预算单位零余额账户资金支付管理现状分析及对策探究——以陕西省西安市为例

●郭小妮

财税纵横

预算单位零余额账户资金支付管理现状分析及对策探究
——以陕西省西安市为例

●郭小妮

陕西省西安市国库管理制度改革始于2005年，至今已历时十多年。经过数次的流程优化，历经多项配套政策的出台，依托国库集中支付动态监控系统的实时监督，西安市国库集中支付改革日趋规范。但目前还存在两大问题亟待解决：一是预算单位从零余额账户向本单位其他账户及下级单位划拨资金难以彻底解决，二是现金支出的管理有待进一步加强。本文就西安市加强预算零余额账户支付管理的历程和采取的具体举措进行了回顾，对存在的问题进行了认真的剖析和探究，提出了现阶段规范零余额账户资金支付的具体对策和思路。

预算单位零余额账户 支付管理 转变管理理念 分类探究

推行国库集中支付制度改革，是构建公共财政体系的必然选择，也是建立现代财政国库管理制度的重要前提。陕西省西安市国库管理制度改革始于2005年10月，至2009年3月分四批将市级所有的预算单位纳入了改革，建立起了以国库单一账户体系为基础，资金拨付以集中支付为主要形式的新型国库管理制度。

为全面推进和深化国库集中支付改革，改革至今西安市制定了一系列配套管理办法，细化了部门预算编制，加快了金财工程建设，为顺利实施国库集中支付制度创造了条件。从总体情况看，西安市国库管理制度体系健全，流程设计规范，对规范财政资金管理起到了重要作用。但目前存在的预算单位从零余额账户向本单位其他账户及下级单位划拨资金这一问题，在一定程度上减弱了国库集中支付改革的效力，亟待解决。

一、预算单位零余额账户管理在国库集中支付改革中的地位

预算单位零余额账户是国库单一账户体系的重要组成部分，是财政部门在国库集中支付业务代理银行 （以下简称代理银行）为预算单位开设的用于记录、核算和反映财政资金实行授权支付的资金活动，并与国库单一账户进行清算的账户。

预算单位零余额账户不同于财政零余额账户。从隶属关系看，预算单位零余额账户属于预算单位的银行账户，账户的户名及使用管理主体为预算单位。财政零余额账户属于财政部门的银行账户，账户的户名及使用管理主体是各级财政部门。从账户功能看，预算单位零余额账户用于单位办理授权支付业务，从账户性质看,它的“零余额性”是区别于其他银行账户的显著特征，每日在规定时间与国库单一账户清算后，账户余额必须为零。在零余额账户模式下，财政资金先从零余额账户支付至商品或劳务供应商账户，再由国库单一账户向零余额账户清算，保证了预算资金在实际支付时才流出国库单一账户，是实现对财政资金最终付款控制的必要技术手段。它使得财政资金得以集中控制在国库单一账户，从而克服传统的因分散、重复设置账户而导致的财政资金大量滞留于预算单位以及由此引发的一系列弊端。从这一意义上说，规范零余额账户的使用，对其实施有效管理，是实现国库集中支付改革目标的关键。

二、西安市规范预算单位零余额账户管理的做法

（一）改革初期

预算单位零余额账户和其他各类银行账户并存，监管手段依靠代理银行的人工甄别。为确保改革顺利起步，改革初期西安市对预算单位银行管理实行“双轨制”管理，即单位原有银行账户资金予以保留，新增设零余额账户作为专用账户满足国库集中支付改革的需要。在此期间，为完善和规范国库集中支付制度，西安市对零余额账户的管理做出了一系列严格的规定。

2005年，市财政局与人民银行印发的《西安市财政国库管理制度改革资金支付管理办法》明确规定预算单位零余额账户可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费，以及经财政局批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位划拨资金。

2006年，市财政局印发《关于加强预算单位零余额账户管理的函》，对加强预算单位零余额账户提出了两项具体要求：一是建立预算单位银行账户清理备案制度。二是明确了因特殊业务从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的审批程序以及银行在资金划拨时的监管依据。

2007年，市财政局印发《关于简化预算单位零余额账户划拨资金手续办法的通知》，分业务类型对零余额账户向本单位其他账户划拨资金手续进行了再次规范。

2008年，市财政局印发《关于进一步规范国库集中支付改革向基层单位划拨资金问题的通知》，对纳入国库集中支付系统的主管部门向基层单位划拨资金提出了四项要求，进一步规范零余额账户的使用和管理。一是要求部门预算编制及年中预算追加，需将预算指标明确至基层预算单位，尽量减少需二次分配的切块指标；二是要求主管部门在切块指标的分配时，对已纳入国库集中支付系统的预算单位通过指标的调整来完成；三是主管部门对未纳入国库集中支付系统的预算单位划拨资金时，必须采取直接支付方式；四是预算单位不得违反规定从国库支付系统向本部门的临时机构、非独立核算单位等划拨资金。

2008年，根据财政部财库〔2007〕24号制定了《关于规范和加强我市预算单位国库集中支付资金归垫管理有关问题的通知》，进一步明确了预算单位归垫资金的管理。一是严格界定了允许归垫的四种情形；二是要求资金垫付必须事先履行备案制度；三是分支付类型对资金归垫的申请和审批手续予以明确；四是强化对归垫资金的监督管理。

在此期间，对零余额账户资金支付管理监督的关键环节是代理银行在资金支付环节的把关，主要依靠各代理银行网点行工作人员的人工甄别。经财政部门审批的纸质手续是代理银行办理预算单位从本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位划拨资金的必备依据。

（二）改革深化完善期

零余额账户变更为单位基本户，单位原有基本户和部分专用账户撤销，监督依托国库集中动态监控系统的智能预警。

1、实施账户清理工作，推行实有资金改革。西安市从2009年起，开始对预算单位银行账户进行摸底调查，2010年开始进行账户清理、实有资金改革的系统构建、流程规划等前期准备工作。2011年11月开始预算单位实有资金改革试点，2012年7月和2013年9月逐步扩面，到2014年6月改革全面推开，共分四批将所有全额预算单位纳入改革范围。

改革取得的主要成效，一是撤销了预算单位原有基本账户，将零余额账户统一变更为基本账户。对新成立的单位，只开设零余额账户，不再开设其他实有资金存款户。二是对预算单位专用存款账户进行了清理合并撤销，考虑到相关配套措施尚未成熟，对一部分预算单位的专用存款账户暂时准予了保留，但分类确定了保留期限。三是专门开发实有资金管理系统，对单位已撤销账户的存量资金进行归集，对单位的实时收入，实行全程电子化操作。并将实有资金管理系统无缝嵌入国库支付系统，确保了单位的预算资金、实有资金统一在国库单一账户进行支付。

2、依托动态监控系统，对预算单位财政资金的使用进行实时监控。按照财政部、省财政厅关于加快推进财政预算执行动态监控机制建设的要求，2013年西安市初步建成国库集中支付动态监控系统，对市级纳入国库集中支付管理的财政性资金实施网上实时监控。在监控规则的设定上，将零余额账户向本单位其他账户划转资金进行重点监控。依靠系统智能预警，强制阻断，有效遏制了预算单位未经审批划转资金的行为，弥补了仅靠银行工作人员人工甄别易出错的弊端。

国库集中支付动态监控的实施，将财政监督的重点和关口从事后前移到事前和事中，有效防范了预算单位在财政资金支付中的违规操作，增强了预算执行的约束力度，加强了预算单位和个人规范使用财政资金的意识，确保财政资金的安全高效运行。

三、预算单位零余额账户向本单位其他账户及下级单位划拨资金的原因剖析

西安市的国库集中支付改革已历时12年，经过多次的优化、完善，再优化，再完善，零余额账户管理工作日趋规范、科学、信息化。预算单位从零余额账户向本单位其他账户及下级单位划拨资金的数额在逐年减少，但受诸多因素综合影响，预算单位从零余额账户向本单位其他账户及下级单位划拨资金这一问题难以彻底解决。原因剖析如下：

（一）惯有的财务管理理念、管理模式未适时转变

国库集中支付制度是一种全新的资金监控制度，对预算单位账户设置、资金管理方式等均提出了新要求。从宏观上讲，这项改革是对现有财政政策，特别是财政支出政策的重大改革；从微观上看，将给各级财政部门、预算单位财务管理理念、管理职能、管理范围、会计核算，甚至机构和人员设置等方面带来根本性的变化。目前由于未适时地改变惯有的工作思维和工作模式引起的预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的情形有：

1、基建资金等专项资金的财务管理问题。实施国库集中支付以前，预算单位惯有的管理模式是对不同类型的财政性资金分设银行账户，分设不同的会计人员进行财务会计核算。例如预算单位对按规定安排的基建项目增设基建专户，单设基建会计进行核算。对廉租房建设、学生济困补助资金、拆迁补偿、就业补助等各类专项资金均是开设各类专用银行账户进行单独管理。改革后，预算单位所有的财政资金均通过国库集中支付进行支付，预算指标均下达至零余额账户。受以前惯有管理模式影响，各专用资金管理部门仍按原文件规定要求资金使用部门专户管理资金，资金使用部门仍根据以往的会计工作作法，习惯将财政资金从零余额账户划拨到其基建账户等实有账户，继续分设账务，分设会计人员进行核算。对其原有专用账户未彻底清理，为划转资金提供了可能。

2、差额单位资金支付问题。在现有管理模式下，差额单位原基本账户允许保留，零余额账户作为专用账户管理，财政部门只将按规定比例补助的资金通过国库支付系统下达在零余额账户，单位的其他收入则仍按其原有基本账户等实户管理。差额单位支付给职工的工资津补贴、缴纳的住房公积金、养老保险金等经费均来源于两部分：一部分在零余额账户，一部分在单位实有资金账户。目前部分差额预算单位在支付资金时，仍沿用过去的支付模式，即从原基本账户开一张转账支票统一支付，事后又将财政补助部分从零余额账户划转至原基本账户；或先将财政补助部分从零余额账户划转至原基本账户，再通过基本账户统一支付。

（二）管理水平或配套管理办法未及时跟进

1、用款计划管理问题。国库集中支付管理由预算指标、用款计划、资金支付、资金清算四大环节构成，并实行了四个环节依次控制。其中预算指标是国库集中支付的基础，用款计划是财政资金支付的依据。考虑到我国政府新年度的财政活动从年初就已开始，但新年度各级政府预算草案要等到3月份前后各级人大会议通过后才能上升为法律性文件。为解决这段“法律空档期”各部门各单位的正常运转,新《预算法》规定在此期间本级政府预算草案可安排三方面支出。依照法律法规，西安市在每年元月初将上一年度结转的支出、基本支出预算通过国库集中支付系统均衡下达，并对法律规定必须履行支付义务的紧急用款支出，由财政部门严格审核安排预算支出。通过以上措施，基本满足各单位年初用款需要。

但仍有部分预算单位对年初需紧急支付的支出，不是按新政策规定依法申请财政审批，而是习惯于先由本单位其他账户沉淀资金垫付，待财政授权支付额度下达后再将资金从由零余额账户划转至原垫付账户。同时项目支出在年中实施中，受单位用款计划管理水平等诸多因素影响，存在申报的用款计划不能满足单位业务开展所需，需先行垫付，再从零余额账户向其他账户归还资金的现实。

2、预算单位向下级划拨资金问题。近些年西安市在部门预算管理中，逐年提高专项资金的到位率，要求各部门单位尽量将项目支出分配落实到具体单位具体项目，尽量减少切块指标。受管理水平等影响，客观上仍有一部分预算指标尚未分解到具体预算单位，而是将预算指标切块下达到主管部门，待此类资金进行二次分配时，再由主管部门将资金向下级部门划拨。

3、年终财政资金结余问题。对于结余资金管理，是我国财政资金科学化、精细化管理实现过程中的难题。实行国库集中支付后，财政支出列支口径由原来的“以拨列支”变为以各单位的实际支出数列支，结余资金的管理探究更为迫切。同时，依照新《预算法》和国库集中支付相关规定要求，一般预算的结余资金应当补充预算稳定调节基金。年终财政部门要按相关规定将预算单位结余用款额度注销，并对年终可结转的资金有严格的限定。预算单位顾虑财政会收回结余资金，从而导致一方面年终集中花钱，另一方面想方设法从零余额账户向本单位其他账户划拨资金。

此外，作为重要的考核指标——预算支出执行进度的要求也是预算单位从零余额账户向本单位其他账户划转资金的原因之一。

（三）业务衔接协调机制不够完善

在国库集中支付工作中，财政部门，人民银行、代理银行、预算单位以及其他的管理部门在分工明确的基础上，要注重相互之间在相关政策的出台中的业务衔接以及配合沟通。但在改革的推行过程中因各部门之间的配合、协调及有效的沟通机制尚不畅通，支付业务中出现的问题不能及时得到解决。

1、预算单位银行账户清理问题。为确保资金在国库单一账户体系正常运行，对预算单位账户进行清理，取消不符规定的银行账户势在必行。但清理账户涉及到部门单位的“局部利益”，也受单位传统管理模式的影响，单位的银行账户清理工作难度很大。从市本级实施国库集中支付情况看，西安市对预算单位尚存的各类专用存款账户等进行了初步清理，并依据国家相关规定，对现阶段尚需保留的账户，逐一确定了保留时限。在此过渡期存在部分单位从零余额账户向本单位保留的专用账户划转资金问题，导致这部分财政资金在没有实际支出之前就流出国库，游离于国库单一账户体系之外，在一定程度上影响了国库集中支付改革的质量。

2、零余额账户的托收问题。由于银行小额支付系统尚未考虑到零余额账户的特殊性，从该账户办理水电费等托收业务有一定的难度。目前部分代理银行通过优化系统和业务流程，已解决了零余额账户不能办理托收的问题。但仍有部分代理银行未解决此问题，单位的托收业务只能通过单位其他账户办理，随后再定期集中从零余额账户划转回托收账户。

(四）紧急突发事项或特殊原因

1、紧急突发事项的用款问题。国库集中支付是以现代化网络系统为支撑，有严密科学的环节控制。当出现紧急突发事项时，如出现网络系统故障、银行清算时间已过、零余额账户用款额度不足等情形，急需要先由其他账户暂借，待用款额度可用时再予以归还。

2、代发工资账户资金划拨问题。预算单位向其在商业银行开设的代发工资账户划拨资金是一项比较特殊的零余额账户转款业务。在规范津补贴政策实施前，大多数单位在银行开设了代发工资户，用于发放在职职工的目标奖、节支奖、通讯补贴及离退休干部的补贴等。目前事业单位全面退出财政工资统发系统，工资类支出的发放也需通过代发工资户完成。从外在户名看,预算单位在商业银行开设的代发工资户,为该单位的同名账户。从实质上讲,代发工资户不是该单位实户，是银行为管理方便而增设的虚拟账户，其账号为虚拟账号，属银行内部账户范畴。

四、解决思路及对策

目前西安市国库集中支付改革已进入全面深化的攻坚期，对改革出现的问题，应把握现实要求，坚持问题导向，分类专题研究，寻求适合西安市管理水平的办法和措施。

（一）创新思维，转变更新管理理念，构建新旧制度的有效衔接机制，切实提高管理水平

1、创新思维，改变对基建资金等专项资金的管理模式。在新制度的制定过程中，要对过去的制度了然于心，把新制度实施后可能出现的与旧制度相矛盾的环节作细致地梳理，确保新旧制度的顺畅衔接。在新制度的执行中，要切实转变观念，防止“惯性思维”“经验做法”的影响。为保证国库单一账户体系的规范性，建议财政部门从实际出发，会同相关部门进一步明确国库集中支付改革下的基本建设项目等各类专项资金的管理办法。预算单位要严格按制度要求，将单位所有的资金类型统一管理在零余额账户中，改变会计人员长期形成的分账核算就必须分设银行账户的习惯性工作思维，在资金支付时通过零余额账户将资金直接支付给供应商或用款单位。在会计核算时树立新的工作理念和核算模式，采用“总账—分账方式”核算，即统一使用一个零余额账户，设定一名负责总账的会计人员，按财务管理和会计核算的要求分账套核算。

2、立足现实，积极调研国库支付改革下差额单位的经费管理。现阶段，从改革成本、资金量以及目前财政对差额单位的经费补助管理方式综合考虑，基于加强管理和方便单位用款协调统一的原则，建议对财政补助的人员工资通过零余额账户划拨至代发工资户，直接支付给职工个人；对财政补助的住房公积金和养老保险金等通过零余额账户划拨至其基本账户，由其和自筹部分资金集中安排，统一支付。

从长远看，根据财政预算管理改革和事业单位改革进程，将差额单位财政补助经费和其他所有收入全部纳入预算管理，所有支出统一实施国库集中支付。

（二）制定与国库集中支付改革相适应的配套措施和管理办法，进一步深化国库集中支付改革

1、深化部门预算管理，构建明晰的支付基础。为减少因预算编制、预算管理等原因造成的资金归垫、上下级转款等现象，建议进一步深化部门预算编制改革，尽量将预算细化到目级科目和基层预算单位，尽量减少国库集中支付改革下仍存在的二次分配问题，提高专项资金的到位率，减少支付的中间环节，使各类财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。并进一步从制度上保证支付方式的相对确定性。

2、严格遵循法律法规，提高财务管理水平。在用款计划管理方面，建议预算单位要提高计划管理水平，在报送用款计划时要对本单位的业务开展情况充分了解，对资金使用进行科学预测，及时申报。财政部门在下达预算指标时，要准确及时；审批预算单位用款计划时，要严格遵循法律法规，兼顾预算单位工作开展的资金需要，力争做到批复的用款计划能保证预算单位工作开展的需要。

3、分类梳理，加强财政支出管理和考核。对预算单位结余资金管理问题，要分清情况，采取不同的管理方式。首先，财政部门要加强对市级部门结余资金管理政策的培训,帮助指导各部门各预算单位，加强日常财务管理，合理安排好预算支出。其次，财政部门应创新思维，积极探索国库集中支付改革中财政总预算会计的账务处理问题。对地方财政实施国库集中支付改革而形成的年终预算结余资金，应严格遵循《预算法》和财政部对权责发生制适用条件和程序的规定，对特定事项可考虑实行权责发生制进行账务处理。

同时对于为加快预算支出进度导致的划款问题，建议相关部门对国库集中支付改革下预算执行进度如何考核这一课题进行认真地探究。

（三）强化与相关部门的沟通协调，加强业务调研探究，注重相关制度政策与国库集中支付相关业务的衔接

1、彻底清理预算单位账户，构建规范的账户体系。目前全额预算单位原有基本账户虽全部取消，但部分专用账户依然存在，个别单位的专用账户存储的资金量还相当可观。要从根本上解决预算单位向本单位其他账户划拨资金的问题，最有效的手段是清理整顿预算单位现有专用账户。建议在账户管理上，要加大对各类专用账户的清理工作，以防单位通过这些账户规避国库集中支付制度的约束和监管。

2、建立良好的调研沟通机制，进一步完善零余额账户功能。针对预算单位零余额账户办理托收业务还不够便捷问题，建议财政部门会同人民银行、代理银行对零余额账户下的托收问题进行调查研究，提出现阶段最方便预算单位的技术处理办法；并通过系统升级，从根本上解决零余额账户的托收问题。

（四）建立和完善国库集中支付下应急预案方案，强化对特殊资金划拨业务的管理

1、防范和化解财政资金支付风险，进一步建立和完善国库集中支付下应急预案方案。一是要加强国库集中支付的网络建设，增强系统稳定性；二是进一步深化公务卡制度改革，积极探索由单位作为承债主体并能满足大额支付需要的单位公务卡，进一步满足单位支付结算管理需要。三是提高应急拨款工作效率，建立西安市财政资金应急拨款绿色通道，保证财政资金拨付的及时安全高效。尤其对纳入国库集中支付的救灾、救急等专项资金，按紧急程度建立分级管理制度。对应急拨款支付程序、时限等提出具体要求，缩短审批环节和时间，保证资金及时到位。

2、规范预算单位零余额账户向本单位代发工资户划拨资金业务，加强个人补贴发放管理。对这一特殊的资金划拨业务，从加强财政管理的角度，我们提出以下解决思路：一是本着既加强管理，又方便预算单位用款的原则，建议会同审计部门对各预算单位代发工资户进行彻底清理，对确需保留的代发工资户实行更为严格的备案制度；二是为规范对预算单位账户的管理，建议人民银行对各单位在商业银行开设的同类型、同性质的账户，对其以规范统一的账户名称或特定的账户代码予以标识区别。

总之，预算单位的银行账户是财政资金的载体，对银行账户加强管理是各级政府和各部门的一项重要工作。在国库集中支付下，零余额账户管理状况对国库集中支付改革至关重要。对改革中出现的从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的情况，我们要分类探究。对因认识不到位，工作模式及观念不转变导致的，需加强对预算单位国库集中支付业务的培训和指导；对因改革配套措施不到位的，要加强与相关部门的协调，完善相关制度；对新出现的特殊的业务，要注重调研，即时提出适合的管理办法，进一步深化国库集中支付改革。

（作者单位：西安市财政国库支付中心）

[1]财政部财政科学研究所.中国公共财政管理研究报告：地方政府国库管理研究（2014）[M].北京：中国财政经济出版社，2015.

[2]徐章容，高绍福.国库集中支付制度存在的问题与对策[J].财会通讯，2009，（13）.