PPP模式推进新型城镇化建设可持续发展研究——以大连新型城镇化建设为例

◎李玉杰

PPP模式推进新型城镇化建设可持续发展研究
——以大连新型城镇化建设为例

◎李玉杰

本文阐述了PPP模式的新内涵和改革的方向，并提出了PPP模式服务可持续发展的观点；系统梳理了大连新型城镇化建设过程中面临的资金短缺、城镇基础设施支撑能力和效率低下等现实问题；基于对大连新型城镇化建设现状分析和PPP模式的再认识，阐明以可持续发展为导向的PPP模式，深入推进大连新型城镇化建设可持续发展的实施路径及保障机制。

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一、以可持续发展为导向的PPP模式内涵

PPP为“Public Private Partnership”的缩写，译为“公私合作伙伴关系”（委托民企建设和经营、BOT、TOT等）。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间以特许权协议为基础，为合作建设城市基础设施项目、提供某种公共产品和公共服务，彼此之间形成的一种伙伴式合作关系。

从我国此次推动PPP改革来看，赋予了PPP模式新的内涵，即PPP不仅是融资的一种模式，而应扩展为一种创新的市场化公共服务供给管理机制，有效助推体制改革，包括治理结构多元化、政府职能转变及效率的提高等。PPP是公共产品和公共服务的供给侧改革，是在保证环境外部性和社会包容性等公共利益的基础上发挥社会资本的主动性和专业性实现公共产品和公共服务供给效率提升的路径，是中国跨越中等收入陷阱系列改革措施重要的组成部分。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市场机制创新公共服务供给管理体制，合理使用积极财政政策工具撬动市场资源稳增长、惠民生，构建“以可持续发展为导向的PPP模式”来实现经济、社会与环境的可持续发展，是新一轮PPP改革核心要义所在。

经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来“长期、稳定、合理”的投资回报；社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供“优质、低廉、覆盖面广”的公共产品和服务；环境可持续是指PPP项目要改善对城市“资源、环境、居民生活”的影响。在我国PPP模式实施中，由于忽视了对环境的关注，也产生了一些导致非常严重后果的项目。如兰州威立雅水务水污染事件，导致兰州主城区四区居民生活用水停供四天；汇津中国（长春）污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷，导致数百万吨污水直接排入松花江。

二、大连新型城镇化建设可持续发展面临的现实困境

“十三五”时期，大连市新型城镇化建设的重点项目主要集中在城市基础设施及公共服务领域。在城镇化建设进程中，城镇基础设施建设巨量资金需求来源缺乏以及市场活力和内生动力不足以及城乡二元壁垒等多重问题，已经成为制约大连城镇化可持续发展的重要因素。

（一）巨量资金需求来源缺乏

大连新型城镇化建设面临着传统渠道受限、增量资金来源缺乏的困境。近年来，由于大连财政收入增速大幅下滑，土地财政难以为继，传统的筹资方式难以弥补城镇化建设资金缺口。同时，新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过发行地方政府债券以举债方式筹措，但不得超过国务院确定的限额，同时强调地方债规模需由国务院报请全国人大批准，一定程度上也限定了省级债务规模。上述财政资金、债务融资渠道受限的后果将导致大连新型城镇化领域中长期建设资金严重不足。同时，根据大连新型城镇化方案确定的城镇化水平目标，借鉴世界、O E CD和中等收入国家城市化国家发展经验并结合我国及大连自身发展经验，大连市城镇化率每提高1个百分点将带动5.9个百分点的固定资产投资。2016年9月，大连市印发了《大连市人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》，提出到2017年末，户籍人口城镇化率达到72%；到2020年末，城镇化率达到73.5%，努力实现100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户或享受城镇基本公共服务。因此，在“十三五”时期大连新型城镇化建设将面临巨大固定资产投资需求。

（二）市场活力不足

与国内外城镇化实践相对照，大连当前城镇化进程中面临市场活力和内生动力不足的困境。在大连公共事业供给体系中，市政公共事业大多仍采取由市财政负债的企业负责经营制。PPP项目融资模式被政府部门认为不利于对市政设施的管理和控制，因此多由政府投资平台全权办理，或者采用周期短、不影响控制权的方式，如B T（建设—移交）等。上述做法仅将企业作为城镇化公共设施的代理经营主体而非市场实体，企业不用自负盈亏、自担风险，这也造成了市政公共服务效率不高等局面。

（三）城乡二元壁垒

大连现有的公共服务供给数量和质量都有待提升，尤其城乡二元结构壁垒依然是大连城镇化建设的重要制约，与基本公共服务均等化的要求还存在较大差距。

上述现实困境决定了在大连新型城镇化建设中，政府部门需要进一步激活市场主体活力、激发民间资金参与动力，重点推广和应用PPP项目融资模式支持未来大连新型城镇化建设可持续发展。

三、借力PPP模式推进大连新型城镇化建设可持续发展实施路径

（一）按照PPP模式推广应用阶段分步骤实施

1.PPP项目的选择。为了避免推进时过急带来的后遗症，在PPP项目的选择上，应按照运营时间和PPP模式应用阶段进行分阶段应用，以匹配不同城镇化建设时期资金。在PPP模式推广初期，应优先选择和先试点基本上能实现使用者付费、成本覆盖、现金流相对稳定的领域，如环保领域的污水处理项目等。等到PPP模式推广应用成熟并进一步扩大后，再逐渐转向公益性很强、收益较低项目的投资和运营。

2.社会资本的选择。充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。在推进PPP的时候，要根据不同行业不同类型项目的特点，吸引不同的社会资本参与。鼓励民间投资参与PPP项目，至少有三种方式可以考虑：一是在PPP项目当中推动混合所有制。组建国企、民企、外企共同参与的项目公司，发挥不同企业的比较优势，共同推动项目顺利建设、运营。二是可以把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来，以股权投资等方式投入到PPP项目，也是一种很重要的民间资本参与PPP的方式。三是鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目。

（二）按照城镇规模进行分类推进PPP模式

自2009年提出全域城市化战略至今，大连城镇化呈现稳步提升发展态势，逐步形成以“城市组团”为依托、以“两核七区九节点”为支撑的城镇体系。各区县在城镇化发展速度、城市化资金投入、城乡居民收入水平及基础设施布局建设等方面存在一定差异，针对不同规模城镇需要推动对应的PPP模式。对于各区县小城镇，在财政收入水平以及市场化程度等方面相对较弱，PPP项目融资模式应更多用于解决当地社会民生的基础设施建设。而对于大连市内各区县城区具备使用者付费、市场化定价、财政保障等基础，既可以用于投资如水厂、电厂等基础设施建设，也可以用于很多非盈利设施如艺术场馆、学校等的建设。同时，为了避免小城镇因项目单一、体量小、缺乏规模效益以及缺少专业人才而难以实施PPP模式等一系列的问题，可以将小城镇分散的基础设施建设项目通过规模化和集约化的运营模式，统一由区县政府统筹，以打包的形式纳入区县PPP项目库，最终能够实现统一谈判、整体接管、打包运营。

（三）按照行业特性匹配不同的PPP模式

根据项目在运营期间是否产生收益，可以将项目所在领域划分为经营性、准经营性和非经营性行业。经营性行业的项目一般可以通过消费者付费的方式获得收益，如收费公路、供水、污水处理等领域项目，可采用TOT（移交－经营－移交）、BOT（建设－经营－转让）等方式；准经营性行业的项目一般都具有公益性质，通过向使用者收费获取收益，但收益不能完全覆盖项目成本，如体育场馆、轨道交通等领域项目，在采取PPP项目融资模式时，为了吸引社会资本积极参与，政府需要给予一定的财政补贴或税收优惠等；非经营性行业不能通过向消费者收费等方式取得直接收益，如城市道路、公园、河道等领域项目，可采取B T（建设-移交）等形式。

四、应用PPP模式推进大连新型城镇化建设可持续发展保障机制

（一）建立负债刚性约束机制，加强每年度PPP总量控制

大连政府财政支出面临较大压力，每一年度全部PPP项目支出占政府一般公共预算支出的比例不能超过10%。为避免因开展PPP模式突破地方财力支付能力而导致新的政府债务风险，大连市应在平衡地方财力、负债等基础上建立负债刚性约束机制，一方面将重点实施项目纳入政府中长期的财政预算及国家发改委/财政部示范项目库；另一方面加强每年度PPP总量控制，根据项目储备库滚动提出PPP项目推进实施计划。

（二）做好PPP模式实施的制度设计和政策安排

推广运用PPP模式，需要通过完善的政策安排和制度设计来明确适用于PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。但目前在国家层面的PPP立法尚未完善，大连应本着先行先试的原则，可通过出台关于大连市开展政府与社会资本合作的实施方案、PPP模式操作指南等形式对PPP模式作出契约性安排，以保证长期内政府与投资方的利益。

（三）建立合理投资回报机制

PPP项目能否成功实施的关键是在项目建设、运营、移交全流程中，既能对风险进行有效、合理的分配，又要做到以合理的投资回报激发社会资本参与热情。一是合理确定价格和收费标准，适当延长运营年限。对于使用者付费的项目，价格和收费标准的小幅调整，就可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大的影响，因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。很多交通项目仅靠项目本身的现金流难以完全覆盖投入，需要政府补贴，如果能适当延长运营年限，则可以提高投资收益，减少政府补贴。二是积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目，由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司，政府的股权可以少分红、不分红，以此来降低社会资本的压力和提高收益。三是通过适当的资源配置，如提供土地、完善配套基础设施等提高PPP项目回报水平，同时要充分挖掘PPP项目本身的商业价值。四是鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率。通过引进私人资本，利用他们的专业管理水平、灵活的管理机制，降低项目本身的运营和投资成本。五是正确选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时，适当安排政府财政补贴，推动项目实施。

（四）建立多元化的退出机制

PPP项目运营时间很长，至少需要10年以上，将来也可能出现30年或40年运营期的PPP项目。在这么长时间的运营过程中，很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要求我们尽可能建立多元化的退出机制，提高PPP项目的流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合，依托产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道。只有这样，才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

（作者单位：国家开发银行大连市分行）

责任编辑：宋爽