纪检机关与监察委员会协作办案中信息引导侦查机制的构建

刘金芝

摘要：监察委员会已经开始试点，其取代了检察机关的侦查职能。尽管监察委员会与纪检机关合署办公，但仍然存在职责分工。而传统的侦查方式已经不再适应反腐的新形势，亟须在纪检机关和监察委员会协作配合侦查办案的工作中引入信息引导侦查机制。纪检机关与监察委员会协作配合办案中的信息引导侦查制度的引入，需要搭建侦查信息网络平台，成立信息引导反贪腐侦查工作的管理机构，构建信息引导反贪腐侦查工作机制和全面的信息化侦查系统。

关键词：信息化；侦查；纪检机关；监察委员会

中图分类号：D922.114 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0155-004

2016年12月25日，十二届全国人大常委会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定自2016年12月26日起施行。自此，我国正式试点设立监察委员会，与党的纪检机关合署办公，并授权其行使本属于检察机关的贪污贿赂、渎职等犯罪的侦查权。尽管两机关合署办公，但由于监察委员会系人民代表大会设立的国家机关，纪检机关系党的机关，两者在职责上存在必要的区分，因此，在贪污贿赂、渎职等犯罪的侦查问题上，仍然存在分工和协作问题。而随着纪检机关与监察委员会办案工作联系日益密切，加强纪检机关与监察委员会办案过程中的配合与协调，对于及时、有效和正确地查处党员干部贪污腐败等案件具有至关重要的作用。时代的发展和反腐形势的不断变化，传统的纪检机关与监察机关协作办案机制问题日益凸显。尤其是在反腐案件的侦办工作中，与案件有关的信息采集渠道的宽窄、信息质量的高低、获取数量的多少以及传输速度的快慢都对案件的侦办有着极大的影响。设立国家监察委员会后，纪检机关和监察委员会亟待通过信息引导侦查机制的构建来促进前述办案机制的完善和发展。

一、信息引导侦查机制构建的必要性

（一）有利于强化监察委员会自行发现线索的能力

我国纪检机关和检察机关在传统的反腐案件侦办当中，其线索来源主要包括群众举报、上级机关的交办以及自行发现。但就当前实践而言，自行发现的线索多为侦查人员通过其个人和工作上的关系所获取，而囿于传统侦办案件的方式所存在的固有不足，加之侦办人员的精力和时间有限，自行发现线索成效较低。而对于新设立的监察委员会而言，应当不断提升自行发现案件的能力。借助信息引导侦查平台，侦办人员自行发现办案信息的能力能够得到极大的提升。

（二）有利于提高监察委员会侦查工作效率

我国纪检机关和检察机关在传统侦办案件的方式中，因一定程度受到客观条件的限制，其获取相关信息的速度较慢。具体而言，在有关被调查人的财产状况调查当中，会出现需要前往不同的金融机构进行调查的情形，并且不同的金融机构在协助调查方面有着不同的要求，侦办人员为此需花费更多的时间和精力。但当金融数据与侦查信息平台相结合之时，便可实现对相关数据的在线申请、审核、获取和处理，从而大大提高侦办人员的工作效率。

（三）适应信息化时代发展的迫切需要

在信息化时代，犯罪嫌疑人的反侦查手段也随之信息化，反侦查能力提高，反腐工作面临着更为严峻的挑战。而信息又是侦办案件的源头和手段，是指挥案件侦办决策的依据，侦查过程实际上就是一个不断地处理与犯罪有关信息的过程，可以说侦查活动离不开信息。[1]因此，纪检机关和监察委员会的工作人员在信息化浪潮之中应保持更高的敏感性，在侦办案件的过程中能够主动利用最新的信息化成果，从而把握侦查工作的主动权。

（四）应对反腐严峻形势的迫切需要

随着我国经济的高速发展，一些不良的社会习气也随之产生，尤其是部分党员干部存在着“拜金主义”的价值取向，导致腐败呈蔓延之势。对于价值取向的异变所产生的更为严峻的贪腐形势：类型更加多样化，手段更为复杂、隐蔽化，外逃、外流现象更为严重化[2]，官阶范围更大化等问题，案件侦办人员必须将信息作为基础，运用信息与嫌疑人进行对抗，使其贪腐行径败露并得到应有的惩治。但对于我国纪检机关和新设立的监察委员会而言，受制于其自身的经济和技术发展水平，其与嫌疑人之间的信息不对称现象较为突出。因此，纪检机关与监察委员会应当将信息的主动权牢牢掌握，方可更为从容地面对反腐的严峻形势。

二、信息引导侦查机制的构建模式

（一）建立侦查信息网络平台

侦查信息网络平台能够实现知识要素植入侦查工作的目的，使侦查工作拥有强大的资源和技术支撑，是信息侦查机制的强大物质保障。其不仅能对既有线索实施信息化集中管理，也能通过对线索的分析研判、排查筛选，对有价值的线索进行筛选分类，以达到统筹使用线索的目的。另外，侦查信息网络平台使得纪检机关和监察委员会协作办案之时能够按照线索的特点有针对性地对长线、中线和短线进行经营，对可能涉及窝案、串案的线索，有计划分步骤地统筹使用。

第一，建立信息网络等硬件设施。作为纪检机关和监察委员会侦办贪腐案件的物质基础，信息网络等硬件设施的建立具有基础性的意义。只有纵横贯通、高度共享、相互连接的信息网络平台，方可实现信息引导机制的有效运行。

第二，获取广泛的技术支持。对于侦查信息平台而言，其应当包括对犯罪信息管理系统的研发、设计，电子计算机的硬件与软件技术，信息数據库和信息存储、信息检索、信息传递与信息网络等技术。[3]对于进入侦查程序的线索，建立举报线索数据库和线索流转程序，通过规范线索录入、分析研判、跟踪反馈，提高线索流转速度和利用效能。根据线索管理系统所反映出的形势和问题，能够有针对性地指导办案人员做好线索摸排、经营线索和准备工作，而对于案源匮乏的部门能够提前作出安排，提前进行线索调剂，保证各侦查部门都能有成型线索可查，有案可办，摆脱因案源匮乏导致工作被动局面的发生。

（二）建立信息引导反腐侦查工作的管理机构

对于信息引导的反腐侦查工作而言，侦查活动应当由信息引领，但案件侦办信息又具有复杂性和分散性，这些复杂且分散的信息必须具有相应的信息组织和管理机构进行协调方可实现信息价值的充分发挥。因此，纪检机关和监察委员会在协作办案过程中应当组建一个统一的信息管理机构，统领案件信息工作，将相关信息进行分析和研判，从而为侦办部门处理案件提供充分的信息支持。

在具体的案件侦查中，由信息管理机构负责侦查信息的提供，例如，侦查人员可以在前文提到的侦查信息平台系统上提交情报服务的申请，由信息管理机构在规定的时间内查询到相关信息并反馈给侦办人员，从而提高案件的侦办效率。

（三）构建信息引导侦查工作机制

首先，建立信息收集制度。规范侦办信息收集的整个过程，确保案件相关信息能够及时准确地被收集，且保证信息的完整、无遗漏。

其次，建立信息报送制度。纵向上实现下级向上级信息机构的互通，上级信息机构能够及时地接受并汇总；横向上，侦查信息机构与侦办机构强化沟通和交流，使得信息的传递具有更强的针对性和有效性。对于信息而言，可以实现归口管理、分级报送[4]，从而满足信息研判和使用机构对于案件信息的要求。侦办信息机构可以先对案件信息进行分析研判，发现与贪腐事实确实存在关联性的线索便将其及时移交侦查机构，并对其进行进一步的审查核实。

再次，构建信息分析研判制度。贪腐线索和信息具有繁杂性，因此对于收集并报送过来的相关信息必须经过一定的研判方可成为侦查工作的有效信息。只有建立相关的侦查信息分析研判制度，严格规范分析研判的质量，方可帮助案件侦办机构在侦办案件之时获取充分、有效的研判结果。

最后，建立侦查信息通报和发布制度。该项制度具有先期性和预警性。通过该制度的建立，特别是在贪腐案件多发领域，通过定期的通报和发布相关犯罪信息，能够震慑有关人员，从而预防贪腐现象的发生。

（四）构建全面的信息化偵查系统

首先，加强外部信息共享。加强纪检机关和监察委员会与有关单位间的协作，建立横向联络机制，畅通外部信息通道。（1）加强同公安治安、户籍、边检、车管、监管，工商、质检、国税、地税、银行、证券、保险、外汇等网络的并网查询，重点加强与党委组织部门联网建立人事档案信息数据库、与出入境管理局合作建立外籍身份数据库，建立涵盖齐全、分类科学、便于检索、范围广泛、运行可靠的数据库，开辟范围广、运行稳定的信息源。建立全国统一的职务犯罪侦查信息系统，实现信息资源共享。

其次，构建新的侦查协作体系。在外部信息共享的资源通道形成的同时，纪检机关和监察委员会应加速构建新的侦查协作体系，形成合力。

最后，加强重点监控。贪污腐败案件多发在重点行业、人群、事件，因而有必要针对高危领域加强重点监控（2），特别是加强对招投标、采购、拆迁、征地补偿、医药购销、保障房分配等民众反映强烈的社会热点问题的信息监控，注重舆情，做到第一时间发现、第一时间反应、第一时间处理，切实做到以信息引导侦查方向。

三、信息引导侦查机制运行中应注意的问题

在信息化时代，办案人员的侦查思路、方式、方法需要转变为现代的主动信息侦查方式，“侦查思维方法将由网络环境所提供的非线性、实时性、交互性的思维方法取代传统的以观察、实验为基础的实证主义思维方法”。[5]案件的特点也决定了信息引导侦查机制所具有的大空间、大跨度、多层面的特征，要求多单位、多人员、多层次的协作。办案人员只有树立信息全局观、信息大局观、信息制胜观，才能确保实现贪污贿赂案件的侦查形成发现迅速、决策精准、指挥高效、成果显著的局面。对此，全国纪检机关和监察委员会必须加强对信息引导侦查机制重要性的认识，充分理解推进新机制的目的和意义，逐步改进传统侦查方法、思维，树立正确的信息观，确立信息在侦查中的核心地位，将信息的有效利用同案件的侦查有机地结合起来，充分发挥主观能动性，切实保障和推进规范化的信息机制[6]（3），使侦查工作按照信息引导侦查机制的客观要求快速发展，服务于国家法治建设。

此外，相较于传统的较为被动的案件侦查手段而言，信息引导侦查手段能将海量的信息资源作为探寻基础，能够将敏感信息作为切入点，从而采取主动搜集、检索案件相关的侦查信息，进而实现案件侦办的突破。但是这种主动、高效和先进的侦办手段需要现代化的侦查信息系统作为物质保障。目前我国侦查信息系统建设依然十分滞后，仅有极少数地区初步建成了侦查信息系统并付诸使用，其他地区尚处于探索阶段。而侦查信息系统在硬件上的落后也制约了我国侦查模式的转变。因此，在引入信息引导侦查机制的同时必须注意对我国侦查信息系统的基础设施建设。

注释：

（1）目前，中央和国家机关17个牵头单位和协办单位建立了联席会议机制，中国人民银行和银监会、保监会、证监会联合下发了建立惩防体系建设联席会议制度的有关文件，确定了工作程序。财政部针对承担的7项牵头任务，分别与国家发改委、中国人民银行等单位建立分工合作制度。最高法院、最高检察院、国家安监总局等单位，利用联席会议这个平台定期与协办单位研究工作。中央纪委、监察部与中央组织部、公安部、司法部、外交部等多个部门建立了防范违纪违法公职人员外逃工作协调机制部际联席会议制度。参见http：//www.jcnews.com.cn/news/news_content/2013-10/15/content_439522.htm。

（2）具体而言，即针对涉嫌腐败资金类地下钱庄、跨境携带现金、进出口未核销企业、假借佣金或其他服务贸易名义外逃资金、利用企业间关联交易向境外转移资金、海外投资年检违规名单、利用离岸金融中心向境外转移资金、利用银联卡向境外交易转移资金等近年贪污受贿案件频发的重灾区的监控。

（3）推行规范化的情报信息工作制度。只有规范情报 信息的各个业务流程，才能整合、激活和利用各类业务信息资源，发挥情报信息的综合效益。英国“国家情报模式”（NIM）堪称技术规范化的一个范例。其主要做法如下：一是法律保障。英国政府以“警务现代化大讨论”形式推动议会通过（下转第168页）（上接第157页）《警务改革法案（ 2002）》，从而确立了NIM 的法律地位。二是领导决策。成立了一个项目管理委员会，总体协调该模式的推广工作。三是专家参与。由国家犯罪情报总局负责，抽调专家成立国家级专家支援组，制定NIM的工作制度和规范。有了法律的保障，NIM 模式在全英的警察局很快推广并迅速得到了普及。

参考文献：

[1]李波.基层院信息引导侦查机制之探索[J].法制与社会，2011，（34）：41-42.

[2]莫洪宪.职务犯罪预防战略研究（武汉大学刑事法研究中心学术丛书）[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008：59.

[3]杨景山，梁艳.构建信息引导反贪侦查工作机制的几点思考[J].中国检察官，2011，（13）：64-65.

[4]申奥.创新纪检监察信访工作机制的思考[N].中国纪检监察报，2012-04-17（02）.

[5]李双其.论信息引导侦查[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2005，21（6）：137-143.

[6]北京市人民检察院课题组.信息引导职务犯罪侦查机制研究[J].国家检察官学院学报，2011，（1）：121-130.

（责任编辑 丹 若）