渝东南少数民族地区精准扶贫长效机制的构建

范云峰，杨小容，喻 汇

（长江师范学院 财经学院，重庆 408100）

□武陵论坛

渝东南少数民族地区精准扶贫长效机制的构建

范云峰，杨小容，喻 汇

（长江师范学院 财经学院，重庆 408100）

脱贫攻坚是第一大民生工程，也是当前最大的政治任务。渝东南少数民族地区“一区五县”是重庆少数民族聚集区，也是贫困人口分布较广的连片特困地区。渝东南少数民族地区精准扶贫必须坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，不断创新体制机制，充分发挥政府、市场和社会协同作用，加快破解制约贫困地区发展瓶颈制约，不断增强自我发展能力。

渝东南；精准扶贫；长效机制

贫困是制约经济社会和谐发展的关键“瓶颈”，是我国实现全面小康社会目标必须攻克的难题。脱贫攻坚是当前全党最大的政治任务，是第一民生工程。截至2016年12月，我国还有5 630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区和12.8万个贫困村[1]。而西部地区的贫困发生率更高、贫困人口分布更广、扶贫成本更高，依靠常规举措难以摆脱贫困状况。2016年，国务院颁布的《关于“十三五”扶贫攻坚规划的通知》提出：“要坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，不断创新体制机制，充分发挥政府、市场和社会协同作用，加快破解贫困地区区域发展瓶颈制约，不断增强贫困地区和贫困人口自我发展能力，确保与全国同步进入全面小康社会。”[2]渝东南地区属于武陵山区国家集中连片特困地区。这里以渝东南少数民族地区为研究对象，探讨集中连片特困地区的精准帮扶，构建和完善扶贫的长效机制。

一、渝东南少数民族地区脱贫攻坚任务艰巨

渝东南民族地区有黔江、石柱、秀山、彭水、酉阳、武隆等区（县），属于“老少边穷”地区，“现有贫困人口11.9万户，44.2万人。贫困发生率为13.6%，60%以上分布在边远高寒、山区，贫困程度深。”从致贫原因来看，“因病致贫占17.1%、因上学致贫占24.9%、因缺资致贫占15.2%、因缺技术致贫占15%、因灾害致贫占4.2%、因残致贫占3.1%、因缺劳动能力致贫占7.9%、因缺土地匾乏致贫占2.1%、因缺水致贫占0.95%、因交通致贫占3.5%、因自身发展能力不足致贫占1.6%。”[3]

渝东南地区属于武陵山区国家集中连片特困地区，经济发展相对落后，贫困人口多，较为集中，且多分布在边远高寒、山区，交通不便、产业发展困难，贫困程度深，地区脱贫攻坚任务艰巨。2016年重庆打响限时脱贫攻坚战，实施“六个一批”精准扶贫工程，扶贫开发成效明显，完成高山生态扶贫搬迁54.2万人，95.3万贫困人口越线脱贫，7个区县脱贫摘帽，885个贫困村整体脱贫[4]。重庆现在总体仍处于“双欠”阶段，发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会事业发展相对滞后，农村贫困人口脱贫任务艰巨。根据《重庆市（武陵山片区、秦巴山片区）农村扶贫开发规划》（2011-2020），2017年重庆市将完成4个市级重点区县脱贫摘帽、1 919个贫困村基本脱贫的任务。根据重庆市扶贫办公室发布的2017年脱贫计划安排，渝东南民族地区“一区五县”2017年应完成62个贫困村脱贫摘帽，5.46万人口脱贫，分别占重庆市2017年扶贫任务的27.4%和30.3%。

二、制约渝东南少数民族地区扶贫工作的瓶颈

渝东南少数民族地区是重庆市少数民族聚居区，区内聚居着土家、瑶家、苗家、侗家等少数民族。由于该地区以山地为主，缺乏可大规模连片开发的土地，产业发展以农业和旅游业为主，经济发展相对落后，现为中国现有的14个“集中连片特困地区”之一。具体而言，制约渝东南少数民族地区脱贫攻坚的因素主要有以下几点。

渝东南少数民族地区属于连片山区，不利于农业产业化发展。该地区属于武陵山区，主要地形为山脉、丘陵以及盆地，海拔落差较大，耕地较少且较分散，农业机械推广困难，不利于发展规模农业。地区人口分散，山高坡陡，交通发展落后，物流设施配套不足，农产品配送路径长，物流成本高。而且贫困人口大多居住边远高寒山区。这些因素不利于农业产业化发展，阻碍了农业生产效率的提高，也增加了脱贫攻坚的难度。

渝东南地区是少数民族聚集区，民众受教育程度普遍不高。渝东南少数民族地区是多民族聚集区，人们受教育程度不高，制约了农业科技的推广和信息传播；各少数民族在风俗习惯、民族文化方面差异较大，主要从事技术附加值较低的初级农产品生产和粗加工，产品科技附加值较低，利润不高，收入低；居民文化程度不高，思想观念相对较为传统、封闭，自我发展能力弱，这也制约了扶贫工作的开展。

渝东南地区旅游资源丰富，但交通发展滞后制约旅游业发展。渝东南少数民族地区属于山区，由于工业不发达，人口不多，环境污染少，自然环境优美，生态种群多样，自然旅游资源丰富，区内有多处国家5A、4A景区，而且少数民族聚居区民族文化保留相对完整，文化旅游资源也十分丰富。区内尽管渝怀铁路贯穿全区域，但是交通发展仍然属于相对落后，这严重制约旅游产业发展，也制约了扶贫攻坚工作的完成。

渝东南少数民族地区是长江上游重要的生态屏障，不宜过度开发。渝东南少数民族地区位于长江经济带生态保障区，承担着重要的水土涵养和生态保护功能。该地区是长江、沅江、乌江等水系的重要水土涵养区，在我国工业化的进程中，其生态保障功能日益凸显[5]。该地区也是重庆发展战略五大功能区之一的“生态保护发展区”，在发展战略上强调“面上保护、点上开发”。因此，根据国家和重庆市的有关政策，渝东南少数民族地区只能在保障生态环境的前提下进行适度开发，这对该区域经济效益的产出势必产生一定影响。

渝东南少数民族地区金融行业发展相对落后，制约区域经济社会发展。区域经济社会发展水平影响金融行业发展，金融业发展不足制约区域经济社会发展。渝东南少数民族地区产业发展滞后，人口外流严重，金融行业发展明显不足，产业发展缺少资金支持。这是该区域经济快速发展和扶贫工作面临的最大障碍。

三、渝东南少数民族地区扶贫长效机制的体系构建

（一）建立齐抓共管机制是组织保障

脱贫攻坚是当今中国第一大民生工程，是当前最大的政治任务，是全面建成小康社会亟须补齐的一块短板。政府各有关部门要充分认清脱贫攻坚的长期性、艰巨性和复杂性，增强打赢脱贫攻坚战的责任感、使命感和紧迫感，强化担当，积极作为。政府部门和社会各界要精心组织，齐抓共管，建立健全政府专项、行业发展、社会支持“三位一体”帮扶机制，形成合力，推动贫困地区扶贫攻坚工作。

（二）精准扶贫是脱贫攻坚的基本方略

渝东南少数民族地区必须坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略。坚持以“六个精准”为基本要求，发扬“钉钉子”的精神，用“绣花”的功夫，扎实推动脱贫攻坚各项工作。精准扶贫首要的工作是对扶贫对象的精准识别，对象精准才能做到有的放矢，精准识别要到村、到户、到人。建立贫困识别机制就是建立贫困户档案，将贫困户的数量、区域分布和贫困程度进行精细分类。针对不同类型贫困户制定因地制宜的扶贫计划，进行精准扶贫，不搞“一刀切”，以提升扶贫资金利用效率。

（三）建立互助合作机制是农业发展的抓手

针对渝东南少数民族地区地域广阔、自然资源禀赋差异大等特点，将分散的人力资本和物质资本有效地集聚，鼓励各县、乡、村根据本地特色农产品组建农业合作社，充分发扬合作社的组织与协调功能。扶贫资金向农业专业合作社倾斜，互助合作机制可以促进农业适度规模化和产业化，提升产业信息化水平，巩固扶贫成果[6]。

（四）建立区域协调机制是产业融合发展的关键

渝东南少数民族地区有一区五县，作为连片贫困地区，建立跨行政区域的精准扶贫协调联动机制尤为重要。这不仅可以分享扶贫经验、整合政策资源，发挥政策利用的最大价值。而且由于该区域自然和社会资源的相似性和交融性，建立跨行政区域的精准扶贫协调联动机制，可以有效避免产业发展的趋同而导致的同质化竞争，从而有利于一、二、三产业融合发展，促进该区域市场整体有机发展，放大产业扶贫绩效。

（五）建立生态补偿机制为保障

该地区是重庆“生态保护发展区”，是五大功能区域发展战略之一。在发展上强调“面上保护、点上开发”。因此，渝东南少数民族地区的经济开发绝不能以牺牲生态环境为代价，而建立渝东南少数民族地区生态补偿机制，弥补渝东南少数民族地区广大农户为保护生态环境所付出的经济代价就显得非常重要。

（六）加大转移支付力度，创新融资机制

加大政府财经资金转移支付力度，创新多渠道融资机制，加快贫困地区产业发展、高山生态扶贫搬迁和重大基础设施建设，着力补齐贫困地区在基本公共服务、基础设施建设、特色产业发展和生态环保等方面的短板。整合财政资金和各类资源，精准对接贫困地区扶贫发展多元化的资金需求。积极创新金融扶贫举措，支持贫困地区企业上市融资，支持易地扶贫搬迁贷款、扶贫再贷款等。

四、保障渝东南少数民族地区扶贫机制有效运行的政策性建议

建立高效的扶贫组织体系。各级政府应高度重视少数民族地区扶贫工作的特殊性、艰巨性，要构建以政府主导、区域协调、社会参与、群众主体的扶贫组织工作体系。建立“一区五县”联合组成的扶贫工作协作委员会，促进渝东南少数民族地区扶贫开发协调发展；各区县成立扶贫工作领导小组，明确各职能部门的扶贫责任，并监督落实。要健全扶贫绩效评估机制，明确各县、乡、村的扶贫工作直接负责人，确保扶贫工作高效运行。健全市、区（县）、乡、村四级扶贫攻坚网络，精准掌握贫困户的区域分布、贫困程度、致贫症结、脱贫以及返贫等基本信息，集聚有限的扶贫资金、人员，找准节点，对症下药，精准扶贫，有效解决贫困人口致贫返贫的问题。

加大对片区散居贫困户财政金融支持力度。针对渝东南少数民族地区当地的特色资源，重点发展农产品精深加工业和生态旅游业。财政扶贫资金可采取有偿和无偿相结合的运行模式：其一是将“整村推进”财政扶贫资金与扶持贫困户的种、养、加项目或生态旅游项目相结合；明确产业扶贫到户资金在贫困农户与新型农业组织之间的分配比例，调动各级组织的积极性。其二是推进普惠金融工作，增加小额到户贴息资金和生产发展互助资金的额度，扩大农业贷款覆盖面，提升贴息贷款的利用效率。其三是加大对山区散居贫困户易地扶贫搬迁的工作力度，认真落实易地扶贫搬迁政策。

注重发挥农业专业合作社在扶贫攻坚中的作用。山区分散的小农经营，很难形成规模经营，确立竞争优势，只有把分散的农户组织在一起，共享信息、技术，才能发挥集聚效应，规避中小农户在市场经营中的弱势地位。尽管现有的一些合作社效用还未得到充分体现，但越来越多的农户已经意识到合作的重要性。因此，应当对渝东南少数民族地区现有的合作社进行统计、归类、分级，加强规范管理，对运作良好、带动能力强的合作社予以重点扶持，对一些长期无作为的合作社予以注销；另一方面支持引导专业大户和中小农户互帮互助，以土地、劳力、资金（政府贴息贷款）等入股的形式加入合作社，按股分红，使合作社成为扶贫的重要抓手。

积极探索“互联网 +扶贫”模式。“互联网+”技术可以为武陵山片区广大农户提供线上农产品或旅游产品的销售、推广和交易平台。互联网的普及应用可大大降低农户生产经营成本、交易成本和信用风险，提高物流建设，在一定程度上解决农产品交易中间环节多、流通链条长的问题。此外，一些农业科学技术通过网络技术能够快捷地在广大农户、合作社之间进行传播，加快推进农业科技推广和应用。另外，应大力鼓励和扶持农村青年发展以电子商务为主的农村淘宝店和其他电商平台。同时，优化渝东南少数民族地区物流节点布局，夯实农村电商的物流配套建设；增加专项配套资金对农户进行“互联网+”知识专业培训，从硬件和软件两个方面推进“互联网+”进农户工程。

加强渝东南农村贫困地区的人力资源开发。渝东南少数民族地区贫困人口主要集中在农村地区，而当前制约农村地区发展的关键是人的因素，是农村缺少劳动力、缺少农业技术人才、农民的文化程度不高和思想观念相对落后。因此，必须加大对渝东南少数民族地区农村人力资源开发力度。其一是大力发展贫困地区教育事业，尤其是新型农民的培养，提高贫困人口受教育程度，增强贫困人口的自我发展能力。其二是政府采取积极有效政策，落实“一村一大学生”政策，积极引导大中专毕业生支持和参与贫困地区脱贫致富。其三是加大对农村贫困人口培训培养力度。加大对大中专毕业生、返乡农民工和其他转户居民的自主创业者的支持与培训力度，提供岗前培训、新型农业技术培训，并为创业者提供政策咨询、创业培训、项目推荐、兴业指导、跟踪服务等服务指导。

落实生态补偿政策。按照“生态保障、绿色开发、合理补偿”的原则对武陵山贫困区进行生态补偿。一方面继续推进退耕还林、水土保持、天然林保护、和石漠化治理等重点生态修复工程，将武陵山片区建设为国家生态补偿试点地区。另一方面对贫困县、乡、村承担水土保持、林木保护的农户、农场和农业合作社进行生态补偿。探索通过市场机制引导优质企业进行绿色开发、生态补偿的具体举措。

促进贫困地区农村城镇一、二、三产业融合发展。推进农村产业融合发展，是加快农业产业结构和供给侧改革调整的必然要求。支持渝东南少数民族农村地区发展特色农业，支持发展农业加工业，支持发展互联网+特色产业，支持农超（超市）和农企对接，鼓励在城市社区设立鲜活农产品直销网点，加快贫困地区物流体系建设，健全农产品产地营销体系。积极发展农业生产性服务业，鼓励开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、销售代理等市场化、专业化服务。采取切实有效措施，推动“产—供—销”和“种—养—加”一体化，促进产业融合发展。

积极探索资产收益扶贫的新模式。资产收益扶贫股权量化改革在许多地方已经取得了实质性成效。把政府扶贫资金变成贫困户投入产业发展的股金，改变将物资直接分发给贫困户解决生活问题或者主要扶持产业大户扶贫效果差的做法，改变了贫困村无资金产业空壳的问题。通过“入股分红、流转土地、打工取薪”的手段，盘活贫困村沉睡的土地等资源，为贫困户提供可拥有持续收入的工作岗位，增强贫困户“造血”功能，有效破解贫困户特别是丧失劳动能力的贫困户脱贫致富难题。实现“扶贫资金跟着贫困群众走、贫困群众跟着产业走”，最大限度地发挥财政资金的效益[7]。

[1][2]国务院.国务院关于“十三五”扶贫攻坚规划的通知[EB/OL].http//www.cpad.gov.cn.2016/12/3.

[3]杨胜华.注重精准扶贫助推全面小康——加快推进重庆渝东南民族地区精准脱贫工作的对策与思考[J].科学咨询（科技·管理），2016（3）：4-6.

[4]重庆7个区县脱贫摘帽885个贫困村整体脱贫[EB/OL].http//nens.sina.com.cn/2017-01-15.

[5]刘璐琳.武陵山区扶贫开发的制约因素与政策建议[J].宏观经济管理，2012（6）：71-72.

[6]聂华林.三农框架下西部贫困山区扶贫开发的战略思路[J].青海社会科学，2006（2）：51-55.

[7]关育兵.加强资产收益扶贫的有益探索[N].农民日报，2016-10-26（3）.

[责任编辑：庆 来]

F124.7

A

1674-3652（2017）03-0043-04

2017-03-25

2011年重庆社科规划项目“重庆市少数民族地区农民脱贫致富的现状与对策研究——基于农民专业合作社的视角”（2011YBJJ035）。

范云峰，男，重庆丰都人。教授，硕士生导师。主要从事区域经济学、农业经济研究。