PPP 也须明确边界

●本刊评论员

PPP 也须明确边界

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随着新公共管理运动的兴起，社会共治、公私合作成为现代国家治理的重要理念。这一理念在公共品和公共服务的生产和供给方面的实践，其表现之一就是PPP成为许多国家大力推广的模式。自上世纪末开始，我国PPP也得到很大发展，特别是近三年来，我国各地推出的PPP项目多达上万，投资规模数亿万元计。这种模式在我国得到更多的青睐当然是由于其本身具有一些优势，如更快地满足我国社会经济快速发展阶段对基础设施和公共服务的需求，更好地引导社会资本的投向，减轻财政压力和政府债务负担等。

公共管理求“新”，是为了革除官僚体制之弊端，追求治理效率和社会公正，不能背离公共治理的本质属性。PPP姓“公”，属于公域范畴，必有其边界；PPP项目是财政项目，就必须遵循财政规律要求，受法律和预算约束，服从公共问题解决之轻重缓急排序，保证财政的可持续性，保证程序正义。在PPP模式不断升温，呈现大干快上之势的今天，有必要保持警醒，明确PPP边界，加强PPP项目识别和论证尤为重要。

PPP只能在公域中“跑马圈地”，我国相关政策对此也有明确规定。实施机构只能是政府或其职能部门或事业单位，投资项目只能是公益项目。问题在于：其一，公益项目与商业边界往往不够明确，特别是PPP模式采取商业营运并允许企业盈利，更易混淆公益项目和商业项目，基础设施、公用事业、水利、环境保护、农业、科技、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化等都可采取PPP模式，这样的规定仍不够细化，因为哪一个领域都可以塞入商业项目，这说明，对公益项目的界定必须更加明确。其二，是不是凡符合公共利益属性的项目都应该采用PPP模式呢？政府投资冲动、扩张顽疾与社会的真实而紧急的需求不一定相吻合，这就需要通过公共议程，明确公共问题的解决次序，政府有意愿投资的项目如果不符合真实而紧急的要求，应搁置起来，让更符合社会需要的项目排到优先位置。另外，并非所有的公益项目都适合引入企业合作，能直补的项目，不能暗补，能省去一层中间环节就应该省去。如住房保障领域，过去引入企业建设经济适用房，其弊端非常明显，更有效率的方式是对住房困难户实现房租直补。

PPP项目必然要有公共资金或其他公共资源的投入，其财政属性要求将其纳入预算管理。通过法定的预算程序是PPP项目论证和识别的可靠方式，也是确保政府具有实施PPP项目的财政能力，防止政府失信的必要手段。政府投入无论是资本金注入、财政补贴还是土地和配套设施等物质资源、特许经营权，甚至项目失败产生的损失风险，都是公共资源付出，不能是一笔糊涂账，要准确评估并在预算中加以反映，这样才能合理评价财政承受能力，防止PPP“大跃进”。

PPP项目识别和许可，还应将其对市场活力的负面影响考虑进去。从宏观效应看，一定的社会资本和社会资源，政府掌控的多了，市场性利用的就少了，PPP项目对经济产生的“挤出效应”应该作为PPP项目控制的一个重要因素。从对市场主体的影响来看，机场建设、高速公路建设等实行使用者付费的项目，可能加重企业和私人负担，影响企业再生产能力和私人消费，我国的物流费居高不下就是例证之一，这说明PPP不能成为政府卸责的手段，不能通过PPP免除政府应该承担的公共品和公共服务的供应；利用特许经营权投入实施PPP，实际上是政府垄断一部分市场，这一方式也应慎用。■