对公共资源交易平台系统数据规范的几点思考

◎李红娟（国家发改委经济体制与管理研究所,北京100035）

对公共资源交易平台系统数据规范的几点思考

◎李红娟（国家发改委经济体制与管理研究所,北京100035）

去年年底，国家发改委、财政部、国土资源部、国资委联合颁布实施《公共资源交易平台数据规范》（发改办〔2016〕2024号，以下简称“2024号文”），关于整合建立统一的公共资源交易平台和实现公共资源交易领域数据交换共享和应用等问题，成为社会各界聚焦的主题。2024号文的出台对全国公共资源交易会产生什么样的影响，对于整合招投标，政府采购、国土和国有产权交易平台有着什么样的积极意义、统一数据后将发挥什么样的优势、下一步应该着重解决哪些问题等，都是需要亟需讨论和思考的问题，也是本文研究和分析的目的所在。

1 “公共资源交易平台数据规范”的功能定位

1.1 公共资源交易体系数据交换的技术标准

在政治经济领域中，公共资源通常包括政府或事业单位等拥有和掌握的“社会资源”、“自然资源”和“行政资源”，这些资源具有“国有、公共、公益、公用”等特点。公共资源交易体系通常由建立资源交易的平台和管理中心、制定纳入交易的资源范围清单、制定交易的程序和规范、确立违背交易规则的处罚措施等几部分要素构成，制定交易程序和规范是其他几项要素的前提和基础。2024号文从特征、适用的范围、规定的内容上看，是一部强制性的技术标准。它对公共资源交易领域系统衔接、信息交换共享进行统一规定，并在全国范围内统一执行。公共资源交易平台系统数据规范涉及到工程建设招标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等4类领域数据格式项要求，并定义公共资源交易平台中各类交易行为的统一标识编码规则。2024号文是对公共资源数据进行有效管理的重要途径。

1.2 整合建立统一公共资源交易平台的执行规则

规则是制定出来供大家共同遵守的制度或章程，更多的时候是因为得到大家的共同遵守和承认而存在。对于信息数据而言，执行规则侧重提高信息收集的效率和有效性。信息共享是整合共享建立统一公共资源交易平台的关键和核心机制。不同的行业所遵循的交易规则和技术标准不尽相同，如果没有行业领域间全国的统一交易规则和技术标准，公共资源交易平台系统无缝衔接和资源整合就无从谈起。2024号文是落实国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作》任务提出的“1+4+N”的制度框架之统一交易规则和技术标准。其中，“1”是指《公共资源交易平台管理暂行办法》，“4”是指国务院各行政主管部门分别制定的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购4类全国交易规则和技术标准，“N”是指各地政府结合本地实际将要制定的平台服务管理细则。2024号文从交易规则、数据信息、专家资源等建设入手，通过电子信息技术为支撑，健全和完善配套制度机制建设，落实公共资源交易平台体系的统一工作任务。

1.3 公共资源交易平台深度融合的顶层设计

2024号文通过标准化公共交易平台数据，建立起一个信息共享的、平台对接、资源整合利用的数字化交易服务体系，对全国公共资源交易信息的集中交换和共享提供制度和技术保障，以统一标准和规则的公共资源交易平台系统数据为介质，使工程建设招标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易四类不同领域的公共资源交易过程成为一个有机整体，交换共享项目审批核准信息、信用信息、专家信息等公共资源交易全过程相关信息，是推进公共交易平台深度融合的一种顶层制度设计。概括说，就是强化公共资源交易及交易过程中的信息公开，并以公共资源交易电子服务系统为枢纽，横向纵向联通，多措并举，促进信息资源的整合共享。实现在线全流程交易、公开透明交易信息、交易状态实时监督，从根本上推进产业融合创新发展，实现“平台之外无交易”目标。

2 “公共资源交易平台数据规范”对公共资源交易的影响

2.1 降低交易成本和提高资源的配置效率

公共资源交易平台数据规范为促进和规范公共资源交易活动提供依据。建立公共资源交易一体化数据规范，有利于不同领域交易规则统一，有利于电子交易系统一体化建设，促进人流、物流、资金流等各种要素自由流动。2024号文体现了先行业统一再全国公共资源统一的制度安排，通过统一的规则和标准，对交易项目进行全生命周期的跟踪和了解，有效整合分散的交易市场，降低公共资源交易平台重复建设、领域间信息不对称、运行不规范、交易透明度不够等产生的制度性交易成本，提高资源的配置效率，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。从建设投入资本上看，不同领域、甚至是统一行业领域中的公共资源交易平台分散建设、重复建设、分头管理，政府需要投入大量的人力、物力、组织机构建设方面的费用，通过技术标准的统一，可有效的降低了公共资源交易平台建设投资、运营管理方面的费用；对于公共资源交易平台的使用者而言，通过公共资源信息交易平台数据的获取，不同的领域获取的规则不尽相同，手续繁琐，需要付出更多的交易成本，而数据规范的统一，通过“一体化”数据集约化管理，可实现“数据网状连接、百姓一站获取”，能有效缩减项目时间成本和交易成本。

2.2 实现公共资源交易平台从有形到无形的转变

公共资源交易平台系统数据规范有助于全国范围内规则统一、过程透明、服务高效、监督有效的公共资源交易平台体系的建设和形成，有助于全国范围内大数据系统的建立。通过提供交换数据技术标准，为公共资源交易全过程电子化奠定了基础。为实现公共资源交易平台物理整合转向生态整合、从依托有形交易市场向无形的电子化平台转变，为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的系统对接搭建了桥梁。通过项目招标投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等四大类领域交易信息、主体信息、专家信息、信用信息、监管信息等统一标识码规则，打破不同领域的信息壁垒，形成了公共资源领域完整的大数据，实现信息统一发布查询、全国范围内大数据共享和深度应用，可推动公共资源交易市场从“有形”到“无形”的快速转变。以招投标为例，标准化的数据规则，让信息的利益相关主题之间的信息更加对称，打破了围标串标“利益链”环节，同时对政府和评审专家的自由量裁权也进行了规制和限定，用“无形”的手段防止“有形”的腐败。

3 各地公共资源交易平台的整合及存在的问题

3.1 各地的公共资源交易平台整合现状

当前，全国各地在积极的推进公共资源交易平台整合建设工作，积累了一些经验，也遇到一些实际困难和问题。各地在整合公共资源平台过程中，所采取的做法和产生的模式也不尽相同，总体上看，分为三种：

第一种是“化学”模式。具体做法是将分属于不同管理部门的工程交易中心、政府采购服务中心、土地拍卖中心等公共资源平台交易进行“化学”整合，成立公共资源交易服务中心，纳入市政府统一直接管理。对不同类别的公共资源进行管办分离、集中交易、规范运行、加强监管、统筹推进。对评审专家进行随机抽取，项目的评估、评审、交易全过程实行同步监管，全流程信息化操作，每个环节设有风险防控点，挤压人为操作的空间，保障交易主体权益。代表省市有四川省成都市，广东省广州市。

第二种是“互联网+”模式。具体做法是采用“互联网+”手段，以信息化建设为支撑、加快构筑统一的公共资源交易平台体系整合。公共资源交易电子公共服务系统与政府采购、工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权转让、国有产权交易等公共交易系统互联互通，连通国家公共资源交易电子公共服务体系，并在推进各公共资源交易系统电子化基础上，逐步拓展网上交易、在线监督等功能。突出“互联网+”整合特色，不搞有形市场，避免重复建设，精简交易平台层级构架（如陕西实行省市两级平台结构）。代表省市有上海市、陕西省。

第三种是“依法合规+低成本+高效率”模式。具体做法是在国家已有相关法律规则基础上，出台配套细则，形成本省内统一公共资源交易体系内公共资源交易制度规程体系,并复制应用到各地市。明确公共资源交易平台的独立法人地位，对公共资源交易平台实行进场项目目录管理，按照“成熟一个、进场一个”原则将各类公共资源交易项目纳入统一交易平台进行公开交易，将省属公共资源交易平台的互联网交易系统与公共资源交易平台对接。从低成本、高效率的原则出发,对现有资源交易场所进行优化。代表省市有湖南省、内蒙古、广西。

3.2 统一公共资源交易平台存在的问题

从总体上看，我国公共资源交易市场建设和运行还处于较低水平发展阶段，公共资源交易平台整合的现状与其应该实现的既定目标要求还存在很大的差距和诸多实际问题。一方面统一公共资源交易平台的建设和资源整合各地进展层次不齐，尚未形成统一的市场。有的省市整合不够彻底，对于公共交易平台的整合问题突出体现在交易场所的整合，例如，成立交易中心、公共资源集中交易等，缺乏对公共交易平台运行机制的整合；另一方面是部门割据，利益冲突，市场壁垒依然存在。不愿、不敢、不会共享数据的现象依然存在。由于历史及体制等原因，我国的公共资源交易管理试行多头管理、条块分割。进行数据规则的统一，触碰到了一些部门的既有利益，进行进一步的推动，还依赖于更多顶层的设计，消除地方及各部门的顾虑，提高数据的有效性和共享的效能。

4 2024号文实施需要落在实处

4.1 准确界定公共资源交易平台体系属性

需要准确界定公共资源交易平台的属性和职能，厘清公共资源交易平台与政府的关系。公共交易平台从本质上讲，是服务性机构，具有公共服务属性，并非政府附属职能部门，如果公共资源交易平台不能去行政化或者被行政化，那么资源整合的目标是无法有效实现的，还一定程度上，增加了交易成本和提高了资源获取的难度系数。但是，鉴于公共资源的基本属性，公共资源交易平台体系不能完全的市场化，应当在适当的范围内，政府进行有限的干预，以保障资源的充分利用和合理利用。也就是说，以市场机制为基础，发挥政府指导和引导服务的作用。

4.2 有用信息传上来共享数据用起来

公共资源交易平台系统数据规范为解决数据的部门化、利益化提供了技术准则，克服“信息孤岛”提供了技术支持，下一步还需要着力解决各个部门数据的实用性问题，通过数据开放环境和制度安排的跟进，让四大行业领域的部门数据愿意开放、能够开放和敢于开放。明确数据开放和公开的依据，准确界定公开数据的属性和适用条件，以及公开数据的权限范围。大数据的分析和应用是依靠信息化和电子化手段实现的，所以在公共资源交易领域，推进电子化交易是进行大数据深度应用的前提。通过对政府采购、招投标、国有产权、土地等信息数据进行整合和分析，获取智能的、深入的、有价值的信息，建立数据模型，通过数据模型带入新的数据，预测公共资源交易未来的数据，实现公共交易平台信息数据的更高层次的应用。

4.3 完善公共资源交易配套法律制度机制

对现有的涉及到公共资源交易的法律法规进行整合，清理有违整合资源的规定和内容，综合《政府采购法》、《招投标法》、《土地管理法》等公共资源交易领域的法律，在此基础上，结合改革和信息平台建设需要，形成《公共资源交易法》。通过法律法规明确公共资源的范围、内容、属性、分类、适用方式、公开的条件、公开的范围、公开的程序、公共资源管理主体及权责分配等。确定公共资源交易平台的法律地位、组织结构以及监督机制。整合建立公共资源交易平台的争议处理机制，对交易平台交易过程中出现的争议进行受理和裁决，按照规定的程序做出处理，并建立行政裁决与司法诉讼的衔接机制。

（作者为最高法院中国应用法学研究所与社科院法学所联合培养博士后）