着力推进权力清单制度建设深化地方政府管理模式改革——对株洲市权力清单制度的调研与思考

周 敏

着力推进权力清单制度建设深化地方政府管理模式改革
——对株洲市权力清单制度的调研与思考

周 敏

政府管理模式改革是一个常谈常新的话题，更是一个持续性工程。十八届三中全会提出要建设权力清单制度是地方政府和行政机关改革的新举措，是政府管理模式改革的有益尝试。株洲是湖南省第一个公布清单制度的市级单位，在权力清单制度的制定过程和方式方法上，对湖南省其他地区具有典型的指导意义。但是，我们也必须看到株洲权力清单制度仍处在探索阶段，在制定、落实、监督和评价上仍需要不断完善相关配套制度，才能真正深化政府管理模式改革。

权力清单制度；政府管理；模式改革

2014年3月，国务院审批制度改革办公室在中国机构编制网上公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，这一清单的公布开启了全面深化改革背景下的行政审批制度改革。2016年是全面深化改革的关键之年，进行权力清单制度建设可以说是对政府公权力的一场自我革命，对推进政府管理改革具有重要意义。

一、权力清单制度与政府管理改革

2014年9月10日，李克强总理出席2014年夏季达沃斯的开幕式并致辞，第一次提出了“三个清单”的概念。权力清单作为其中的重要组成部分指的是要明确政府该做什么，要做到“法无授权不可为”，防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。从权力清单制度提出的现实背景来看，政府此次的管理改革是各级政府为了解决新形势下经济社会等发展问题，应对国内外环境的多变而进行的一场在政府部门自身职能定位、管理方式、工作方法上的创造性调整变革；从权力清单制度提出的工具性来看，政府此次的管理改革目的在于通过“全面清权、减权放权、标准配权、公开晒权、依法行权”建立和不断完善权力清单制度，规范政府行为，进一步厘清政府与市场、政府与社会之间的关系。

（一）权力清单制度

党的十八届三中全会提出“科学有效的权力制约和协调机制”的政府管理目标，并指出要“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。随着权力清单制度地方探索性实践的开展，它被赋予了更高更广更深的意义。

权力清单，指的是各级政府及各政府部门通过清权、减权、制权、晒权等方式，对本单位的政府公权力进行清理，并以清单形式公布。而权力清单制度，则不同于权力清单，它包含着更广泛、更深刻的内容。第一，权力清单制度将公权力的设置及边界作为前提。在我国，以行政主导的法律体系长期存在，行政机关单位不仅具有制定行政法规的立法权，同时还具有解释权，这种独具中国特色的行政权力结构，让市场主体和社会主体在日常生活中难以适用。权力清单制度将各级政府和各政府部门的权力用清单的方式公布，厘清了公权力的边界；第二，权力清单制度将公权力的公开运行作为基础。权力清单制度不仅包括对权力清单的制定，同时还包括权力清单的运行过程，这对推进政府部门的政务公开、依法行政、预防腐败具有重要意义。随着权力清单制度建设的进一步完善，对各部门的清单不仅仅要求进行职能公布，同时还要求对实施程序进行公布，减少了市场主体和社会主体在进行行政审批过程中的手续和时间；第三，权力清单制度将公民对公权力运行的监督及评价作为标准。权力清单制度的建立和实施目的在于厘清各级政府及各政府部门权力边界，不断提高政府为市场主体和社会主体的办事效率。因此，公民对于公权力运行的监督及评价具有决定性的作用。一方面，公民有权对政府权力清单的公布和实施进行监督；另一方面，对政府权力清单的实施过程和实施效果，作为受众，公民的反馈是最好的评价标准。

（二）权力清单制度对政府管理改革的作用

政府“三个清单”的推进，有利于促进政府权力运行的法制化、协同化与透明化。建立和完善权力清单制度，能够使政府权力的实施变得更加的制度化，使政府的权力限定变得更加的透明，建立和完善行政权力清单制度是深化行政体制改革的关键性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

首先，权力清单制度建设旨在用法律规范政府行政权力，规范政府用权行为，有助于推进“法治政府”的建设。法治政府是我国所追求的一项重要任务，法治政府的构建需要建立在严格的法律体系基础上，将政府的权力限制在法律允许的范围内，政府需要依据法律的要求行使各项权力，杜绝权力的滥用。在之前，我国行政权力交叉大、自主裁量权大。通过法律法规确定行政机关单位权力，并以清单的方式对公民进行公布，更体现出“法大于人”的理念。权力清单将政府与市场、政府与社会之间的界限变得明确，使政府行政人员明确自己的权力以及权力执行范围，对“法治政府”的建设具有推动作用。

其次，权力清单制度建设进一步规范了政府行政权力，有助于推进政府治理与社会治理的协同发展。权力清单制度建设作为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，对推动政府治理模式的转变具有重要意义。政府治理模式的转变，第一步就是要将政府与市场、政府与社会的关系厘清：一方面，把权力界限厘清。将政府该管的事情管好，将市场竞争能解决好的事情归于市场管理，将社会能自治管理的事情交予社会管好。另一方面，实现政府治理与社会治理的协同发展。将政府权力运行与社会自我管理相结合，将政府权力运行与基层组织权力运行相结合。权力清单制度把政府行政权力用清单的形式列出并公布，进一步厘清了政府与市场、政府与社会的权力边界，对“协同型政府治理模式”具有推动作用。

再次，权力清单制度建设是对政府管理水平的一次考验，有助于推动“阳光政府”的建设。权力清单制度的建设是政务公开制度的新举措，是政府部门管理水平的有效尝试。政府的权力及权力的执行过程变得公开透明，其实就是为了提升政府为人民服务的能力，这是建设“阳光政府”的需要，也是和谐政府与人民关系的要求。权力清单要求政府将政府部门权力范围向社会公开，其优点有两个：第一，社会主体可以根据权力清单来了解政府的详细权力。权力清单除了公开行政机关的权力之外，其他的都需要以权力流程表的方式进行公布，清楚地显示出政府部门所负责的职责、运行流程、办理流程和时间等，以具体的行动服务社会。第二，社会主体能更好地监督政府的权力行使。对权力清单制度的监督不仅仅包括政府部门的权力清单，同时还包括在落实权力清单过程的监督。社会主体作为政府权力部门工作的对象，对权力清单及权力清单的实施过程具有重要的评价意义。公开透明化权力清单的行使过程，有利于社会大众对权力清单制度的监督，保证权力清单制度的效果。

二、株洲市建设权力清单制度的探索

（一）权力清单制度建设的原则

株洲市作为长株潭城市群的重要部分，在建设清单制度的过程当中不断吸收相关地区好的做法同时也根据自己的特点形成权力清单。推行清单制度的建设是一项全新工作和系统工作，它不仅限制了政府的权力，同时也明确了政府责任，对株洲市进行全面深化改革具有重要意义。

坚持职权法定原则。建设权力清单的目的就是要将政府部门的权责由人定转变为法定，将法律作为国家强制力的依据。在对株洲市权力清单制度建设过程当中，坚持以部门“三定”（主要职责规定、内设机构规定、人员编制规定）、法律法规规章、各级党委、政府规范性文件为依据，对没有合法依据的权力不纳入编制范围，进一步确定了在确权确责和行政过程中法律的作用。

坚持问题导向原则。权力清单的权职边界难以厘清，缺乏评价标准。秉承以群众为导向，以提高办事效率为目标，株洲市在围绕全面正确履行政府职能下，坚持以社会关注和人民群众反映的突出问题为导向，重点明确部门履职范围，厘清边界，加强事中事后监管和社会公共服务。

坚持动态调整原则。权力清单制度建设不可能是一蹴而就的，它的建立和完善不仅要与相关改革相适应，而且又要与相关法律法规的立、改、废同步，还要与上下级权力的下放与集中相连接。因此，株洲市在制定权力清单的过程当中先根据省里统一要求，开展工作探索，今后再根据国家法律法规的修订，各级党委、政府的新要求，以及经济社会发展的新形势，新变化，对清单内容进行动态调整，确保清单与时俱进，符合实际。

坚持借鉴经验与联系实际相结合的原则。2015年，根据湖南省要求，在对株洲市权力清单制度建设过程当中，参考了湖南省政府建议并到浙江省进行实际调研和学习。一方面，对浙江省的典型做法进行吸收，缩短了株洲市对权力清单制度建设的时间成本，并在做法上具有指导性的作用；另一方面，株洲市审批制度改革为权力清单制度建设打下了基础。2014年，株洲市早有在行政审批制度上的改革，其做法立足于株洲本地特色，对株洲市实际清单建设作了相应的增减，进行编制，排除了本本主义、经验主义。

（二）权力清单制度建设的方式及成果

1.从审批中简政放权，优化“双创”环境

第一，精简审批事项。一是在“承接”上下功夫。对于中央、省里取消和下放的行政审批事项，及时落实和承接。2013年以来，对应中央取消事项7项、承接下放事项4项，对应省级取消事项13项、承接下放事项114项；二是在“精简”上出重拳。自2004年《行政许可法》实施以来，株洲市先后七次对行政审批事项进行清理。行政审批事项由改革实施前的1788项减至122项，减少1666项。尤其是2013年以来，随着中央、省里简政放权步伐的加快，工作力度的加大，株洲市持续开展事项清理精简工作。截至2014年底，继续实施的行政许可事项由302项精简至122项，精简幅度近60%；三是在“放权”上求突破。向株洲市所管辖的各县市区下放行政许可事项54项，向国家级高新区和省级园区分别下放工业和基础设施类项目行政许可事项62项和60项，有力激发了园区发展内生活力。

第二，晒出职权清单。积极推动权力清单的清理编制工作。经过两个多月紧张工作，5月15日株洲市召开新闻发布会，在全省率先公布了包括权力清单在内的“三清单一目录”（即：权力清单、责任清单、涉企收费清单和外商投资准入管理目录），受到省、市、网络媒体和社会各界的广泛关注。此外，积极统筹推进县市区权责清单工作，五县四区的权力清单和责任清单也均在6月30日前完成清理并公布。通过公布清单，广泛接受群众、社会和舆论监督，进一步加强和改进政府工作，防范权力任性，防止责任缺位，监督和促进各有关部门依法履职、全面履职、规范履职。

第三，推进商事改革。2014年初以来，株洲市先后启动实施注册资本登记制度、下放城区企业注册登记权限、私营企业注册登记“同城通办”和“先照后证”等多项商事制度改革举措，189项前置许可项目变为后置，目前工商登记前置许可项目仅保留39项。通过改革，进一步降低了市场准入的门槛，激发了民众创业的热情，增强了经济发展的内生动力。改革后，创业者热情高涨，私营企业注册量一度呈井喷态势增长。同时，改革也使企业省去了大量验资、审批等待时间和资源耗费，审批的时限进一步缩短，新登记企业执照办理时间由过去10日左右缩短至目前的2-3天。

2.从过程中创新方式，提高监管效能。

第一，推行网上动态监管。株洲市的行政审批电子监察系统于2009年7月正式上线并运行至今。通过电子监察系统，可对行政审批网上办理的各个环节进行全程监察，对审批环节超时、总时限未超时的，给予黄牌警告；对审批总时限超时，给予红牌警告，实行问责。截至2014年底，已对32万余件行政审批网上办件进行了监察。通过运用电子监察系统全程实时监控、分节点监察的特点，有效监测审批环节中的漏洞与廉政风险点，有力地改进了干部作风，预防了审批腐败，大大提升了审批效率。

第二，探索数字智能监管。株洲市在运用数字技术开展监管方面探索较早，2009年11月即建立了统一的网络指挥平台，市区联网，对城市进行智能化、网格化管理。数字城管有效整合了市长热线、平安株洲、公共自行车租赁系统等数字资源，全国首创将3G无线通讯技术融入数字城管、将无线移动视频监控技术融入GPS系统运用、将视频采集立案运用于城管考评。通过建立责任到网格、处置到网格、监管到网格、奖罚到网格的运行机制，城市监管效率明显提高，全国多地来我市进行考察学习。此外，为畅通群众利益诉求，便于群众监管政府的不作为和乱作为，2009年10月开通了“12345”市长热线，并陆续开通了市长热线微博和微信，对接网络问政有关事项，现在已形成电话、电邮、微博、微信、网帖五位一体的受理体系。

3.从末端中优化服务，增强群众改革“获得感”。

第一，优化建设领域审批事项流程。株洲市以群众需求为导向、从反映强烈的突出问题入手，变政府部门“端菜”为人民群众“点菜”，针对企业群众诉求较多的建设投资项目审批事项，大胆先行先试，探索推动改革。改革中，按照精简项目、优化流程、压缩时限的原则，对各部门非法定的各类审批（含服务）事项，以及部门自行增加的审批条件和环节一律取消。在符合国家法律法规基本原则和风险可控的前提下，结合我市实际，实事求是，大胆创新突破，调整一批审批环节和要素。将市级权限内建设投资项目的审批流程分为立项许可（发改部门牵头）、用地审批（国土部门牵头）、规划审批（规划部门牵头）、施工许可和合并验收（住建部门牵头）5个阶段，实行“一窗受理，牵头负责，同步审批，限时办结”。试行初步设计联合审查会议，召集人防、规划、消防、园林、地震等部门，当场出具审查意见，仅此一项即可为业主节约审批时间2至3个月。

第二，创新审批服务方式，落实“两集中、两到位”。目前，所有市直行政审批部门90%的行政审批项目统一进入中心办理，实行一个窗口对外，“一站式”办公、“一条龙”服务。具体工作中，各相关单位也通过大力创新审批方式，有效提升了服务效率。一是开辟“绿色通道”。对民生工程、重点项目，开设“绿色通道”，实行专门的审批流程和时限，较正常承诺时限缩短了30%以上。二是开展容缺受理。例如，市住房城乡建设局办理建设工程施工许可证时，容缺受理2项资料，可为业主节约时间20天左右；市规划局办理建设项目选址意见书时，容缺受理3项资料，可为业主节约时间15天以上。三是探索全程代办。对民生及工业项目，市政务服务中心与项目业主签订无偿代办协议，全程免费代办各种审批手续。四是试点首席代表制。2014年6月起，市发改委设立行政审批首席代表，进驻市政务服务中心，负责该委所有审批项目的受理，独立行使两类授权的审批职权，可直接签署暂不涉及向上争取资金的企业投资项目备案、招投标事项核准两类批复文件。由于审批程序化繁为简，行政审批效能大大提高。

第三，推行网上审批服务。自2009年株洲市便启用了网上审批系统，实现网上受理、网上审批、网上查询及评议。截至2014年底，市本级已上线运行38家部门的218项审批项目和服务事项，共办理32万余件。市公安局自2013年开通网上办事服务以来，逐步扩大网上办事范围，网上办理事项由最初的92类增加至129类，办事总数108287件。

三、推进株洲权力清单制度建设的思考

在权力清单制度制定过程当中，株洲市成为湖南省第一个出台“三清单一目录”的城市，是湖南省“清单制度”制定和落实的典型代表。株洲市权力清单制度取得了一定的成果，但是其权力清单的制定、实施和监督评价过程中仍然有些方面值得思考。

（一）对权力清单制定过程的思考

2014年株洲市开始对本市的行政审批制度进行改革，并在当年12月第一次公开了株洲市的权力清单。经过再次梳理，2015年形成第二份株洲市权力清单。

第一，权力清单的内容受主观性影响较大。株洲市权力清单的梳理过程当中，采取的是本单位上报清单，法制办对清单进行依法性审核，从而形成单位权力清单的方式。在整个过程中，本单位认为有权力的就写入权力清单，认为没权力的就不写入权力清单，缺乏第三方权威机构或公众的参与。有些权力因疏忽而没有写到清单当中，而民众在办事的过程当中却大受影响。因此，在对各个单位进行清单梳理过程中，权力清单的内容受本单位对自身了解状况的影响较大。

第二，权力清单设置的合法性与合理性难以统一。制定权力清单的目的在于厘清政府与市场、政府与社会之间的关系，是在转变政府管理改革上的新突破。但是，为了解决在政府职能部门行政过程中遇到的问题，单用权力清单难以做到合法性与合理性的统一。一方面，法律条文多具滞后性。受法律条文的滞后性影响，以法定权的法律、行政法规及部门规章中，有相当一部分制定时间已久，对全面深化改革背景下的政府管理改革缺乏时效性。如果对有法律依据的权力清单就进行保留，没有依据的就删除，则会成为政府管理改革的绊脚石；另一方面，有些问题单有法律条文解决不了。权力清单的制定依据是法律法规，但是在实际操作过程中很容易出现部门利益固化的现象，有利的权力大家都来争，无利的权力大家相互推的局面。针对某些具体问题不能仅仅以合法性来定论，同样也需要以合理的其他手段来厘清单位职责。

（二）对权力清单落实过程的思考

第一，政府部门工作人员行政模式难以改变。权力清单制度的实施目的在于激发市场活力，转变政府职能。要看权力清单制度是否真正能实现政府管理改革目标，关键不是看政府部门在口头上做了什么承诺，而是要看实际上落实到了什么程度。因此，与权力清单制度落实息息相关的政府工作人员对权力清单制度的落实效果具有决定性的作用。长期以来，政府官员的行政模式受政府工作人员的“官本位”思想和行为习惯影响较大。往往更多地注重结果而忽视过程，更多地注重事前监督而忽视事中事后监管。而清单制度的退休，对政府官员的监管提出了更高的要求。

第二，下级政府对下放权力的承接力难以保证。权力清单制度在制定过程中实现了很多权力下放到了县、区一级，这种权力下放一方面提高了政府部门的工作效率，另一方面也限制了市级部门的权力。然而，县、区一级所拥有的权力与能力的匹配程度让人堪忧。多年来，我国行政权力及行政经费都呈现向上级统一的倒金字塔模式，这种模式在某一历史阶段起到了重要作用。但是，随着我国全面深化改革的不断深入，这种行政权力的倒金字塔模式正在改变。受历史因素的影响，在倒金字塔模式下的基层政府往往在承接下放权力的能力、经验和硬件设施方面具有局限性，对于权力清单中规定下放的某些权力能否有能力承接需要进行可行性的思考。

（三）对权力清单监督及评价的思考

第一，权力清单制度缺乏统一的评价标准。我国清单制度的建设仍然处于一个探索阶段，标准难以统一。据统计，仅在湖南省范围内，权力清单就出现了多个版本，每个市的权力清单都具“地区特色”，让人难以适从。一方面，缺乏统一标准，让公众监督较为混乱。权力清单标准不一，让公众对于清单制度的监督标准也难以统一。因此，容易导致监督缺乏客观性，受主观因素影响大，公众难以实现有效监督；另一方面，让跨市办事的公众难以适从。随着我国人口流动性的不断增加，非本市居民办事往往要接触到不同市政部门的工作。不同市拥有不同的权力清单，容易让人难以适从。

第二，评价结果对政府工作部门的强制力较小。株洲市的权力清单在2015年5月底经新闻发布会发布，并在政府门户网上进行公开。对于评价权力清单制度标准还未形成，其评价结果对政府工作部门缺乏强制性。权力清单制度的建设不是一蹴而就的事情，它是政府管理改革的突破口，需要一整套的配套机制作为支撑。对于权力清单落实过程中的某些问题，监督人员只能去法制办反映情况，而法制办缺乏行政执行权，导致清单实施效果大打折扣。因此，在实施清单过程中，是否有相应的评价机制对权力清单制度的实施效果具有决定性的影响。

四、结语

权力清单制度作为地方政府和行政机关改革的新举措，是政府管理改革的有益尝试。十八届三中全会将“清单制度”作为政府管理改革的突破口，以厘清政府与市场、政府与社会的关系，规范政府行为。株洲市作为湖南省第一个率先抱团式公布清单制度的市级单位，在权力清单制度的制定过程和方式方法上，对湖南省其他地区具有典型的指导意义。但是，我们也必须看到株洲权力清单制度仍处在探索阶段，在落实、监督和评价上仍需要不断完善相关配套制度，才能通过权力清单制度的推进，真正深化政府管理改革。（本文系中共株洲市委党校2015年度校级课题，获2015年度湖南省委党校系统理论研讨会二等奖；文中大量数据来源于株洲市审批制度改革办公室调研资料）

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[作 者]周敏，硕士，中共株洲市委党校公共管理教研部讲师。