两权新规下两权抵押贷款存在的问题及对策研究

赵丽琴，李佳瑶

（1.长治学院 法经系，山西 长治 046011；2.吉林大学 法学院，吉林 长春 130000）

两权新规下两权抵押贷款存在的问题及对策研究

赵丽琴1，李佳瑶2

（1.长治学院 法经系，山西 长治 046011；2.吉林大学 法学院，吉林 长春 130000）

两权新规发布以后，全国各地展开两权抵押贷款的试点，在试点至今的一年多时间里，在有效促进农业生产和环境保护以及统筹城乡建设发展的同时，也显露出一系列问题。文章通过对各地试点存在的问题进行研究，认为我国应当进一步建立健全相关法律法规；细化配套制度操作细则；统一评估定价标准；完善风险补偿机制；政府应加大宣传力度，给予商业银行优惠政策；拓宽抵押标的的变现途径，从而完善两权新规内容，切实解决农村产权抵押贷款中存在的问题。

“两权新规”；两权抵押贷款；农村承包土地的经营权

自2015年末，国家逐渐放宽了对农村产权抵押贷款的限制，并在全国许多地区选择适用试点办法。本文旨在研究2016年3月24日发布的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》对农村两权抵押贷款的影响，分析其中存在的问题并提出对策。

一、两权新规概况

2016年3月24日，中国人民银行和六部委根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称为“两权新规”），旨在加大金融对“三农”的有效支持，促进农村经济发展，推进“两权”抵押贷款试点工作，落实开放“两权”抵押贷款的具体措施。

“两权”抵押贷款，即农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款。农村承包土地经营权抵押贷款是在坚持公有制的土地所有制形式、不突破耕地红线、不损害农民利益基础上的抵押贷款试点。农民住房财产权抵押贷款，是在保证借款人有其他长期居所、抵押标的无权属争议并经所在集体经济组织同意基础上，将宅基地使用权与住房所有权一并抵押贷款的尝试。

两项试点共计278个县级行政区，约占我国县域行政区总数的9.7%，其中有232个为农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，59个为农村住房财产权抵押贷款试点地区，13个是重叠地区。

二、两权新规的积极影响

（一）有效促进农业生产

许多经营大户有能力、有经验组织更大规模的生产，开放“两权”抵押贷款以后，可以适应他们的需要，扩大生产规模，科学耕作，提高效率，取得规模效益。以苏州市阳澄湖现代农业发展有限公司为例，它经营鄱阳湖清水大闸蟹，在生态改建之际陷入资金不足的瓶颈，利用滩涂抵押得到贷款4000万元，使公司渡过了难关。

还有一些小型农户，没有应对突发性极端天气的能力。开放“两权”抵押贷款以后，小型农户可以取得少量资金，通过更换更加坚固的塑料大棚等设施，来应对突发情况和极端天气，保障了生产生活。

（二）促进环境保护

开放“两权”抵押贷款，还能促进农户自发地保护环境。在政府的引导下，农户获得比较富裕的资金，生产之余也可以用剩余资金回填土地，植树防沙，有利于农地生产资料的循环利用，能够可持续地从事生产经营，实现绿色经济。

政府也可以通过与农户签订的贷款协议中规定权利义务，把保护环境作为取得贷款所要履行的一项义务确定下来，以督促农户为了取得贷款积极主动地保护环境。

（三）有利于促进城乡统筹发展

“两权”抵押贷款实质上取消了城市和农村在资产对待方面的不对等，有利于农民充分利用农村土地、房屋的财产权，摆脱农地、农房对农民的羁束，加快城镇化的进程[1]。

我国全面建成小康社会的重点和难点都集中在三农问题上，实行“两权”抵押贷款、制定两权新规有利于更多的金融资本涌入农村，加快全面建成小康社会的进程。

三、两权新规试行中存在的问题

（一）法律冲突问题

首先，存在宅基地使用权主体与抵押流转限制的问题需要解决。《物权法》133条、《担保法》37条、《土地管理法》49条和《土地承包法》对于土地承包经营权主题与抵押的条件设立了限制。我国现行法律法规规定，宅基地使用权的主体只能是本集体经济组织的成员，不得向城镇居民转卖。土地承包经营权除四荒地等法律特别规定的情形外禁止抵押。按照法律规定，银行实现抵押可以变现的途径受限，农民无法获得贷款或者评估金额非常低，大大阻碍了“两权”抵押贷款的施行[2]。

其次，土地承包权、经营权是否能够独立存在的问题。《物权法》规定了“农村土地承包经营权”，但《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》要求将承包权、经营权独立，利用经营权抵押贷款，这与现行法律规定不相符合，在实践中也会产生承包权与经营权区分困难的问题。加之用益物权大多采用意思主义，不以登记为生效要件，这就导致土地边界不明晰，为产权登记制造了困难。

目前的司法实践中，大致对不在试点范围内的地区按照原本的法条进行适用，宣布贷款协议无效[3]；对于在试点范围内的案件，按照普通贷款协议加以适用，不考虑抵押标的物的特殊性[4]。如果将两权抵押贷款推行至全国范围内，统一的法律修改迫在眉睫。

（二）配套制度不完善问题

“两权”抵押贷款顺利实施的前提就是确权登记和信用制度建立。确权登记是“两权”抵押贷款必经的前置程序，是指国家机关及其工作人员对农村的产权进行确认和登记，向所有人颁发确权证书，以证书确认所有权的制度。目前，确权登记工作正在全国各地展开，但确权颁证还没能全部到位。而信用制度关系到农户还贷的信用和可以获得的贷款额度，是银行衡量风险的一项重要标准。而农户可以参照的只有家庭收入与住房资产，很少能够获得真正反映农民借贷与偿还、信用透支和不良信用处罚及纠纷的信息，对银行贷款风险评估造成极大的影响。

（三）评估定价标准不一问题

抵押贷款的一个重要环节就是要对抵押标的进行作价评估。由于这一制度在我国尚且处于试点阶段，没有统一的评估定价标准，也没有相关的通常做法，大多是评估人到了实地，通过自己的经验和看到的相关条件进行作价，更有的评估人直接根据贷款人的描述来定价，随意性非常强。

以承包地为例，就有地力、承载力、适宜种植的作物、周围临建房和农用设施的区别，如果单单以面积来评估，显然不能准确判断承包地经营权的价值。加之每一位评估员在评估定价的过程中都难免受自己主观因素的影响，不仅难以实现公平定价，也难以实现统一管理。更为严重的是，农民在试图选择抵押贷款以前，会尽力去除可去除的价值，交到评估员手中的有可能是只有面积的“空地”、“空房”，严重影响到抵押标的再次实现价值和变现，也会降低农民得到的贷款数量，产生类似于“劣币驱除良币”的不良社会现象。

（四）缺乏风险补偿机制问题

抵押贷款行业本身就存在巨大的风险。“两权”抵押贷款在两权新规等文件的保护下进行试点，初期有政府扶持，组织建立完善农村诚信机制并用财政资金对冲亏损，但是这毕竟不是长久之策。

为了保证抵押贷款试点工作的开展，政府将其中的大量风险协议转移给了银行。以四川省宜宾市为例，银行与政府签订的《关于开展农村产权抵押融资试点的协议》显示，银行给予农户的利率不得超过人民银行同期基准利率的1.3倍。[5]银行因此承担了过多的风险，在审核过程中会更加严格，不利于“两权”抵押贷款的推行。

（五）农户规避风险，抵押意愿不强问题

根据国家社会科学基金资助的“农村土地承包经营权抵押贷款试点效果研究”中发放并回收的，涵盖我国16个省份的2428份调查问卷数据显示，仅有48.9%的农户有生产投资性的资金需要，而且数额都不高，普遍在1万元至5万元之间，凭借亲友借款和农村小额信贷即可以满足[6]。此外，还存在农户根本不清楚“两权新规”等政策的问题，导致农户的实际申请贷款率仅有2.8%。

农业自身抵抗风险的能力较弱，农民为了稳定的生活而选择不贷款。农地是许多农户唯一的生产资料和生活来源，如果发生意外、经营不善导致无法还清贷款，银行会收走农地进行拍卖变现。住宅亦是如此，失去一处住房也不是大多数农户可以接受的代价。

而银行等放贷金融机构由于不了解抵押标的详细情况，只能通过评估员来判断抵押标的价值，也承担着巨大的风险。因此银行会提高放贷门槛来规避这一方面的风险，这就又把一些优质借款者拒之门外，形成“逆向选择”的恶性循环[7]。

（六）抵押标的变现处置难问题

银行在贷款人无力还贷以后取得抵押标的，但是变现十分困难。农地和农房一般在村落之中，受耕地红线和其他相关政策的限制，难以改变使用方式，不可能进行经济收益较高的产业。加之虽然“两权新规”等文件稍微放开了《物权法》等法律法规的变通实施，但是在实践过程中还有宅基地流转以后不得改变用途等难题亟待解决。另外，抵押标的附着的农地和农房，银行取得的标的较为分散，难以大规模使用，可以获得的经济价值不高，更增加了变现的困难。

四、对策与建议

（一）建立健全相关法律法规

在试点阶段结束以后，为了“两权新规”和“两权”抵押贷款的全面推行，《物权法》、《担保法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律法规中的相关规定应加以调整修改。

首先，需要开放宅基地和土地承包经营权的抵押。只有如此，“两权新规”和“两权”抵押贷款才有了法律依据和法律保障，实施过程才能有法可依。

其次，需要明确权属划分。应当明确土地的所有权、承包权和经营权的界限和权利主体，以及住房的宅基地使用权和农房的财产权之间的界限。只有明确了上述权利的界限，才能进一步细化哪一部分产权可以抵押并进入流通领域，哪一部分产权绝对不可以抵押，哪一部分产权需要和其他产权一并抵押。[8]只有这样，才能保证各方利益主体的权益得到合法实现。

（二）细化配套制度操作细则

首先，强化确权登记制度。可以借鉴成功省份的经验，完善确权登记制度操作细则。如海南省早在2012年宅基地就有97.7%颁发了宅基地使用权证，并建立了完备的上下级联网的信息系统。[9]陕西省西安市高陵区早在2010年就开展了集体建设用地地上房屋所有权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权分类确权登记颁证。[10]还可以适当借助GPS、GIS、RS等高科技技术，数字化精确丈量土地，使确权登记更加科学、高效。

其次，逐渐建立个人信用制度。可以根据农户信用评级体系，辅之以央行的征信系统[11]。初期通过银行审慎评估用户的信用程度放款，从而建立较为完备的农村个人信用制度。在此基础上，银行便可以根据贷款人的信用状况放款，对于信用良好的用户给予相应的优惠政策。

此外，还有贷款的年限和利率可以适当放宽。美国的期限为5-30年，利率低于同期利率；日本利率为2%-3%，差额由政府补贴；德国期限为20-60年，利率在4%-5%之间根据市场需求波动。[12]我国应当借鉴国外经验，由央行制定标准，以尽量低于同期其他贷款为基准，根据市场资金需求和当期贷款意愿而进行细微调整。各商业银行在中央银行制定的范围内可以推出更加细化的贷款产品。

（三）统一评估定价标准

根据前期试点经验，“两权”抵押贷款要想在全国范围内推行，必须建立统一的评估定价标准，而不能各自为政。应当由国务院或其他中央政府部门联合中央银行、商业银行制定评估定价标准的范围，规定农房和农地单位面积最低作价数值，并详细规定附加物和附加条件的价值。统一标准中应当对附加条件价值划定范围，各省市级单位可以根据当地状况和市场情况，因地制宜，在中央划定的范围内制定更加详细的操作细则。

此外，可以由村委会辅助进行评估。村委会作为基层群众性自治组织，了解集体内部实际情况，可以节省调查的时间。但同时要限制村委会的权利，避免村官独大、以权谋私。

（四）完善风险补偿机制

由于“两权”抵押贷款是政府促进农村经济结构转型发展的重要举措，为了解决抵押贷款风险，在政策全面推行之前，可以探索建立政府主导下的风险管控机制。政府可以划拨一部分专项资金，建立风险补偿专项基金，采取更加灵活高效的手段解决风险补偿问题。

此外，还可以探索通过法律手段解决风险补偿市场化运行机制，逐渐引导农户形成适应现代法制环境下的抵押贷款理念。如青海省的经验是反担保，贷款人将抵押标的抵押给担保公司，以风险转移的方式达到风险补偿的目的。截止2016年9月，青海省该项贷款担保金额达5089万元。另外，青海省还存在多个主体参加介入的多种抵押相结合的模式。首先，政府财政在贷款行存入保证金，由政府部门引导贷款人、贷款行和村委会签订三方协议明确权责，强化风险管控机制。到2016年9月，贷款金额已达815万元。[13]

河南省经验则是由多个机构、单位联动，鼓励多种模式自由发展。如直接抵押、通过产权交易中心抵押、借助担保增信、借助风险基金和农业保险等模式。截止到2016年5月末，河南九个农村承包土地经营权抵押试点县发放贷款16笔，共1359万元，两个农村住房财产权抵押试点县发放贷款153笔，共2302万元，收效突出。

（五）政府应加大宣传力度，给予商业银行优惠政策

由于农户选择“两权”抵押贷款的意愿不高，因而，政府应当和村委会等基层组织联系，由基层组织辅助宣传“两权新规”内容，并帮助商业银行和农户对接，通过扶持一些农业大户来树立典范，还可以通过完善基础设施显示政府扶持力度。而解决商业银行对“两权”抵押贷款放贷风险的顾虑，政府可通过对积极作为的商业银行实行优惠政策，辅之以风险补偿机制缓冲风险，补偿部分贷款利润，并制定优惠政策帮助商业银行引进相关优秀人才优化管理。

（六）拓宽抵押标的的变现途径

首先，应当建立农村产权交易的专门市场或交易流转平台，这是保证抵押标的变现的前提。农村产权交易市场中进行交易的标的实质上是产权，形式上则表现为政府确认颁发的确权证书。因此，政府需要保证农村产权交易市场的交易程序合法顺畅，并对这一市场准入进行严格的限制，禁止城镇居民和各类公司进入扰乱农村产权交易性质。

其次，要放宽对商业银行实现抵押权限制，允许其较为自由地处分获得的产权。在坚守耕地红线、保证贷款人基本生活需求和农村土地集体所有制的前提下，可以进行按序清偿、协议偿还、在产权交易平台再次流转。[14]

最后，要鼓励专门的第三方机构与专门的政府部门专项对接进行产权回购，并允许集体经济组织与贷款农户、银行签订三方协议，约定在贷款农户无力清偿债务的情况下，由集体经济组织代为清偿并取得抵押标的的产权。只有这样才可以保证抵押标的保留在原集体经济组织内部，并由原集体经济组织成员有偿取得，从而促进作为抵押标的的农村承包土地经营权和农民住房财产权的价值转移与增殖。

［1］［7］［8］潘卫华.农村“两权”抵押贷款的改革实践与经济学思考［J］.金融经济,2016，（20）:19-21.

［2］［9］金铂皓.农村两权抵押贷款的法律矛盾和银行困境思考［J］.农村经济与科技,2016，（12）:123-124.

［3］黑龙江省绥化市中级人民法院民事判决书.（2016）黑12民终字第1161号.

［4］黑龙江省哈尔滨市呼兰区人民法院判决书.（2016）黑0111民初字第1979号.

［5］刘建伟.宜宾金江农商银行：探索农村产权抵押贷款新路径［J］.当代县域经济,2017，（01）:72-74.

［6］安海燕，任雪莹.农户土地承包经营权抵押贷款行为分析［J］.首都经济贸易大学学报，2017，（02）:41-48.

［10］王婷.法律视角的“两权”抵押贷款问题浅析［J］.法制博览,2016，（01）:82-83.

［11］［13］刘淑萍.农村“两权”抵押贷款试点实践与思考——以青海省为例［J］.青海金融,2016，（12）:48-51.

［12］中国人民银行百色市中心支行课题组.农村承包土地经营权抵押贷款试点：问题与对策［J］.南方金融,2016，（11）:80-85.

［14］蔡友才.对江苏农村“两权”抵押贷款试点情况的调查［J］.调查研究,2016，（11）:42-44.

（责任编辑 秦楼月）

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：A

：1673-2014（2017）03-0015-04

吉林大学大学生创新创业项目“农家乐的法律规制”（2016B22120）

2017—01—16

赵丽琴（1969— ），女，山西武乡人，副教授，硕士，主要从事诉讼法、民间法与传统契约法研究。