高校内部控制体系建设问题研究——以“三公经费”内部控制为例

杨保良

（亳州学院 经济与管理系，安徽 亳州 236800）

高校内部控制体系建设问题研究
——以“三公经费”内部控制为例

杨保良

（亳州学院 经济与管理系，安徽 亳州 236800）

政府收支分类科目中规定“三公经费”是指公款出国（境）费用、公务接待费用和公务车辆购置及运行费用.[1]“三公经费”本身并没有罪，它只是维护行政事业单位工作有序开展、提升工作人员服务能力、促进行政事业单位提高行政效率的必要支出.但是，近年来，以“三公经费”乱象为代表的高校腐败问题已引起社会公众的关注和不满，社会呼吁公开高校"三公经费"的声音越来越高，现实促使我们必须对“三公经费”存在的问题进行梳理和高度关注.文中对“三公经费”存在的问题分别进行阐述，并提出具体解决措施，期望通过完善高校内部控制体系堵住制度的漏洞.

三公经费；内部控制；漏洞

随着社会的发展，教育也取得了快速发展，尤其是高等教育发展速度更快.国家对高等教育的投入逐年递增，同时高校的支出也相应增加，作为高校运行成本一个组成部分的“三公经费”也呈较大幅度增长.然而，由于高校“三公”支出管理主要依靠单位自律和上级预算单位进行监管，制度监督不力，导致“三公”消费乱象问题突出，严重影响高校声誉与形象，影响到高校的廉政建设、学术研究和创新能力.温家保总理说：“从表面上似乎不如贪污受贿、贪赃枉法那么危害深重，但是，‘三公消费’却更普遍，无论是对干部、还是对社会、对人民所造成的影响都很坏，败坏党风民风，必须下大力气治理.”[2]要想控制高校“三公经费”支出带来的负面影响，必须引入内部控制这一长期系统工程进行控制和监督，还高校一个清静.

1 “三公经费”存在的问题分析

1.1 公款出国（境）费用存在的的问题

公款出国（境）费用是指因公出国（境）发生的各项公务支出.因体制设置和监督失控导致该科目核算范围扩大化，如有些领导或者科研人员假借外出考察学习、学术交流、国际研讨等名义由旅游公司运作，帮助他们外出旅游.旅游公司为能够承接业务、拉拢客户获取利润，他们费尽心思与国外旅游公司合作，将领导或者科研人员在境外的所有花费包括吃住玩甚至购物等均以会务费、资料费、学习费等各种名义列支在发票中报销.让正常的因公出国（境）活动变成了他们的福利，增加了公款出国（境）费用的支出.

1.2 公务接待费用存在的问题

多年来高校公务接待费持续居高不下的主要原因是：首先，接待手续不全，范围大.校级层面上的检查、来访交流接待由校办统一安排，二级学院层面上的活动招待由学院和各部门自由安排.接待前由经办人电话与校办联系一下找个理由需要接待，没有任何签批手续便进行吃喝.其次，接待理由五花八门项目繁多.有的部门搞个活动、开个会议、表彰个先进、请示汇报等都要吃上一顿，总之是寻找各种机会进行吃吃喝喝.再次，接待规模大.有的领导喜欢讲排场，兄弟院校或上级单位来人检查，为了表示热情尊重好客，担心作陪人员少没有氛围陪不好来宾，便安排领导班子成员和相应科室等人员参加作陪，这样使招待费不断膨胀.最后，报销程序不规范，随意性大.高校经费多是实行切块管理的分权制度，所有经费按照预算进行切块管理，根据权限进行审批报销.接待后到财务报销时按照程序应先有领导审批接待呈批单、对方公函方可接待.因事前没有按接待程序办理，事后报销时，经办人需到校接待处再去补办手续让领导审批，此时吃喝已经结束，校接待处的同志和领导出于无耐只好为他们补办手续.

1.3 公务用车运行及维护费用存在的问题

公务车辆运行及维护费用含有车辆购置费及维修保养、燃油、过桥过路等费用.学校在公车配置这方面相对于行政部门来说控制的较严一些，基本不存在超标准配置的车辆.但在车辆使用管理方面失严，如燃油、过桥过路费、维修保养等方面还是存在漏洞的.公务用车本是为单位和领导配置因公而用的交通工具，现已成某些领导、司机的私人专车.每位领导一辆专用车，这些车没有交校车辆管理处统一调度使用，当领导不需要外出用车时，领导专车只能闲置，其他工作人员有急事，校车辆管理处也不能调度，只好租用其他车辆，大大降低了公车使用效率，造成不必要的浪费.车辆燃油、维修和保养方面，车辆驾驶员不使用公务卡加油、过桥过路费没有使用ETC不停车收费系统，不到定点维修保养点修理，车辆是否需要维修或保养不经过鉴定，全由驾驶员一个人说了算.有人说一辆公车不仅方便了领导，而且有利了驾驶员.正是因为公车管理上的漏洞和体制设置的缺陷让公车运行费用持高不下.

2 解决“三公经费”存在问题的措施

针对“三公经费”存在的问题，我想引用全国政协委员景天魁的话“人们恼的其实不是茅台酒，而是政府乱花钱的手.一个人如果认为只要是获得了权利，就同时也获得了衣食住行方面的便利和随意使用公共资源的权利，这样性质就会发生变化，就会背离人民群众对权利的愿望和要求，必须下决心遏制’三公经费’.”[3]要解决“三公经费”存在的问题，就要用内控机制来堵住程序的漏洞，而不是去想办法抓钻制度漏洞的老鼠.

2.1 严格财务管理规定，强化预算约束作用

高校要严格按照中央“八项规定、六条禁令”的精神要求，结合单位实际情况制定对“三公”经费的具体管理细则.如今高校经费多数实行切块管理、分部门分项目核算，为了防止将“三公”经费变项转移到其他项目中而失去监控，会计核算上应将“三公”经费按经济分类科目在商品和服务支出下设置明细科目单独核算.要实行全口径预算，对“三公”经费预算支出不分预算内和预算外资金全面进行预算管理，发挥预算刚性约束作用，严格按照先有预算后有支出的要求，坚决杜绝以任何理由追加“三公”经费预算或为其开绿灯进行超预算支出.

2.2 制定“三公经费”支出流程，用内控制度规范支出

“三公经费”需要纳入学校财务审批制度，由专人经办，分管领导审批，定期公开.学校三公经费内控流程如：审批制度→审核支付→监管制度→公开制度.

首先，因公出国（境）费用支出方面，严格按照先有预算后有支出，无预算安排不支出的要求控制出国（境）费用.年初做好预算，年度执行时规范报销手续；要先申请后支出，超预算支出不予报销；定期公示出国人员名单、出国天数、出国事由、出国行程、费用支出等，严防以出国交流学习之名进行个人旅游.

其次，在公务接待支出方面，无论什么性质的公务接待必须事先经分管领导同意，由专人负责，定点、定标准、定人员接待，不能随意消费；财务进行审核支付时，审核是否有派出单位的公函，陪同接待人员是否超标，按照中央八项规定公务接待10人以下陪同人员不超过3人，10人以上陪同人员不超过三分之一；审核菜单上是否有中央名文禁止的高档菜肴、烟酒，是否超标准招待、陪同接待人员是否在接待派出单上签名等；结算实行国库直接支付或公务卡支付；学校纪委定期对“三公经费”进行专项检查，发现违规现象及时进行处理并追究相关人员的责任；定期在校公告栏对“公务接待费”支出情况进行公示，公示时不但要公开数字，而且还要公开接待原因、陪同接待人员，让公务接待更加透明，能够经得起全体教职工检验，减少大家多年来对公务接待支出的误解，增加监督的力度.

最后，在车辆管理方面.为防止公车私用，便于接受人民群众监督，公务车辆可通过以下方式加强管理：在车身上用醒目字标明单位名称；车辆维修通过政府招标实行定点修理，并通过国库直接支付进行修理费用的转账结算；学校成立车辆维修鉴定小组，由办公室人员和几名司机组成，车辆需要维修保养时，由司机提出申请，维修鉴定小组全体成员鉴定签字，用车领导签字确认后方可进行维修报销；车辆加油实行一车一卡定车定点加油制度，办公室车辆管理人员定期核定单车燃油消耗和里程数量并定期公布；过桥过路费实行“ETC”不停车收费系统.

2.3 实行高校纪委领导委派制，发挥相互监督的效力

“三公”经费作为行政事业单位运行成本的一部分，对维持学校正常发展是必须的，只因其失去有效的监督而成为高校腐败的重灾区.为有效控制“三公”经费支出，有的学校将其支出审批权交由学校纪委领导“一支笔”审批，通过发挥高校纪委的监督作用达到降低“三公”经费的目的，但其效果并不理想.按照《党章》规定，高校纪委作为党委的参谋和助手是在高校党委的领导下协助党委组织协调反腐败工作，坚决服从党委领导，不能自搞一套，工作上要争取党委书记和校长的支持和理解.而“三公”经费又多为高校“一支笔”审批，出现了超范围超预算的支出，校党委经开会研究往往给出“特殊性”规定，要求增加预算给支出开“绿灯”，此时高校纪委迫于各方面的原因在“三公”经费支出监督上就会犯“软骨病”，无法进行有效监督，形同虚设.为了有效发挥高校纪委在“三公”经费等方面的监督预防腐败的作用，应推行高校纪委书记委派制.高校纪委书记实行省内高校相互委派，其组织人事关系隶属省教育工委、干部年度考核评比由省教育工委统一考核，不受其所在高校影响，这样才能真正有效发挥其纪委对“三公”经费的监督作用.

3 结束语

加强“三公经费”支出控制是贯彻落实中央“八项规定、六条禁令”的具体体现，是融洽高校领导与教职工关系的重要方面.为防止“三公经费”管理流于形式，笔者认为应加强内部控制建设，依制度管人，减少人管人，变他律为自律，自觉抵制贪污腐败，积极主动节约资金，让国家投入的教育经费高效合理的用到教育科学研究上去，持续发挥高校培养人才、发展科技、服务社会的职能，重树高校在社会公众心目中良好形象.

〔1〕杜迎春.高校内部会计控制存在的问题及改进措施[J].河南财政税务高等专科学校学报，2012，26（5）.

〔2〕顾国民.学校“三公经费”与内部控制[J].行政事业资产与财务，2013（12）：106-107.

〔3〕王佳敏.论我国政府行政成本的控制[J].企业研究，2012（02）：20.

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2017-02-11

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