政府举债视角的行政事业单位国有资产市场化处置研究

◎周雪飞（西南财大天府学院金融研究所，成都610052）

政府举债视角的行政事业单位国有资产市场化处置研究

◎周雪飞（西南财大天府学院金融研究所，成都610052）

1 行政事业单位国有资产的基本理论与现实困惑

所谓行政事业单位国有资产，指由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。作为非经营性国有资产、公共资源，行政事业单位国有资产是政府履行社会管理职能、保障政权运转、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。

行政事业单位国有资产分布于“代行国家职能”的不同层级政府中，大多源自财政支出预算安排，无疑是各级政府资产的重要组成，成为政府举债与信用评级的有力支撑和重要基础，这也正是中国政府与国外政府的不同之处和独特优势。而在国家治理能力提升与现代财政制度建立的进程中，如何综合考量地方政府资产与负债运行的“有效统一”，消除其“现实层面存在的割裂状态”等诸多困惑，就成为一项不容回避、无法绕开的重要课题。

1.1 地方政府层面的市场化发债与行政化处置资产同时并存，相互割裂

2015年1月1日正式施行的新修订的《中华人民共和国预算法》，将地方政府债务纳入预算管理，限制性的规定中明确了地方政府举债只能采取市场化的“发行地方政府债券”的方式进行。这就意味着，地方政府债务管理逐步趋于规范、透明。相应地，与地方政府举债有关的信息如政府资产总体规模、分布、使用及处置等，财政部门均应予以全面统计、掌握、了解，并逐步向社会公开、发布，以便人们在参与社会监督、进行地方债投资决策时能够“有据可依”。

相关数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务达16万亿元，地方政府债务率为89.2%。经全国人大批准，2016年新增地方政府债务限额11800亿元，比上年增加5800亿元。截至2016年9月底，全国各地已发行新增地方政府债券11347亿元，占全年新增限额的96.2%。

然而，与“市场化发债”不相适应的是，目前行政事业单位国有资产的处置，依然还是以“行政化”方式为主：既不公开，也不透明，甚至不乏“暗箱操作”、私下交易、侵吞国有资产等损害公共利益的寻租、腐败现象的发生。这种非市场化的行政事业单位国有资产处置方式，往往导致公共资源配置低效、无效甚至造成国有资产流失。可以说，市场化发债与行政化处置资产的同时并存、相互割裂，不仅会降低公共资源的配置效率，而且直接影响地方政府债务发行的可持续性，对政府债务风险防控形成“掣肘”和拖累。

1.2 行政化处置资产与政府资产报告制度及债务风险应急处置“不相匹配”

财政部2015年12月15日专门下发《关于开展政府资产报告试点工作的通知》，决定在交通运输部等8个中央部门、黑龙江等8个省（自治区、直辖市、计划单列市）以及中国铁路总公司等3家中央企业开展政府资产报告试点工作，旨在“加强政府资产管理，逐步建立政府资产报告制度”，这标志着我国政府资产报告工作正式启动。政府资产报告工作的推行，对于摸清我国政府家底、夯实政府资产管理基础、防止国有资产流失、推进政府资产管理与预算管理相结合、加强地方政府性债务管理等具有重要意义，同时更加有利于培育健康、良性、持续的地方政府债信环境。

与其他国家不同的是，我国的地方政府掌握着大量与债务相对应的优质资产，比如土地、经营性国有资产以及行政事业单位国有资产，必要时可以用来偿债。值得关注的是，2016年11月14日国务院办公厅对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，把地方政府性债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级，实行分级响应和应急处置，强调“必要时依法实施地方政府财政重整计划”，即地方政府依法履行相关程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。这其中，处置政府资产具体是“指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务”。

凡此种种表明，政府资产的规范管理、有效处置问题，已经摆到议事日程。而行政化处置国有资产的做法，显然与政府资产报告制度的建立初衷“不相匹配”，也无法提升地方政府的债信等级、增强其偿债能力，很大程度上弱化了行政事业单位国有资产在“应急处置地方政府性债务风险”中的“冲销化解”功能作用。

2 行政事业单位国有资产的现状和处置中存在的问题

2.1 行政事业单位国有资产的现状

行政事业单位国有资产，在表现形式上分为固定资产、流动资产和无形资产以及对外投资等。

相关数据显示，截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额为14.77万亿元，扣除负债后净资产总额9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三1/3。①从资产构成看，流动资产占43.30%，固定资产占47.60%，对外投资占1.93%，无形资产占0.54%，其他资产占6.63%。这说明，我国行政事业单位国有资产90%以上表现为固定资产和流动资产，而其他资产、对外投资及无形资产的合计占比不到10%。

2.2 行政事业单位国有资产处置不规范、不透明

行政事业单位国有资产处置，指的是行政事业单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报损报废、货币性资产损失核销等。

2006年5月财政部出台《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，明确提出：行政事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则；行政单位“资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”，事业单位“出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置”。尽管如此，目前行政事业单位国有资产处置依然存在处置不规范、不透明，处置方式仍以行政化为主等主要问题。具体表现为：在行政事业单位国有资产处置过程中，缺乏严格的规章制度进行约束和监控，计划性少，随意性大，不报、补报和漏报现象时有发生，资产处置行为亟待进一步规范。

根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《2016年中国财政透明度报告》，在2016各信息要素得分中，政府资产负债和财政专户管理资金方面信息透明度得分靠后，平均分不到13分，反映了相关部门长期以来忽视对政府资产负债的统计和信息公开。从报告中可以看出，政府资产负债的透明度连续三年都是最低。②应当讲，行政事业单位国有资产处置的不透明、信息不公开“由来已久”，亟待解决。

3 产权交易机构从事行政事业单位国有资产交易的有益探索与成效

通常，市场经济发达国家在政府公共资产管理方面，对闲置资产均采用“规范化、程序化、公开化”的处置方式。一方面，能够提高资产再配置的效率，另一方面也杜绝了政府公共资产“出口”环节的腐败行为。

近年来，国内产权交易机构在行政事业单位国有资产市场化处置方面，也开展了有益探索，取得了明显的阶段性成效。

3.1 一些地方陆续将行政事业单位国有资产纳入产权市场交易

伴随改革的纵深推进，产权市场、交易机构“价格、投资人发现，价值实现”的作用日益凸显。而为实现国有资产处置的公开、公平和公正，一些地方陆续将行政事业单位国有资产纳入产权市场进行市场化交易。

需要指出的是，一段时间以来京沪等地财政部门明确要求通过产权交易机构处置市级行政事业单位国有资产。早在2007年9月，北京市财政局便下发《关于加强北京市级行政事业单位国有资产处置管理工作的通知》，明确要求：从2007年10月1日开始，规定范围内的市级行政事业单位国有资产处置要通过北京产权交易所进行。2011年4月21日上海市财政局印发《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》，明确要求：市级事业单位国有资产出售、出让、转让，应当通过产权交易机构、证券交易系统、协议方式以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。市级事业单位国有资产出售、出让、转让应当严格控制在未经历产权交易机构和证券交易系统前，直接采用协议方式进行的交易。

3.2 中央行政事业单位国有资产进场交易取得显著成效

2009年7月21日，国务院机关事务管理局发布《关于中央行政事业单位国有资产处置有关问题的通知》。其中，“关于资产处置进场交易”部分明确规定：国有资产处置交易由北京产权交易所承担。

在业务开展中，北京产权交易所设立了“中央行政事业单位国有资产处置服务机构”，按照公开、公正、公平原则，对拟处置资产采取拍卖、招投标、协议转让等市场化公开方式进行处置，取得了显著成效，进场单位数量、处置资产规模逐步增长。2010年，行政事业单位资产动态报价的平均溢价率已达到97.56%，远远超过传统拍卖的溢价率，确保了国有资产处置的“价值实现”与公共资源的有效配置。

4 产权市场全面开展行政事业单位国有资产交易的举措建议

和政府须通过“作为资本市场重要组成的债券市场举债”一样，行政事业单位国有资产同样应当全面纳入“作为资本市场重要组成的产权市场”进行市场化交易、公开处置，从而促使政府发债与处置资产从“割裂状态”走向“并轨统一”。

4.1 充分发挥产权市场的资本市场功能，加快推进行政事业单位国有资产市场化处置

从政府举债角度来讲，国家应当通盘考量“地方政府举债与资产处置的有效衔接和统一，中央行政事业单位国有资产处置绩效与支出预算安排的联动效应”。而产权市场、交易机构“因地而设”的区域性特点，恰恰和“财政部门—主管部门—行政事业单位”三层次的国有资产管理模式一脉相承，能够“就近衔接”。

基于此，财政部可在《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》基础上主持制定相关行政事业单位国有资产处置管理的办法，明确提出“充分发挥产权市场的资源配置与投融资等资本市场功能”，支持行政事业单位通过产权市场开展国有资产的市场化处置工作，实现国有资产处置环节的公开、透明、规范、有效，确保国有资产不流失。

4.2 产权交易行业着力构建全国统一的“行政事业单位国有资产处置综合服务平台”

就行业层面而言，应由中国企业国有产权交易机构协会牵头制定行政事业单位国有资产进场交易的相关规则、流程，借助互联网技术、大数据等信息手段来构建全国统一、规范、高效的“行政事业单位国有资产处置综合服务平台”，实施行政事业单位国有资产处置市场化运作机制和交易信息的集中统一发布制度；建立资产处置信息系统、交易管理系统和处置信息发布渠道，并与财政部“行政事业单位国有资产基础数据库”、债券市场“地方政府债发行与交易流通系统”、各地财政部门的政府采购系统等进行数据信息的有效对接、共用共享，以便为地方政府新增债务额度确定及财政重整计划实施、中央和地方各级政府部门预决算编制及政府采购预决算编制等提供有效的依据、参考。

4.3 产权交易机构应提供全方位、无缝衔接的有效服务供给

具体到操作实施，产权交易机构应当紧密依托“行政事业单位国有资产处置综合服务平台”，聚集各类社会中介、金融机构，主动与财政部门、政府主管部门、行政事业单位进行接触、沟通，为行政事业单位国有资产处置提供包括资产评估、审计、拍卖、招投标、法律咨询、交易、结算等在内的全方位、无缝衔接的有效服务供给，并将处置资金及时上缴财政；主动接受地方财政部门和相关政府主管部门针对其从事行政事业单位国有资产处置活动的监督检查，及时传送、反馈行政事业单位国有资产处置的相关信息。

① 《全国行政事业单位家底将清查涉及资金约十万亿》，2016年2月3日，一财网

②《中国财政透明度不及格 政府资产负债透明度最低》，2016年11月26日，《经济观察报》