生态补偿财政转移支付法制化探析

龚得君

摘 要：生态补偿财政转移支付法制化，是财政法定原则要求。立法主要着力点包括纵向支付、横向支付、财政收入、财政支出。还应改善生态行政管理，促进环境科技进步。通过法制化规范补偿资金拨付、使用、监管，稳定生态补偿实践效果。推进生态补偿，完善政府生态职能，提供更多更好生态公共产品，涉及基本原则、主要思路、法律框架等宏观层面，以及法律关系、监管制度、责任形式等微观层面。同时，需要解决财权事权匹配等行政问题和生态价值计算等技术问题。

关键词：生态补偿；财政转移支付；财政法定原则

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0071-05

一、逻辑起点：财政法定原则

生态补偿具有实践以及理论双重层面重要意义。实践层面主要争议在于如何平衡生态利益与经济利益，理论层面主要争议在于如何设计法律制度稳定实践效果。“制度设计可以改变博弈结果。”[1]通过生态补偿外部干预，实现补偿生态特别牺牲。推进生态负面外部效应内部化，平衡保护者与致损者权利义务。鉴于政府主导生态补偿现实国情，生态补偿资金成为非常关键环节。实现生态补偿财政转移支付法制化，是生态补偿资金管理制度主要目标。

生态补偿实践不仅具有修复自然生态系统、强化生态服务功能等生态学意义，而且具有通过帕累托改进、实现发展与保护并重等经济学意义，此外还具有补偿生态特别牺牲、平衡生态权利义务等法学意义。生态补偿研究具有显著跨学科特征。立足生态学角度，核心要义是自然生态自我修复，即外界影响超过临界点，需要通过补偿方式实现生态负荷还原。立足经济学视角，核心要义是外部效应内部化，即通过财政税费手段，遏制市场失灵进而实现区域经济协调发展。立足法学视角，核心要义是平衡权利义务，即立法规定生态补偿主体、客体、方式、标准等，补偿生态特别牺牲。学界研究生态补偿内涵，经历生态学、经济法、法学演进历程，并且日益呈现打破界限、相互融合趋势。即以生态保护为逻辑起点，以经济手段应对外部效应，以法学手段补偿特别牺牲，实现可持续发展目标。中国生态补偿属于政府主导类型，财政转移支付居于主要方式地位。既有生态补偿实践成就显著，同时仍有值得不断完善之处。生态补偿多以项目方式实施，例如，退耕还林工程，补偿资金具有周期性，届满之后返耕现象时有发生。发挥生态补偿财政政策灵活机动优势，也应实现其法制化稳定生态补偿效果。包括资金运行、监管、法律责任等。

市场经济内在顽疾难愈，追逐利润破坏生态保护。生产主体趁着生态价值观念尚未全面确立之际，肆意向自然界输出负面外部效应降低自身成本。保护生态需要投入相应成本，谁受益、谁补偿是基本原则。市场失灵导致产品交易难以处理外部效应，需要生态补偿外部干预手段收回生态成本。中国生态补偿实践发端于20世纪80年代，主要形式包括补偿费、保证金、排污费等。这些措施性质均属于财政收入，主要优势：经济手段激励生产主体开展生态治理，并为政府雇佣生态治理公司提供资金；主要劣势：税费设置、使用等不尽合理，未能完全实现预期效果，甚至已经取消补偿费。发展于20世纪90年代，主要形式包括退耕还林、天然林公益林等。这些措施性质均属于财政支出，主要优势：显著改善生态系统，有效遏制砍伐林木，积极推进森工企业、员工转型发展；主要劣势：补偿标准单一、项目后续政策缺位、森林种类范围过窄、地方配套资金不足。纵观中国生态补偿进程，长期面临平衡保护发展、协调不同管理部门关系、项目后续资金不稳问题。生态补偿政策亟须实现法制化。制定生态补偿统一专项法律法规，增强相关项目结束之后可预期性，尤其规范各类财政转移支付制度，补偿生态特别牺牲收回生态成本。

指导中国既有生态补偿主要依靠相关政策，生态补偿财政转移支付可以进行不同划分。按照支付主体等级，可以分为中央生态补偿财政转移支付、地方生态补偿财政转移支付。前者例如，中央巩固退耕还林成果，向多个省份提供财政资金支持；后者例如，青海省保护中华水塔，向三江源地区提供财政资金支持。按照支付资金性质，可以分为一般生态补偿财政转移支付、专项生态补偿财政转移支付。前者例如，上级考虑多种因素，采取公式计算向下级分配财政资金；后者例如，退耕还林、退耕还草、生态公益林保护等生态补偿项目。中国生态补偿实践经验不是十分丰富，加之一些理论争议问题研究有待深入，现行法律专项规定条文数量不是很多，涉及生态补偿财政转移支付条文更少。生态补偿宏观大局相关立法，主要体现在《环境保护法》第31条，规定国家不仅建立生态补偿制度，而且加大财政转移支付向生态保护地区倾向力度。生态补偿具体领域相关立法，主要体现在《水污染防治法》第7条，规定国家建立流域生态补偿制度，主要方式是向水源保护区、流域上游财政转移支付。生态产品具有鲜明公共产品属性，需要政府干预确保提供有效供给。完善生态补償财政转移支付法规，奠定生态补偿实践长期稳定基础。

二、中国实践：现状、问题及其成因

中国近三十年一项重要经验，即实践试点与理论研究并重。有利于推广包括生态补偿在内多项新制度，通过实践检验探索符合中国国情具体做法。某些领域实践推进过快之时，可能出现偏离理论预期之处。生态补偿财政转移支付同样如此，根源在于生态补偿政策内在缺陷。鉴于此，立法主要着力点包括纵向支付、横向支付、财政收入、财政支出。此外，还应改善生态行政管理，促进环境科技进步，使得完善法制与顺畅管理、先进科技能够形成合力。

（一）现状

改革开放采用先试点后推广方式成就辉煌，生态补偿同样选取四类重要领域进行探索。实践之中，生态补偿未能完全达到社会稳压器、利益平衡器预期，很大程度归因于补偿资金划拨、使用、监管仍有瑕疵。财政转移支付是否规范运行，直接影响国家干预实际效力。市场规则难以适用生态公共产品，生态实质公平缺失现象时有发生。“财政转移支付立法推进实质公平。”[2]不论某国采取计划或者市场手段，均应补偿生态特别牺牲、实现实质公平。

中国建设两型社会、走内涵式发展道路，必然要求不断强化、拓展政府生态职能。中国发展面临时间、空间双重压力：立足时间角度，推进工业化并同时跨越式实现信息化；立足空间角度，作为后发人口大国面临更大生态压力。中国政府代表人民利益，通过国家干预手段管理生态体现政府积极履职。法制是治国理政重要方式，自然要求实现生态补偿财政转移支付法制化。生态补偿财政转移支付对象，依据性质可以分为两种类型：生态系统，又可以进一步分为局部性、整体性，前者主要是流域、矿产等生态要素，后者主要是包括多种要素自然整体；社会系统，又可以进一步分为牺牲者、贡献者，前者主要是被动承担负面效应主体，后者主要是主动承担生态成本主体。生态补偿财政转移支付形式之一，一般支付，主要特点表现为每年定期实施，下级政府自由支配空间较大，有时未必完全用于生态补偿；形式之二，专项支付，主要特点表现为通过项目实施，下级政府自由支配空间较小，必须按照项目规划使用资金。政府之间生态补偿财政转移支付现实作用，既能通过一般支付，提供下级政府实现事权稳定资金支持；又能通过专项支付，确保中央生态补偿顶层设计落到实处。财政补偿资金事关生态补偿全局，需要尽早法制化。

政府主导生态补偿既是完善中国政府职能要求，也是借鉴世界各国有益经验。中国改革开放以来经济发展举世瞩目，物质文明建设达到前所未有高度。社会发展是一项系统工程，需要多种要素通力合作、多个方面齐头并进。生态内在公共产品属性，使其在经济建设一马当先的环境之中，很难获得全社会聚焦。生态制约经济之时，只有通过国家干预，即政府主导生态补偿才能实现可持续发展。中国三级阶梯自然地理特征、东中西三个经济带并立格局，使得东部无偿占有中西部生态产品，大幅度降低经济成本。生成优质生态产品需要支出相应成本，亟须生态补偿财政转移支付平衡各方。虽然世界各国经济发展方式不尽相同，但是大多选择实施政府主导生态补偿。例如：南非流域生态补偿，国家扶贫委员会提供资金，占水资源项目资金七成二以上。法国矿产生态补偿，国家向矿业企业征税，授权专门管理委员会监管税款使用。美国森林生态补偿，国家投资实施更新造林计划，涵盖国家公园森林、防护林。德国农业生态补偿，国家补贴有两类，传统农业转型补贴、生态农业维持补贴。巴西区域生态补偿，国家允许各州支配部分税收，包括生态补偿财政转移支付。完善政府职能有利于提供生态公共产品。

生态补偿财政转移支付法制化有利于管理生态补偿资金，保障生态补偿运行。生态补偿是社会稳压器。生态补偿财政转移支付长远预期性强，例如：一般支付，专业指导性强；专项支付，生态补偿支付公共产品成本，补偿生态特别牺牲。补偿资金拨付、使用、监管环节尤为重要。理想状态，拨付环节科学确定资金数额，使用环节建立相应规范制度，监管环节实现跟踪监管制度。实践之中，拨付环节资金来源过于分散，使用环节资金运行不够明晰，监管环节资金落实仍有瑕疵。落实生态补偿制度目标，补偿资金是关键性环节，面对政策落实走样现状，立法保障成为当务之急。生态补偿是利益平衡器。通过国家干预之手矫正权利义务失衡。实践之中，中国选取流域、矿产、生态区、保护区等作为生态补偿先行试点，取得显著成效。囿于政府主导生态补偿国情、生态产品公共产品属性，决定生态补偿资金来源，主要依靠政府财政转移支付。补偿资金若是不能持续稳定到位，生态补偿运行将会受到重大影响，例如退耕还林所种树苗、林区居民后续生活等费用若不能及时到位，不仅林木预计生态功能难以实现，而且林区返耕现象不可避免。持续供给补偿资金，才能稳定生态补偿，核心是立法规范资金拨付、使用、监管。

（二）问题及其成因

生态补偿作为政府一项较新工作职责，事权需要财政转移支付提供财权保障。“财政转移支付提供生态补偿主要资金。”[3]不仅需要资金逐步增加，而且需要使用日益规范。生态补偿作为一项长期系统工程，决定其指导规范应当具有稳定性。生态补偿融合自然人文不同学科，试点先行补偿类型需要技术支持。针对生态补偿试点、生态补偿财政转移支付实践值得进一步完善之处，应当构建以法制化规范政策、管理作为重心，同时辅以环境科技机制。

中国生态补偿试点多年，强有力推进生态文明建设，但是仍然存在一些值得完善之处。第一，利益冲突协调力度问题。中国承担生态特别牺牲地区，很多又是经济发展滞后地区。实施区域生态保护政策之后，不仅改变当地居民既有生产方式，而且大幅降低现代工业发展机遇。区域之间发展差异过于显著，将会影响社会和谐、共同富裕。第二，管理体制顺畅程度问题。生态补偿试点领域存在行业、行政双重管理现象。按照生态要素，生态区、保护区包含矿产、流域多个领域，涉及多个行业主管部门；按照行政区划，生态区、保护区往往被分割为碎片化状态，涉及多个行政区划单元。第三，长效机制稳定预期问题。一般支付，缺陷在于难于针对生态补偿做到定向使用；专项支付，缺陷在于难于保证项目结束之后生态效果。生态政策到期之后，生态成本支出地区居民理性抉择，若是保护生态降低生活水准，则难以杜绝返耕等现象。第四，配套措施及时到位问题。政府主导生态补偿，要求政府率先垂范。立足行政角度，应当改革生态绩效考核制度，扩展政府生态采购制度；立足技术角度，应当推进环境会计制度建设，完善生态修复基金制度。此外，辅以逐步培育排污交易市场，由此才能更加有利于充分發挥财政转移支付作用。

生态补偿财政转移支付作为资金主要来源成效显著，但是仍然存在一些值得完善之处。第一，纵向转移支付问题。上级财政转移支付总额有待逐步增加，均衡性转移支付比例有待进一步提高。生态补偿项目后续效果受制因素较多，专项资金管理、地方政府配套资金等。特别牺牲与发展滞后区域重合多，补偿结合扶贫工作应当持续深入。第二，横向转移支付问题。缺乏现行法律法规以及生态政策支持，各地实践最大矛盾在于区域协调困难。行政角度需要共同上级政府出面干预，技术角度缺乏公认生态价值评估标准。导致无偿受益地区居于强势地位，特别牺牲地区难以获得应有补偿。第三，政府财政收入问题。生态补偿费受制于重复收费而被取消，生态补偿税却未能及时填补这个空档。动摇生态补偿财政转移支付资金来源，削弱国家干预平衡生态权利义务能力。现有环境税费虽然涉及生态补偿，但是专项用于生态补偿数额有限。第四，政府财政支出问题。生态补偿标准以生态保护成本为基准，难以全面补偿发展机会丧失所致损失。例如天然林、公益林补偿对象，仅限于乔木而不认可灌木，仅限于森工企业及其职工而不认可林区其他居民，生态补偿后续效果难免受到影响。此外，制定补偿标准还应更多重视补偿对象参与。

梳理生态补偿财政转移支付实践之中不足之处，其原因可以主要概括为以下几个方面：第一，法律制定方面问题。生态补偿、生态补偿财政转移支付缺乏《生态补偿法》《财政转移支付法》规定全局性内容。仅有《环境保护法》《水污染防治法》个别条款对于问题有所涉及，但是规定内容较为简略。弱化中国生态补偿实践规范性。第二，生态政策方面问题。囿于上位法缺位，指导生态补偿实践主要是规章、规范性文件。虽然具有灵活机动优势，但是同样存在不足之处。稳定性弱，若遇配套资金不足将会直接影响补偿效果；体系性弱，现行双重管理使得政出多门增加协调难度。第三，行政管理方面问题。发展与保护矛盾依旧。既面临生态补偿地位不高窘境，也面临补偿资金监管不善风险。上级对于下级指标考核体系之中，生态指标所占地位仍然相对较低。生态补偿财政转移支付数额见长，但是资金监管机构、规则等缺位。第四，环境技术方面问题。中国生态补偿实践试点先行战略，发展速度远远快于环境科技进步。例如，流域作為生态补偿先行试点重点领域，跨界水质考核一直是其实践之中难点。多个行业主管部门出具跨界断面数据不同之时，缺乏鉴别、选择规则。通过专门立法，规范政策、管理，促进科技进步。

三、初步建议：总体思路、具体制度

生态补偿财政转移支付同时涉及经济法、法学。通过法制化规范补偿资金拨付、使用、监管，有利于稳定中国政府主导生态补偿实践效果。推进生态补偿，完善政府生态职能，有利于提供更多更好生态公共产品。既要从基本原则、主要思路、法律框架等宏观层面着眼，又要从法律关系、监管制度、责任形式等微观层面着手。生态补偿财政转移支付制度完善需要进行统筹规划，不仅涉及财权事权匹配等行政问题，而且涉及生态价值计算等技术问题。

（一）总体思路

中国区域自然禀赋、经济现状差异显著，政府主导生态补偿难以同时、全面推进。“着重关注事关全局生态领域。”[4]也是囿于国情为之。生态补偿财政转移支付宏观设计如下。指导原则包括法制、公平、科学、协调、灵活、多样等，法制化作为基础，统帅其他原则。重点领域包括流域、矿产、生态区、保护区等，统一规划作为基础，同时设计针对性制度。法律框架包括纵向、横向转移支付，政府财政收入、支出等，制度设计吸纳环境科技成果。

生态补偿财政转移支付原则是制度设计基础。第一，法制。生态补偿落实依法治国国家战略，关键是坚持财政转移支付法制化。国家在均衡性转移支付增设生态区，并且规定资金分配计算公式、因素。明确生态补偿财权、事权。第二，公平。生态补偿财政转移支付法制化，核心是稳定提供生态公共产品。通过政府之间财政转移支付，调节各地区财权、事权关系。维护特别牺牲者利益，实现全社会实质公平。第三，科学。生态补偿是国家政策，补偿资金划拨、使用、监管设计合理，才能保障国家财政权。生态补偿是民生工程，补偿标准基于客观要素、科学计算等，才能保障公民生存权。第四，协调。中央与地方、地方与地方，生态利益未必完全一致。协调区域生态利益，落实生态补偿责任。以此为基础，建立区域生态协调机制，符合中央生态战略、促进区域共荣。第五，灵活。计划、市场都是经济手段，均可为生态补偿实践所用。结合中国国情、生态补偿性质，既要贯彻政府主导，完善财政转移支付，也有发挥市场作用，拓宽资金来源渠道。第六，多样。中国自然地理三级阶梯、经济地理三个经济带国情，应在统筹全国生态文明建设前提之下，差异化对待不同生态要素、东中西地区。此外，还可借鉴域外生态补偿经验。

重点领域主要思路。第一，流域生态补偿。核心要义是解决水体流动与行政跨界问题。通过财政转移支付，补偿上游特别牺牲。加大纵向财政转移，探索横向财政转移。上游下游分担生态公共产品成本。第二，矿产生态补偿。核心要义是平衡采矿生产与生态恢复问题。通过生态补偿资金、环境修复保证资金，为实施矿区生态复垦制度提供财政支持。环境会计改革企业成本核算方式。第三，生态区生态补偿。核心要义是平衡生态保护与经济发展问题。该区域是限制开发区，而不是禁止开发，开发有可能破坏生态，恢复需要资金投入。还应推进环境综合治理工程。第四，保护区生态补偿。核心要义是平衡对物补偿与对人补偿问题。该区域是禁止开发区，补偿是主要任务。补偿生态要素，着力恢复生态系统；补偿区内居民，积极发展绿色产业。财政转移支付主要思路：其一，纵向转移支付。核心要义是平衡各级政府财权与事权问题。中央主要任务是制定全局战略，地方主要任务是落实中央部署。纵向财政转移支付，保证生态份额，监管资金使用。其二，横向转移支付。核心要义是平衡各个地区支出与收益问题。现有体制最佳方式是上级协调，同时也要调动下级政府积极性。积极探索市场机制，通过经济激励，实现共同发展。

生态补偿财政转移支付法律框架，要点如下：第一，纵向转移支付。一般支付，总结生态区试点经验，扩大支付范围；单列生态补偿支出，提高资金使用效率。专项支付，遴选关系全局项目，有重点支付；灵活设置配套资金比例，引导政府投资方向。前者着眼于提供全局生态公共产品，后者着眼于弥合地区之间差异。第二，横向转移支付。上级政府仅起协调作用，通过行政权威，引导生态权利义务双方，协商补偿方式、数额等。上级政府设立专项基金，资金主要源于受益主体，将其纳入政府基金管理，严格规范使用。前者着眼于主体关系较简单项目，后者着眼于主体关系较复杂项目。第三，政府财政收入。生态补偿政策法制化，既是财政法定原则要求，也有利于稳定实践效果。中国公共财政框架已经成型，生态补偿适宜选择渗透方式。协调生态补偿实践所涉各个部门，优化组合既有各种类型财政工具，综合运用奖励类、中立类、处罚类多种财政工具。第四，政府财政支出。财政转移支付法制化要求之外，还应当积极利用环境科技成果。针对生态补偿知易行难问题，建立广泛共识模型势在必行。例如，探索跨界流域纠纷行政协调模型、转移税模型、排污权交易模型。据此建立生态补偿标准体系，才能具有科学性、实践性。

（二）具体制度

生态补偿财政转移支付法制化，应当从主体、客体、内容等方面完善法律关系，应当从主体、运行、监督等方面完善监管制度，应当从行政、刑事等方面完善法律责任。其中，要点之一，完善监管手段。制裁性措施有利于严格管理规范。“激励性措施有利于更加注重结果。”[5]要点之二，完善责任形式。坚持法律责任传统划分，完善新型责任形式。确定法律关系有利于监管生态补偿财政转移支付，完善责任形式有利于提供更多更好生态公共产品。

生态补偿财政转移支付法律关系，要点如下：第一，主体。依据财政法定原则，《预算法》第16条、第38条、第52条分别规定财政转移支付种类、编制、批准。中国预算主體二元制，即立法机关决策、行政机关执行。立法机关审批、监督生态补偿预算、决算报告，生态补偿要素，财政转移支付是审议重点。行政机关执行预算，支付主体主要是中央政府、上级政府，受偿主体是生态成本支出地区。第二，客体。生态补偿资金作为财政转移支付客体，实质是财政二次分配、利益调节基金。但是，宏观层面没有统一比例规定，可以参照教育经费最低比例规定。微观层面体现差异性。生态正外部效应溢出地区，以生态成本、牺牲发展机会成本，作为生态服务功能计算指标。生态负外部效应溢出地区，以生态收益、获得发展机会收益，作为生态服务功能计算指标。第三，内容。中国预算主体二元制，决定权利义务内容二元制。立法机关主要权利，审批权利是指审查预算报告，监督权利是指监督预算执行。主要义务，审批义务是指查明资金用途，监督义务是指处理违规使用。行政机关主要权利，支付主体审批拨付补偿资金，受偿主体决定补偿资金分配。主要义务，支付主体依法审批拨付资金，受偿主体依法分配补偿资金。

生态补偿财政转移支付监管制度，要点如下：第一，主体。生态补偿涉及领域较多，资金支付方式牵涉面广。实现财政转移支付法制化，设立专门委员会负责执行。专委会生态补偿领域主要职责如下：会同生态补偿所涉各个部门编制生态补偿实施规划，协助财政部门制定生态补偿财政转移支付预算决算，执行上级机关审议通过生态补偿财政转移支付方案，接受同级立法机关、上级业务部门、社会公众监督。第二，运行。执行生态补偿财政转移支付既要重视生态要素投入，也要重视补偿效果考评。考评作为手段，是为促进生态公共产品最大限度获得财政支持。制裁性措施，行政角度包括责令改正、通报批评等，财政角度包括暂缓拨付、扣减资金等。激励性措施，主要表现为加大资金支持力度。此外，还应适当关联后续生态补偿项目规划，建立绩效与监督互动机制。第三，监督。立法机关，立法机关法规报上级立法机关备案，行政机关法规报同级立法机关备案。行政机关，专委会接受同级行政机关、上级专委会监督，接受同级监察、审计监督。社会公众，专委会向社会公众追踪公布信息，借助外力保障补偿资金运行合理高效。已有实践，例如，青海省规定重大项目跟踪检查制度，浙江省规定生态补偿信息公开制度。

生态补偿财政转移支付责任形式，要点如下：行政、刑事、民事法律责任属于传统划分方式。生态补偿财政转移支付主要体现行政机关之间法律关系，同时涉及具体工作人员法律行为。故而可能涉及民事责任以外其他法律责任形式。第一，行政责任，承担主体一般是生态补偿财政转移支付所涉机关负责人、直接责任人。第二，刑事责任，承担主体一般是对于补偿资金实施贪污、挪用等行为，构成犯罪人员。第三，新型责任，实践之中已经探索一些有益做法。主要体现在前文所述监管制度运行实施制裁性措施，不仅具有责令改正、通报批评等方式，而且具有暂缓拨付、扣减资金等方式。既不同于行政机关行政法律责任，也不同于具体工作人员刑事责任。故而不宜照搬照抄日本经济法律责任，而应认定作为中国特色法律责任形式。采取一边实践、一边研究务实态度。此外，检察机关环境行政公益诉讼试点推广，也为生态补偿财政转移支付追责提供新思路。检察机关提起环境行政公益诉讼之前，应当对于行政机关实施诉前告知程序。要求行政机关限期履行职权、撤销裁决，避免直接进入诉讼程序，提高行政效率。行政机关违背诉前告知要求，面临行政领域责任，最终迎来法律责任。法院审查程序，有利于保障诉求合法合理。