建立洞庭湖生态补偿机制

建议人：全国人大代表、中国华融资产管理股份有限公司董事长赖小民

承办司局：国家发展改革委西部开发司

赖小民代表建议

洞庭湖作为我国第二大淡水湖担负着长江流域水安全、生态安全的重大责任，具有保持江湖水域生态平衡的重要功能。近年来，洞庭湖区受江湖关系、气候变化和人类活动等因素影响，湖泊萎缩、生态退化问题日益凸显，统筹湖区经济社会发展和生态环境保护刻不容缓。

一、存在问题

长江河道下切、水位下降，引起了江湖关系深刻调整，洞庭湖生态环境出现了新变化、新问题。具体而言，有如下三个方面：

（一）洞庭湖出现缺水问题，缺水影响扩大

一是湖区内枯水期延长。洞庭湖出现三口断流提前、断流时间延长。二是入湖水量大幅减少。枯季洞庭湖入湖水量减少了大约80%。三是出湖水流加快。长江干流洞庭湖出口处水位降低，湖水与降水落差较大，出湖水流加速，这将会促使洞庭湖成为长江边悬湖。四是湖水利用率降低。洞庭湖大约有80%的入湖水量在汛期，水资源调配能力较低。

（二）洞庭湖生态功能退化

一是湿地生态质量下降。主要体现在湖区草洲和泥滩呈现破碎化。随着时间的推移，草洲和泥滩数量都呈现不断增加趋势，然而面积却都减少了。二是生物种群不断下降，物种多样性受到威胁。诸如白头鹤、白枕鹤等物种的消失；鱼类品种也大幅减少。三是渔业产值大幅度下降。年捕获量减少了大约一半。

（三）洞庭湖水体污染未得到遏制

一是湖区水质总体污染程度加深。2003—2014年期间，水质质量下降，优质水占比下降，劣质水占比上升。二是水质富营养化趋势明显，富营养化程度加深。近年来，洞庭湖湖体总磷、总氮持续超标，整体呈上升趋势，湖体的营养水平也逐步从较低水平转变为中营养水平，再转变为富营养水平。三是饮用水的达标率较低。特别是乡镇地区的饮用水达标率比较低。

同时，由于受到法律、政策、经验不足等因素影响，洞庭湖生态补偿机制仍不完善，具体表现在：一是相关法律法规不健全，且对现有相关法律法规的把握不精准，导致现有生态补偿机制缺乏完备性和科学性；二是对生态补偿定位不清晰，没有明确洞庭湖生态补偿的范围、对象、标准、方式和时间；三是问责制度不完善，处于初级阶段，仅实施了湘江生态补偿奖惩制度；四是专项生态补偿标准偏低，生态补偿资金不到位。

二、建议

（一）简化行政审批，加速推进生态补偿制度建立

建议从洞庭湖流域管理的角度建立大湖协调机制，对于洞庭湖重点工程，如四口水系综合治理工程等，国家有关部门应简化审批程序，加快推进项目实施与落地；在生态补偿制度建立上，按照“权、责、利统一”原则，分别建立蓄滞洪区、湿地、供水通道等生态补偿制度，针对具体的生态问题，建立不同的生态补偿制度。

（二）完善立法修订和整合，明确受益者和保护者的权利和义务

建议充分发挥立法机关的作用，推进立法进程，对现有法律法规进行修订与整合，制定统一内容的“洞庭湖保护条例”；按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则建立生态补偿机制。以法作为依据，督促受偿者切实履行生态保护建设责任，保障保护者的权益。

（三）加大生态补偿投入力度，尤其是重点生态功能区的补偿投入

建议坚持“国家补偿机制为主，湖南省政府适当补偿为辅”原则，切实加大生态补偿投入力度。国家根据洞庭湖具体情况投入资金，加大资金投入比例，同时积极考虑用财政资金撬动金融资本、民间资本，多渠道拓宽资金来源；建立国家生态补偿基金，给予群众因洞庭湖生态保护遭受经济损失适当的补偿；完善资金分配方法，加大“重点生态功能区”的投入补偿力度。

（四）运用经济、行政、法律手段，开展多元化生态补偿模式探索和试点

建议搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、产业转型、智力培训、技术扶持等方式实施横向生态补偿；积极运用碳交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，同时灵活运用一次与多次生态补偿模式，探索市场化多元补偿模式；加快建立和完善对沅江、澧水、湘江等重点流域、重点生态功能区、自然保护区、水源保护区的生态补偿机制，不同生态区、不同项目采用不同的生态补偿机制。

（五）加强组织领导和监督检查，形成完善健全的问责考核机制

建议建立统一的部际协调机制，加强对洞庭湖生态补偿机制建立的指导、协调和监督工作，重点研究解决洞庭湖生态补偿机制建设工作中面临的重大问题；国家加强对洞庭湖生态补偿资金分配使用的监督考核，严格补偿资金的使用与管理，专款专用，确保补偿资金的使用效率和效果；建立完善的问责机制，明确问责的原则和力度，确保生态补偿政策落到实处。

国家发展改革委西部开发司办理并复文

一、关于简化洞庭湖重大生态工程审批程序

2015年，国家发改委印发了《关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》（发改农经[2015]1860号），明确对按规定由国家发改委审批或国家发改委核报国务院审批的重大水利项目，凡在国务院或国家发改委批准的水利发展建设规划中明确工程建设必要性和开发任务的，原则上不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告（代项目建议书）。2015年，国家发改委已经直接审批了洞庭湖区钱粮湖、共双茶、大通湖东垸蓄洪工程分洪闸工程可行性研究报告。下一步，对洞庭湖区符合相关规定的重大水利项目，国家发改委将继续简化审批程序，推动加快实施。

二、关于完善生态保护补偿机制和立法

2014年，國家林业局和财政部正式启动了湿地生态效益补偿试点工作，主要用于对候鸟迁飞路线上的湿地因鸟类等野生动物造成的损失给予补偿。2015年国家给予汉寿县西洞庭湖国家级湿地自然保护区补偿资金2000多万元。益阳市大通湖2013年进入国家良好湖泊保护项目，至今国家累计投入1.07亿元，用于污染源治理、生态修复保护、饮用水源保护、生态安全调查以及监管能力建设等方面。2016年5月3日，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，以下简称《意见》），明确了重点领域补偿、重点区域补偿和地区间补偿的总体要求，提出了逐步扩大补偿范围、合理提高补偿标准，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。其中，提出在大江大河蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高生态补偿标准。由于在一个区域内，各种生态系统相互依存，相互影响，从长远来看，应当逐步推进建立分类与综合相结合的生态保护补偿机制。

生态保护补偿立法是一项复杂的系统工程，需要有序推进。2010年，国家发改委会同财政部等部门成立了生态补偿条例起草领导小组和工作小组，先后派出多个调研组赴有关地方进行专题调研，系统总结生态补偿地方立法的成功经验。在此基础上，国家发改委组织有关专家，研究形成了《生态补偿条例》专家建议稿。

下一步，我们将在已有工作基础上，结合推动《意见》落实，再次全面梳理国外生态补偿立法的有益经验和各地方开展生态补偿立法的有效做法，及时总结健全生态保护补偿机制的成果，有针对性地开展调查研究，抓紧对《生态补偿条例》专家建议稿进行修改，组织专家进行充分论证，广泛征求有关方面意见，会同有关部门进一步修改完善，力争2017年底前上报国务院审议。待《生态保护补偿条例》颁布实施后，我们将根据生态补偿机制的建立和完善情况，总结分析实施成效和遇到的新情况、新问题，积极评估制定生态补偿法的可行性和紧迫性，适时开展相关前期工作，为制定生态保护补偿法做好充分准备。

近年来，一些地区也在积极探索推进生态保护补偿法制化建设。如2012年，广东省人民政府办公厅制定印发了《广东省生态保护补偿办法》，通过转移支付对重点生态功能区的县（市）给予适当补偿。建议湖南省结合自身实际，制定地方性生态保护补偿条例。

三、关于加大重点生态功能区的投入

2015年，中央财政下达湖南省重点生态功能区33.13亿元。湖南省益阳市的安化、南县、沅江获得国家生态补偿资金10315万元。

按照十八届三中全会决定中清理、整合、规范专项转移支付项目的要求，以及国务院发布的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）相关要求，应从严控制专项转移支付项目及基金的设立。财政部认为，目前暂不宜设立生态保护补偿基金。對于洞庭湖地区经济社会发展和生态保护中遇到的问题，可以通过现有渠道统筹研究予以支持。

下一步，国家发改委将会同有关部门，结合《意见》贯彻落实，进一步加大对包括湖南省在内的重点生态功能区的投入力度。

四、关于开展多元化生态保护补偿方式试点

中央在加大纵向领域补偿和重点生态功能区补偿的同时，积极探索横向生态保护补偿试点，新安江、汀江—韩江、九洲江、引滦入津等上下游“共担保护成本、共享发展成果”的良性循环机制初步建立。此外，还探索开展了排污权有偿使用和交易。财政部和环境保护部积极推进水污染防治领域PPP工作。湖南省也在积极探索湘江流域生态保护补偿，促进了湘江流域生态环境的改善。

为进一步完善市场化补偿机制，引导社会资金投入，我们将积极会同有关部门创新补偿方式，在资金补偿之外，支持地方积极推进对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，加强区际合作。

五、关于加强监督考核

目前，国家发改委和财政部会同有关部门，正着手建立生态保护补偿部际协调机制，该机制将承担生态保护补偿重大问题协调职能，加强跨行政区域生态保护补偿指导协调。同时，明确各级审计、监察部门依法加强生态保护补偿的审计和监察，环境保护督察行动和结果同生态保护补偿工作有机结合，对生态保护补偿工作落实不力的，启动追责机制。按照国务院领导“关键在于通过监控评估机制提高资金使用效果”的指示精神，财政部和环境保护部制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》（财预〔2010〕487号）和《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》（环发〔2011〕18号），通过地方自查与中央抽查相结合的方式，对重点生态功能区县域环境状况和自然生态进行考核。根据考核结果，中央财政在分配国家重点生态功能区转移支付时，实施了相应的奖惩措施，并约谈了部分考核结果较差县市负责人，对相应地方政府切实改善生态环境质量发挥了重要作用。下一步，各有关职能部门，还要按照《意见》的要求，全方位加强对生态保护补偿的监督考核，提高生态保护补偿的成效。