论临沧市跨界民族地区基础教育发展的现状及对策

罗 青

(云南民族大学云南省民族研究所，云南 昆明 650031)

跨界民族地区是一个较为特殊的管辖区域，对于维护我国边疆稳定、国土安全、社会和谐具有十分重要的战略意义。加快跨界民族地区教育的发展，不仅是我国民族教育事业的重要任务之一，也是维护国家统一和边境安定的重要保障。云南特殊的地理环境和民族文化多元的特点决定了跨界民族教育和少数民族教育在云南教育体系中的重要地位，是云南边境教育的重要组成部分。

位于滇西南地区的临沧市，其辖区内有镇康县、耿马傣族佤族自治县(以下简称耿马县)、沧源佤族自治县(以下简称沧源县)与缅甸接壤，陆地边境线长290.791公里，在沿线一带有多个少数民族跨界而居、交错杂居，是中缅两国经济、贸易、教育、文化的交融地，形成了独特的边境地域文化。全市共有3个国家级口岸，17条边境通道，13个边民互市点，5条通缅公路[1](P1)，是昆明通往南亚、东南亚的陆路通道之一。

由于历史、地理环境等因素，临沧市中缅边境地区经济社会发展长期滞后，民族问题复杂，基础教育薄弱，城乡教育发展水平不均衡。如何提高跨界民族地区的教育发展，一直是当地政府关注并着力解决的问题。针对目前边境教育存在的诸多问题，笔者于2017年8月13日前往临沧边境地区，对当地跨界民族基础教育、义务教育均衡发展及乡村教师需求等情况展开调研。实地走访边境中小学共10所，共召开三次座谈会，请当地县政府领导，教育、文化、边境管理部门负责人以及跨界学校师生代表各3人参加，还前往各县志办查阅《年鉴》及相关资料。调研期间，采访边境中小学教师112人，学生131人，其中缅籍学生27人，政府部门负责人及行政人员共21人，发放调查问卷共300份，其中收回200份。本次调研的目的，乃在通过对临沧边境三县基础教育现状的实地调研，针对目前存在的教育困境及未来发展提出可行性建议。

一、临沧市3个边境县基础教育发展的现状

临沧市有镇康县、耿马县、沧源县与缅甸接壤，总人口65.25万人，占全市总人口的25.1%。目前边境三县共有各级各类学校420所，其中职业学校3所，完全中学4所，初级中学32所，小学287所，幼儿园94所。在校学生103 346人，其中职高生1591人，普通高中生6797人，初中生23 080人，小学生55 733人，在园班幼儿16 145人。[1](P8)边境沿线一带共建了5所国门学校，40所边境示范校，大部分学校都接受缅籍跨界就读学生，缅籍生源主要来自缅甸北部的果敢自治区和佤邦。目前共有缅籍学生3332名，其中镇康县在校缅籍学生1388人、耿马县645人、沧源县1299人。[1](P11)市委、市政府为认真做好边境教育工作，推进义务教育均衡稳步发展及促进国际教育合作与交流，针对边境跨界民族地区的教育工作制定出台了一系列方案。

(一)对边境三县实施14年免费教育

从2016年秋季学期开始，对3个边境县全面实施14年免费教育，即在义务教育阶段免补的基础上，对具有中国国籍和3个边境县户籍，在公办、民办和农村学校附设学前班就读的年满4周岁以上学前教育两年免补保教费，在边境县及市级公办学校就读的普通高中生以及中职学校在籍在校学生免补学费、住宿费、教科书费。截止2017年6月，全市共投入免补经费2950.98万元。[1](P9)

(二)有序恢复偏远山区部分校点

临沧市政府对基本具备恢复办学条件的18个校点进行有序恢复，其中耿马县4个校点、沧源县1个校点、镇康县3个校点。[1](P10)

(三)推进“全面改薄”项目实施

镇康县“十二五”期间新建校舍面积14.62万平方米，在“全面改薄”项目中开工建设57 214平方米，竣工51 919平方米，完成设施设备采购价值792.63万元。[1](P11)耿马县按规划实施项目，三年来共投入资金4158.38万元，[4](P5)新建校舍89 962平方米，购置生活设施及仪器设备694套。[1](P10)沧源县新建校舍面积105 783平方米，投入资金16 347.74万元，完成22所学校标准化建设。[3](P3)

(四)做好缅籍学生跨界就读工作

主要有以下几个方面：(1)跨界就读缅籍学生在义务教育阶段均享受“两免一补”、营养改善计划等惠民政策，与中国学生享有同等待遇，学校也对其采取统一的管理办法和措施；(2)为方便缅籍学生就读，镇康县南伞口岸为缅籍学生提供特殊的通关便利方案，在边境口岸开通“绿色通道”“自助通道”，该项目预计2017年10月前全面落实；(3)为缅籍学生创造接受高等教育的机会。此次调研的镇康县第一中学，自2008年起，就与昆明华文教育基地联合开办“华侨大学昆明预科部临沧先修班教学点”，截至目前共推荐缅籍学生到昆明华文学校深造学习58人，其中39人考入华侨大学。[2](P7)

二、临沧市3个边境县基础教育发展面临的困境

在国家少数民族教育政策的指导及各级政府的大力扶持下，临沧边境三县少数民族地区的基础教育事业近年来取得了很大成就。但由于地处偏僻的边境山区，交通不便，信息闭塞，社会经济发展程度低下，教育发展整体滞后，民族问题错综复杂等原因，3个边境县的教育依然面临着诸多严峻的困难和挑战，与市内的其他县相比，教育发展仍然处于较低水平。

此次调研走访了镇康县的边境完小、南伞民族小学及镇康县一中，耿马县孟定镇的新寨完小、下城国门小学及孟定城关完小，沧源县的沧源国门小学、翁丁小学、上永和小学及沧源民族中学共8所小学和2所中学。根据调研结果分析，目前边境三县的基础教育还存在以下问题。

(一)教育经费不足，义务教育均衡发展实施困难

临沧边境三县地处偏远落后山区，社会经济发展总体滞后，地方财政的扶持力度有限。首先，由于办学经费不足，教育基础设施仍然落后，办学条件依然较差，且山坝之间、校际之间配置不均衡，例如沧源县翁丁小学及上永和小学位于偏僻农村山区，校舍十分简陋，整体教学环境较差，教学设施及教师配备严重不足，仍存在低年级包班、一个年级一名教师的现象。其次，近年来缅籍生入境就读人数以及农村留守儿童人数逐年增加，校舍不足、管理经费紧缺等问题使得这些学生的入学需求难以满足。大量缅籍学生及农村留守儿童散居在当地亲戚家或独自居住，致使学校对这些学生的教育和安全管理难度加大。

尽管各级政府每年加大教育投入，但边境地区的经济社会发展滞后，县级财政基础薄弱，对教育的投入难以满足教育事业发展的需求。城乡和区域之间的学校在管理、教育质量、师资水平等方面也差距较大，要彻底贯彻“薄改”项目的实施以及实现跨界民族地区义务教育均衡发展的目标任务仍然十分艰巨。

(二)教师存在总量不足、配置不合理和结构不优的问题

师资力量不足是边境三县教育发展的突出问题，由于办学条件总体较为落后，加之地处偏远边境民族地区，交通不便、信息闭塞、教师生活工作环境较为艰苦，致使乡村教师招聘困难，教师队伍尤其是青年教师流失严重。就镇康县来说，全县2017年拥有教师编制2009个，实有教师1855名，按照国家规定的教师配备标准，缺编226名。边境民族贫困地区难以吸引和留住优秀教育人才，严重影响了师资队伍的建设工作和教育教学质量的提升。其次，教师资源配置不合理，大部分优秀教师、骨干教师都集中在县城区的中小学，偏远农村山区学校很难获得同等的教育资源，农村学校教师数量严重不足，优秀教育人才更是屈指可数。再说，由于受国家教师岗位招聘制度的限制，许多学校所需学科教师招不进来或招不到。大部分边境学校都存在教师结构不合理现象，主要是音乐、体育、美术和信息技术教师配备不足，个别学校还存在英语教师不足。这类学科的专业教师严重短缺，致使这类课程的设置不足，无法达到国家标准，直接影响教育教学质量。

(三)跨界民族地区群众受教育意识淡薄

临沧市跨界民族地区的少数民族因社会、文化、家庭及宗教等因素的影响，绝大多数群众的思想观念较为陈旧、受教育意识淡薄，对教育的重要性认识程度较低。

这些影响因素主要来自社会环境、家庭环境和文化环境三方面。首先，边境地区社会环境恶劣是主要因素。境外赌场合法化、毒品犯罪、走私等现象，致使中缅边境地区存在着大量赌场和吸毒、贩毒人员，跨界赌博、走私和毒品犯罪已成为边境地区的主要社会问题。不少当地少数民族群众为生存也加入到其中，成为利益集团的一部分，这对学龄儿童的价值观、人生观和世界观起到严重的不良影响，由此产生了“读书无用论”等负面思想。其次，家庭教育缺失严重。当地存在许多少数民族离异家庭学生以及农村留守儿童，这些学生从小跟随老人生活，缺乏良好的家庭教育环境。再次，民族宗教文化的影响。当地主体民族佤族和傣族受小乘佛教的影响，对文化教育和自我价值的认识程度浅。他们强调遇事顺其自然，不强求，因此家长支持子女上学的积极性不高，许多学生初中毕业就回家务农、打工或结婚。此外，许多入境就读的缅籍学生也存在这类问题，学校教师反映说，部分缅籍学生及家长对教育认识不足，对教育的重视程度低，并且因地域、文化的差异，学校与缅籍学生家长沟通困难，存在缅籍学生家长对学生的监督不到位等诸多问题。

总的说来，由于边疆少数民族地区贫困，民族种类多、结构复杂，教育文化积淀程度浅，加之各类社会问题的存在，使当地社会环境下整体求学氛围不浓，严重制约着跨界民族地区基础教育的发展。

(四)“控辍保学”工作难度大

临沧边境地区“控辍保学”工作的压力，不仅来自境内学生，还来自境外缅籍学生。一方面，边境地区是个多民族聚居区域，由于受当地民风民俗、早婚早恋、外出打工潮等影响，加之学生及家长的受教育意识淡薄，学生厌学弃学情况时有发生，义务教育阶段就有学生流失现象。另一方面，缅籍学生的“控辍保学”工作也是学校面临的主要难题。按照国家规定，入境就读的缅籍学生都应纳入国网和省网的学籍系统管理，享受与国内学生同等的义务教育待遇。但由于无法参加中国高考、外出打工、回国当兵等原因，缅籍学生流动性大，比较难巩固。学生一旦流失就会影响到学校的巩固率，严重制约着“控辍保学”工作的顺利进行。

(五)缅籍学生的管理和教育仍存在一些困难和问题

尽管为促进中缅双方交流及汉语推广，各级政府已出台一系列文件规范跨界就读工作的开展，但在实施过程中仍然发现一些困难和不足之处。首先，在学生管理方面，学校面临着缅籍学生稳定性差，且课后管理困难的问题。这不仅严重影响学校的巩固率，还对学生的教育和管理造成极大困难。此外，还存在缺乏学籍管理统一模式，管理不够规范等问题，给学校管理工作及教育教学带来诸多障碍。其次，在教育方面，由于中缅基础教育差异大，缅籍学生的年龄、知识结构、素养参差不齐，有的境内学校甚至出现11岁才就读一年级的情况，到小学高年级阶段时出现早熟。最后，由于跨界就读的缅籍学生普遍借住在亲属家或租房住，很多学生长期与家人分离，加之许多缅籍家长对学生监管不够，学生的学习和生活容易产生诸多问题，继而引发其他社会问题。

三、对临沧市跨界民族地区基础教育发展的建议

(一)加大教育经费的投入，提高办学条件

教育经费的不足严重制约着临沧市跨界民族地区的教育发展，是义务教育均衡发展的严重障碍。由于县政府财政基础薄弱，教育经费支出有限，除政府加大资金投入之外，还应多方筹措办学经费，广泛吸引社会力量的参与，积极鼓励民办学校的建设与发展，共同努力改善义务教育学校尤其是农村学校的办学条件。此外，政府还应建立义务教育经费保障机制，预算专项经费，做好教育发展经费保障，优先保障义务教育的投入。还应设立少数民族教育专项补助资金，对少数民族边远贫困地区给予专项补助，扎实推进义务教育均衡发展。

(二)加强教育资源优化配置，缩短城乡之间、校际之间的差距

城乡之间、校际之间学校教育资源的差距制约了基础教育的均衡发展。各级政府应加强落实教育资源优化配置工作，努力缩小城乡、校际之间的教育差距。首先，根据全县各乡镇人口分布、经济及地理情况等因素，应对校点科学调整布局、合理安排，充分考虑学生就近入学。其次，实施好国家全面改善贫困地区薄弱学校基本办学条件建设项目，重点加强农村学校基础设施建设。再次，努力改善边远艰苦地区农村义务教育学校教师的工作环境、待遇、生活条件等，进一步稳定山区农村教师队伍，大力补充优质师资，并通过“国培”“省培”等渠道不断提升农村教师的教育教学能力。

(三)加强教师队伍建设

针对边境地区教师流失严重现象，应建立和完善边境教师激励保障机制。通过提高跨界民族地区教师待遇、改善边境地区中小学教师职称评审制度以及解决边境教师住房问题等，努力吸引和留住优秀教育人才。改善边境民族地区教师待遇，鼓励更多教育工作者到民族地区支持教育，有利于巩固民族地区师资队伍，激发教师工作热情和积极性，进一步促进民族地区教育质量的提高。[5](P124)其次，针对学科结构性矛盾，尤其是音乐、体育、美术、计算机学科专任教师紧缺问题，应对中小学教师编制实行相对灵活的调整，确保各学科教师充足，努力做好教师招考与学校需求相一致。再次，新补充教师应优先考虑分配到农村学校或薄弱学校任教，缓解农村学校教师不足问题。还应认真落实县域义务教育学校校长及教师交流轮岗制度，合理配置教师资源。此外，还应加强教师教学能力培养，积极组织“国培”“省培”及其他各级各类教师培训工作。由于跨界民族地区的特殊性，边疆教师还应努力提升双语教学能力以及对当地少数民族文化、风俗习惯等方面的深入了解。

(四)努力提高群众的受教育意识，加强“控辍保学”工作力度

跨界民族地区受教育意识淡薄是地理环境、社会历史、文化、经济等诸多因素交错的社会问题，也是“控辍保学”工作的重要障碍。要改善边境地区的求学氛围、加强巩固率，首要任务就是要努力转变当地群众的教育观念。就学校教育来说，一方面学校应不断改进教学方式，激发学生的学习兴趣，帮助学生树立正确的人生观、价值观和世界观；另一方面学校应加强与学生及其家长的沟通交流，认真了解学生的思想状况，帮助学生克服厌学情绪。通过诸如家长会、教师家访、广播电视、文艺演出等形式对当地民众宣传、普及教育法律法规以增强群众支持子女接受义务教育的思想意识。[6](P48)此外，政府部门应严厉打击赌博、毒品犯罪等社会问题，努力营造良好的社会环境。

(五)完善缅籍学生的管理制度

针对缅籍学生的稳定性、安全等问题，在政策方面，应制定出台有关方案来进一步规范对外国籍学生的入学审核和管理工作，并统一缅籍学生的学籍管理制度，签订相关“责任书”来制约缅籍学生的流动。在学校管理方面，学校应积极与学生及其家长沟通，还应加强学校基础设施建设，尽可能为缅籍学生提供良好的学习生活环境，确保跨界就读学生居住、饮食及生活的安全。

(六)加大寄宿制学校建设力度

针对跨界就读缅籍学生及农村留守儿童逐年增加的现象，教育部门应在民族贫困地区增设寄宿制、半寄宿制学校。加大寄宿制学校建设力度，提高寄宿生的生活补助标准，不仅有助于学校对缅籍学生和农村留守儿童的管理和教育，还有助于减少辍学现象，稳定学校的巩固率。

四、结语

总之，临沧市3个边境县的跨界民族教育近年来获得了稳步的发展，教育教学质量、信息化建设、基础设施建设以及国际交流合作等方面均取得新突破，义务教育均衡工作也按照规划稳步推进。虽然该地区基础教育建设工作得到了很大提高，但是仍然存在不少问题和困难，在应对老问题的同时又面临许多新问题。这些问题如果得不到及时、有效的解决，势必会影响跨界民族地区教育的发展。

[1]临沧市教育局.临沧市教育工作情况汇报[R].2017.

[2]镇康县人民政府.镇康县经济社会发展暨教育工作情况汇报[R].2017.

[3]沧源佤族自治县人民政府.沧源佤族自治县教育工作情况汇报[R].2017.

[4]耿马傣族佤族自治县教育局.耿马傣族佤族自治县边境基础教育情况[R].2017.

[5]钟海青.跨境民族教育研究[M].上海：华东师范大学出版社，2015.

[6]俸俊馨.滇西边境地区特有少数民族山区教育发展的思考——以临沧市双江〔拉祜族佤族布朗族傣族〕自治县邦丙布朗族聚居乡为例[J].云南农业大学学报(社会科学版)，2013，(5)：45―48.