国家治理体系现代化视域下的新生社会组织培育

杨丹

（湖南省委党校公共管理教研部，湖南长沙410006）

国家治理体系现代化意味着政府职能的逐渐转变、社会协同的不断实现乃至治理方式的持续创新，在此过程中需要有各个领域表现卓越的社会组织参与并发挥作用。习近平同志指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”十九大报告中就“打造共建共治共享的社会治理格局”等多方面内容提到社会组织在当下国家治理体系现代化推进过程中的重要价值。它的提出和推进既意味着对社会组织在新时代历史责任的强调，也意味着新生社会组织发展机遇的降临。然而，按照当前中国社会组织管理部门的官方统计，我国登记在册的社会组织尚且不足60万个，社会组织的发展良莠不齐，与此同时，存在着大量民间力量具有登记为社会组织、结社并开展活动的诉求。培育新生社会组织，既可夯实国家治理体系现代化的基础，又是国家治理体系现代化实现过程中的必然。

一、新生社会组织在国家治理体系现代化过程中的地位

随着国家治理体系理念的逐步完善、国家对社会组织登记管理制度的调整，社会组织的数量逐渐增加。社会组织可定位为实现社会协同的重要基础、参与社会治理的主体之一，也是创新治理方式的源泉之一，是构建国家治理体系和实现国家治理体系现代化的重要一环。在当前改革的推进过程中，新生社会组织的发展完善、作用发挥、使命和价值的体现是国家治理体系现代化推进过程中一个重要且不可回避的基础问题。

（一）新生社会组织是实现社会协同的基础

目前我国每万人拥有社会组织数目大致为7个左右，预计2020年每万人拥有社会组织数为8个。而这个数字相比社会协同度更高的发达国家来说，仍是较低的。社会组织是社会中的基层单元，在社会协同中发挥最基础的作用。随着国家政府职能的调整，社会公共事务的日益复杂和多元，社会组织尤其是新生社会组织（将在我国社会组织中占据越来越大的比重）将在政府职能转变中发挥作用，提供社会协同的基础元素，虽然其组织形式并非完美，但却非常适合将其培育壮大，使其成为多元治理主体合作共治的纽带，联系公民与国家，实现协商和合作。

（二）新生社会组织是参与社会治理的主体

从现代治理理论来看，社会组织是社会治理的重要主体之一。治理理论是国家治理体系现代化的基础理论之一，其揭示了在新时代国家和社会治理的主体多元化的趋势。国家治理主体现代化是国家治理体系现代化的题中之义，其必然以新生社会组织的充分发育发展为重要特征。目前社会组织不断适应政府职能转变的形势，调整自身活动方式，在社会治理中发挥着一定作用。新时代的新生社会组织在其成立使命和发展定位上以参与社会治理为根本目标，其作为社会治理主体的作用将发挥得更加彻底。

（三）新生社会组织是创新治理方式的源泉

国家治理方式现代化意味着运用现代管理方法、科学管理理念实现治理。社会组织是一类新兴的组织形态。其产生和兴盛与治理理论的发展成熟相伴相随，是治理理论在实践中的产物，同时作为区别于官僚组织的新组织类型，具有运用现代管理方法的惯性。新生社会组织在对社会公共事务的介入中形成有别于传统治理方式的方法，可改变传统的治理方式，通过运用现代化的管理方法、科学管理理念参与治理，通过参与公共决策、政府购买其提供的公共服务、形成监督平台和通道等来促成国家治理制度现代化，进而推动国家治理方式的现代化。

二、新生社会组织面临的典型问题

我国社会组织的诞生比西方发达国家晚，社会文化基础相对比较薄弱。加之，根据组织生命周期理论，社会组织在初创期易出现早夭、闲置、组织治理结构混乱等状况，这也将导致其社会管理功能弱化。此外，我国社会发育程度和公众参与意识与西方社会存在差异，也导致新生社会组织面临的阻碍其生存发展的问题更为突出。

（一）新生社会组织短期目标与发展愿景的背离

在现阶段，新生社会组织的成立主要依赖于一个或几个发起人对某个社会问题的认识、对某个领域的熟悉或对社会参与的一腔激情。加上在现行政策之下，社会组织的成立手续和需要的前期资源门槛较低，极易达到。在运营过程中遇到的各种困难和瓶颈容易造成新生社会组织在碍于其使命实现的各种障碍之下，渐行渐远，最终体现为是组织短期目标与发展愿景的背离。

虽然随着目前社会各界对社会组织的关注度不断提高，部分新生社会组织能够凭借对问题的准确定位寻找到符合自身愿景的项目，取得初步的成功并迎来长远的发展。更多的情况则是：新生社会组织面临经费紧张、项目难以推进直至运营困难，因此短期目标往往不得不定位为维持组织存续。要维持组织存续，就必须获取组织运营的基本资源（运营经费、基本人力成本、场地等），在自身专业领域的发展如果遭遇不顺、出现存续困难的情形时，新生社会组织极易改弦更张，调整为其他能够获得经费或易于开展的项目，久而久之，应发展的专业能力未能得到拓展，逐步偏离组织成立的愿景和使命，成为“万金油”类的基层组织，无法随着时间的积累实现在社会治理某一特定领域的专业化。更有甚者，将触角伸向营利性的或能够获利的灰色地带，沦为“非法组织”。

（二）新生社会组织历史责任与治理能力的矛盾

在新时代，新生社会组织从注册登记之日起就被赋予创新社会治理、承接政府职能转移的历史责任。从理论上看，社会组织这类组织不同于一般的政府组织和市场组织，既应葆有政府组织所具备的公益性，又应具备市场组织所具备的灵活性。而实际上，新生社会组织同样必须面临的困境是，它们既不能像政府组织一样依靠财税和相对稳定的管理体制而存在，亦不能像市场组织一样依靠优秀的产品所带来的利润而生存壮大。

因此，新生社会组织在重大历史责任面前，要生存必须具备强大的治理能力，这些能力包含优秀的专业能力、项目规划和运作能力、筹款募集能力、强大的沟通交流能力等等。然而这些恰好是许多新生社会组织所未能顾及的。许多新生的社会组织葆有对“做事”的专注（这一特质当然重要，它意味着新生社会组织所应不断提升的专业能力），然而对如何加强战略规划和项目运作、如何加强对公共问题的回应、如何筹款募集、如何恰如其分地实现与政府组织和其他组织的信息沟通和资源交流等问题的回答不够。固然这些问题对于处于初创期的新生社会组织而言十分困难，但是只有回答好这些问题，新生社会组织才具备不断成长、担负历史责任的可能。

（三）新生社会组织内部治理机制薄弱带来的监管问题

社会组织内部治理机制关乎组织的长远发展。新生社会组织一般具有从业人员少、执行项目少、机构简单等特点，管理方式也以家长式居多，管理制度不完善和治理机制不健全往往是显而易见的。然而社会组织毕竟是涉及公共问题处理、公共资源使用，并指向公共利益或团体利益的组织，如不能在初创期建立起完备的内部控制制度，新生社会组织在发展中孳生道德风险、对社会带来不利负面影响的可能将倍增。

家长式决策作为新生社会组织的主要决策方式，固然能获得较高效率，然而新生社会组织决策的科学性将有赖于组织领导者的个人魅力和长远眼光；管理制度缺乏带来的弊病虽然可以由相机行事所带来的灵活性掩饰，但长期来看，将成为组织成长中的绊脚石；从业人员少引发的身兼多职同样会导致内控失灵，引发财务风险。薄弱的内部治理机制在新生社会组织发展的初期不会造成严重的问题，但是对于整个社会，当存在一定数量内部治理机制薄弱的新生社会组织时，发展中不断暴露的问题将成为这一领域棘手的监管难题。

三、国家治理体系现代化视域下新生社会组织的培育思路

纵观世界各国，政府与社会组织之间的关系有多种。然而，从发展趋势来看，在保持独立的基础上形成和发展合作伙伴关系是能够有效弥补市场失灵和政府失灵的思路。美国学者莱斯特·萨拉蒙教授提出，应用公共部门的财政支持非营利组织发展。从美国实践来看，非营利组织运营的项目经费中30%来源于联邦政府和地方政府。在日本这样的发达亚洲国家这个数字约为42%。各国均从自身国情出发致力于营造政府与社会组织的良性合作伙伴关系。

我国在2013年3月14日通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，开始放宽社会组织的注册登记条件。又于2013年9月发布了对政府部门向社会购买公共服务的通知。这些昭示着国家层面对政府与社会组织间关系的发展思路。从地方来看，各地分别按照省情制定对应的政策，一些地区积极展开试点，通过基层管理创新来构建新时代的政府与社会组织关系。

在国家治理体系现代化过程中对新生社会组织所提出的要求和所赋予的条件同样值得关注。按照新时代国家治理体系现代化对新生社会组织提出的要求来培育和发展好新生社会组织，使其能把握发展机遇，承载历史使命。在我国的社会组织发展现状和我国国情之下，意味着政府对新生社会组织特点的把握、培育发展政策的设置、培育发展方法的创新和培育发展环境的打造。

（一）把握新生社会组织所处发展阶段的特点

新生社会组织是社会组织生命周期中的最初阶段。根据组织生命周期理论，处于这个阶段的组织具有规模小、人员少、士气高、动机强的特点，从管理上看往往不够规范，对领导人依赖度高、缺乏正式的组织结构、多采用非正式沟通方式、工作人员需通过相辅互助才能完成工作、创新方案是组织中最被重视的价值。处于这一阶段的社会组织具有组织初级阶段的优势：超乎寻常的激情和执行力，但是值得关注的问题和挑战也不可小觑：内部治理机制的不规范和因资源不足面临的生存压力。

把握新生社会组织所处的阶段特点，意味着在对新生社会组织培育发展政策的设置、方法的运用和环境的打造中必须通过制度安排使其能够充分发挥初级阶段组织的优势，抓住机遇；又能帮助其逐渐摆脱此阶段的固有问题，促进其规模的扩大和组织的完善。

（二）设置适合新生社会组织培育发展的政策

公共政策是政府为社会提供的主要公共物品之一。公共政策具有很强的指向性。譬如日本，在1995年阪神淡路大地震之后，日本政府为非营利组织的发展提供了一系列政策，涵盖从注册登记到孵化培育到有效参与等，使得日本的非营利组织在短短10年间形成一个飞速的成长发展期，逐步展现出其参与社会治理的能力。对于新生社会组织的培育发展，政府能提供的最有力的资源就是公共政策。通过准入政策（注册登记政策）的调整，极大地为新生社会组织的产生提供制度依据；通过财税政策和公共服务社会购买相关政策的调整，为新生社会组织的收入提供合法的来源和政策倾向；通过协商和决策参与政策的调整，营造社会组织参与社会治理的通道；通过对社会捐赠和志愿者的奖惩政策，营造全民参与和志愿服务的氛围；……此外，地方政府也可通过符合本地实际的政策创新，来打造符合地方特色的新生社会组织培育发展方式。

（三）创新帮助新生社会组织培育发展的方法

在对新生社会组织的培育中，基本资源和服务的提供、信息平台的建立、法律法规的宣传、管理理念的培训、组织专业能力的提升、治理机制的完善等都很重要。新生社会组织在其生命周期的最初阶段，需要通过一些创新方法，实现对其培育发展的扶持。

目前已有的方式有：1、通过地方政府或第三方机构在其发展初期运用“社会组织孵化中心”的方式为新生社会组织提供其生存发展必须的资源和服务。这种方式起源于日本，目前在我国许多发达地区运用比较广泛。孵化机构形成政府与新生社会组织的桥梁，通过这个平台为新生社会组织提供培训、帮助其形成完善的管理制度和内部控制机制、指导其工作开展，为其组织的发展提供能力训练。恰如婴儿保温箱，帮助弱小的新生社会组织摆脱早夭的危险。2、通过地方政府或第三方机构设置专门基金鼓励新生社会组织完善组织内部治理。将专门基金的获取和高评级的获得作为指挥棒，引导新生社会组织达到完善的社会组织所应具备的管理制度、内部控制和能力水平。3、设置专门针对新生社会组织的发展资助或项目支持。如地方政府财政充裕，也可通过这一方式为新生社会组织提供资源，促进其在项目运行中不断地趋于成熟。

除上述方法外，应鼓励各地依据经济社会发展的现实，通过广泛的创新保障新生社会组织在较短的时间内实现最快的成长成熟。

（四）打造促进新生社会组织培育发展的环境

新生社会组织的发展离不开相对宽松的政策，也离不开社会力量的充分参与。从社会组织开展活动的国际经验来看，志愿者对公益活动投入的免费劳动和捐赠者对公益事业投入的捐赠资金都对社会组织的项目推进起着不可磨灭的作用。在萨拉蒙教授的国际比较研究中可见，五大洲社会组织发育较快的国家中，1/3以上的成年人均有过作为志愿者参与公益社会组织活动的经历。公民对社会组织活动的充分参与能为社会组织充分参与社会治理提供土壤。除民政部门负责社会组织的登记注册和培育发展外，我国目前一些官方社会组织如共青团、妇联等也在致力于推动社会的发育，这些活动应予以鼓励，不容忽视。在政府和各类组织的共同努力下，形成民众对新生社会组织的认识、认同和参与，方能利于社会组织活动的开展和人力资源的充裕，形成新生社会组织发展的良好氛围和契机。

总之，依据社会组织的生命周期理论，尊重新生社会组织在国家治理体系现代化过程中的责任和地位，把握新生社会组织所处阶段的特征，完善政府对新生社会组织的政策、创新对新生社会组织扶持的方法、打造促进新生社会组织发展的环境，通过政府信息平台的建立为新生社会组织提供施展其自身优势的平台，通过理念培训和完善治理机制，为新生社会组织发展为积极有力、能力卓越的成熟社会治理力量打下坚实的基础。随着国家治理体系的提出和建立，社会治理需要数量众多而能力卓越的社会组织的积极参与这一认识已越来越清晰，应努力使新生社会组织成为社会治理主体中的重要生力军，助推国家治理体系和治理能力的现代化。

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