政府间财政事权划分研究：一个文献综述

●李祥云 刘欣媛 徐 婷

政府间财政事权划分研究：一个文献综述

●李祥云 刘欣媛 徐 婷

政府的职能之一是有效提供基本公共服务，其前提是政府间事权得到了合理划分，这也是建立现代财政制度的重要组成部分之一。已有文献对事权划分的依据与原则、我国事权划分存在的问题以及如何解决这些问题进行了大量研究，但仍存在诸多研究不足，今后还需在适合我国国情的事权划分原则、科学的事权分类方法和政府间具体事权划分的可操作性方案等方面进行更深入的研究。同时，在研究方法上也需要进一步改进。

财政分权 事权划分 文献评述

财政事权划分是构成分税制财政体制的重要内容之一，也是科学治理国家应处理好的关键问题。1994年我国的分税制财政体制改革起到了统一税制，明确中央与地方收入划分的作用。然而受制于当时的客观条件，改革中涉及政府间事权划分问题的举措较少，这类问题的处理也被遗留至改革之后。但回溯过往，二十余年来政府间事权划分改革进展缓慢，成效非常有限；政府间事权划分中的问题也随着我国经济社会发展和政府职能扩展而逐渐显露，并引起了中央的高度重视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了以完善法律法规等方式规范政府间事权划分的要求。2016年8月国务院出台了《国务院关于财政事权与支出责任划分改革的指导意见》（以下简称 《意见》），《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容，提出了分领域推进的工作安排。合理划分政府间财政事权需要理论指导，国内外学者在这方面形成了大量的研究文献，在对这些文献进行系统梳理的前提下，本文将指出这些文献的有待完善之处，以及未来进一步的研究方向。

一、财政事权划分的依据与原则

财政事权是指政府的一种提供公共物品与公共服务的职责，它的履行主要以财政资金为支持与保障。由于政府间财政事权划分以多级财政为前提，因此研究这个问题首先要弄清楚为什么需要多级财政，而关于这一点传统西方财政分权理论已进行了充分的论述。Tiebout(1956)在《地方支出的纯理论》中提到：在允许人口自由流动的情况下，居民会通过流动来显示他们对公共品的偏好。只要居民可以在地区间进行选择，就会有居民通过“用脚投票”的方式选择自己喜欢的地区居住。地方性公共品由不同的地区进行生产，每个地区提供的公共服务不同，为提供公共服务征集税收的方式和数量也不一样。自由流动的结果是每个居民得到期望的“公共服务与税收”组合。Oates（1972）将地方政府自治的合理性归结为一个定理，在不考虑外部性与规模经济的情况下，如果每一级政府提供的公共物品与服务能够满足帕累托最优的消费水平，则由地方政府来负责这类事务将比其上级政府更有效率。简而言之，若低级政府提供某种公共品的能力不逊色于其他级别的政府，则该公共品的提供可由该级政府负责。参照Oates所提出的财政分权定理，Tresch（1981）提出的“偏好误识”论认为由于信息不完全，中央政府可能对公民的偏好产生错误的认识。“偏好误识”会促使中央政府把错误的偏好强加于居民之上，容易造成其对公共品供应的过多或过少。与之相比，地方政府受“偏好误识”的影响较小，故由其提供公共物品是对周围居民的偏好与需求更贴切的反映。

传统西方财政分权理论阐述了市场经济下财政分权的必要性。那么，具体到一个国家，成千上万的公共事务的事权究竟应如何在政府间合理划分？学者们从不同的角度提出了诸多划分的原则。Musgrave (1959)和O.Eckstein（1983）提出受益原则，即应在确定公共产品使哪些人受益的基础上确定由哪些区域来承担提供该公共产品产生的成本，使付出成本和受益的范围大致相同，减弱外部性的影响。类似地，中央政府供给的公共物品受益范围最大，主要使地方受益的公共物品的提供应交与地方政府。Mikesell（1968）认为政府间事权划分应遵守参与民主和州权原则。所谓民主原则是指政府作为民众的代理人应遵循民众要求，民众越接近政府决策过程，政府作为代理人的原则就可得到较好的运行。所谓州权原则是指单个州或者地方民众有权利依据自己的愿望制定政策，这些政策与其他州或地方不同。此外，他还就事权划分的规模经济问题提出了自己的观点。他指出，资本密集型公共服务存在规模经济，而劳动密集型公共服务不存在规模经济；规模经济只是对生产条件而言，可考虑公共服务由私人生产，或由较小规模政府同较大规模政府签订合同，大规模政府生产，小规模政府购买。Bastable（1892）提出了行动原则和技术原则。行动原则通过区分政府公共活动的开展方式是否统一来确定负责这项事权的政府的层级；技术原则区别的则是政府开展公共活动的技术要求高低与否及该活动的规模大小。从信息复杂程度出发，楼继伟（2013）认为包含多元化信息的事务，应由更容易接触到实际信息的地方政府负责，而较为一般化的信息内容，且需要宏观把控的事权，由中央进行管理则更优。此外，周波（2008）从对国外相关历史的分析中得出了事权划分的法制原则，即构建事权划分的相关法律体系，以确保政府间事权划分的相对稳定。

二、我国财政事权划分中的主要问题

与国外的研究重点在于财政事权划分的理论依据与原则相比，我国学者则主要围绕政府间财政事权划分存在的问题及成因进行了分析。

（一）财政事权划分缺乏法律依据

国际上政府间财政事权，以及上下级政府间职权关系内容的确定与可能的调整基本都以法律法规为基础。刘新凤（2010）指出，目前我国没有制定对中央和地方事权进行明确规定的法律，即便是有部门主导事权划分的专门法律，其重点更多停留在经费保障方面。由于缺乏法律规定，周波（2008）认为我国政府间财政事权的划分及变动主要根据政府的决议或文件确定。一直以来，上下级政府间以从属关系为主，地方政府在事权划分中的话语权远不及中央政府。同时，在利益关系调整中，地方政府始终处于弱势地位，对中央政府的有效约束的确有心无力（汤火箭、谭博文，2012），结果是上级政府往往站在本级政府的角度上划分事权，过度下移事权的情况也就难以避免。确定与调整事权的不规范也会给地方政府带来困扰，一些不负责任的短期行为也可能因此产生 （万方，2015）。郑培（2012）进一步指出，如果没有可依据的划分法律，则意味着事权的划分缺乏权威性和约束力，这不仅不利于规范各级政府间的财政事权关系，还可能增加政府间的博弈难度和谈判成本。另外，事权划分基本由上级政府决定改变的方式，在确定地方政府对上级政府负责的同时，也减弱了地方政府对当地民众需求的反应能力，这对于政府的公信力也将起到不良的影响（李俊生等，2014）。

（二）政府与市场事权边界不清

所谓政府与市场边界不清晰是指有些事务该由市场做的却由政府做了，有些事务本该由政府做的而政府又未做。杜荣胜（2015）认为，虽然市场在资源配置中的重要性在理论上已经确定，但在实际的经济运行中，我国经济发展的核心力量仍然是政府，政府与市场的定位仍然模糊，政府的职能转变始终不彻底，且其实际作用范围常突破市场失灵领域，对市场活动随意进行干预或直接主导，而对致力于社会公平等应当履行的职责则重视不够。因而在政府与市场的关系中，政府在履行事权时，同时存在“越位”和“缺位”并存的问题。寇明凤（2015）指出，由于长期以来政府对经济发展的随意干预，例如直接投资商品流通等竞争性较强的领域、制定针对特定企业的扶持政策等，再加之受到一味追求GDP的政绩考核方式的不合理激励，政府的“越位”行为对市场资源配置作用的发挥产生了不利的影响，在对民间资本产生挤出效应的同时，也增加了政府的支出责任，使企业及行业整体的发展方向变得盲目，这也是导致产能过剩的原因之一。虽然政府在行使事权时的“越位”行为已经带来了诸多不良后果，但从长期看，无论是政府官员还是民众，在经济社会出现矛盾或波动时大多还秉持“政府可以解决一切问题”的定式思维，使得政府继续在经济领域承担过多事权，而在社会公共服务领域却选择性地逃避责任，从而造成政府事权的“缺位”问题。卢洪友和张楠（2015）认为政府事权的“缺位”主要体现在政府公共服务职能履行的不到位，尤其是在教育、文化、医疗等基本的公共服务领域，政府的财政投入显得非常不足。

（三）政府间财政事权界定不清

事权在政府间的纵向划分中存在的问题，主要是各级政府间的财政事权界定模糊，各级政府因其职能、职责和机构设置高度一致，对管辖上均有涉及的事务“齐抓共管”。一级政府的事权不明确，而需要履行的事权又过多，从而混淆主次（李俊生等，2014）。赵云旗（2015）认为造成政府间财政事权界定不清晰的原因有多种，一是体制上我国地方政府没有自治权，中央事务需要地方实施，地方事务需要中央支持，从而在事权划分上难分你我。二是制度上忽视共担事务以立约等方式规定各自的负责范围与重点，因而导致众多公共事权难以划分清楚。三是主观上制定与事权划分相关的法律和方案时只重视财力划分。在相关研究中，研究者重点关注的也是如何构建财力、财权与事权的关系，而对基础的政府事权划分关注不足。四是客观上与一些混合型的公共产品有关的财政事权本就难以界定。五是改革的设计上，如1994年的分税制改革对每级政府的财政事权缺乏明确的说明，且这个漏洞至今仍在延续。不少学者认为，政府间事权划分模糊产生了诸多不良后果。寇明凤（2015）指出政府间职责同构不仅易造成权力不清、责任不明等问题，且也容易滋生政府间的不良博弈，导致互相挤占或不管不问、无从问责。另外，宋立（2007）还认为，在各级政府事权过多的情况下，很有可能出现政府活动的程序颠倒，管理能力有限的地方政府忽视基本职责，一味追求经济高速增长等高层次的目标，这在扰乱地方治理的同时，也将阻碍经济的良好发展。

（四）政府间财政事权的纵向错配

各级政府间财政事权界定不明晰，缺乏明确的责任细化，导致的一个主要问题就是事权在各级政府间的纵向错配。郑培（2012）将事权的错配划分为三种形式：一是上级政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和一些经济领域的支出责任，例如交通和服务业等，但在一些公共服务领域中却投入不足；二是地方政府承担了应由上级政府承担的一些财政支出，如预备役及民兵训练支出等；三是事权的层层下压，如基础教育、支农支出等事权大多成为市县两级政府的责任，加剧其财力紧张的状况等。贾康和白景明（2002）认为此类问题的产生与我国多层级政府的设计有关，加之职能转变落实不充分等因素的影响，按照已有的分税制划分收入的可行性大大降低，因而难以确保尤其是地方政府在执行事权时有充足财政资金的支持。王东辉（2016）指出，在政府间财政事权划分本身就存在不清晰问题的基础上，各级政府除对本级人民代表大会负责外，还要对上一级国家行政机关负责，并服从国务院在政府职能上的总体领导，事实上赋予了上级政府较大的财政支出责任划分权及变更权，因而上级政府多采用行政命令、出台政策等方式向下级转嫁责任，加重了下级政府的财政负担。宋立（2007）指出，这种事权下放，同时财力并不相适应的结果将导致地方政府的财政收支失衡，在不同程度上阻碍了市及以下级别政府的良性运作，严重制约了地方政府履行基本职能的能力，从而影响了地区经济发展的全面性和可持续性。

（五）财政事权执行不规范

分税制改革后，为了进一步厘清事权与支出责任关系，在社会和经济领域推进了一些改革，使得一些领域中的财政事权划分有了明显的清晰与完善，可即便如此，在财政事权真正落实的过程中，许多理论上科学的事权划分却难以体现在实际的政府工作当中。如中央通过实行宏观调控职能来平衡经济总量，统一全国市场，但考虑地方利益之后，地方政府对中央政策的执行不能保障“原汁原味”的现象屡见不鲜，这无疑将使得对中央政府的政策初衷得不到完全的落实；又如税收立法权与税政管理权一般集中在中央，但存在地方政府用越权制定减免税政策、财政返还等方式制造“洼地”，阻碍地区间要素的自由流动，这与中央维护全国统一市场的初衷相悖（楼继伟，2014）。

三、合理划分事权的政策建议

针对我国财政事权划分的现状与存在的问题，不同学者从不同角度提出了具体的政策建议，概括起来大致有如下几个方面：

（一）建立完备的财政事权划分法律体系

为了完善财政事权划分的相关法律法规，减少相关法规规定上的不明确及因此产生的问题，刘新凤（2010）认为应加快推进事权划分的立法进程，真正做到“事权法定”。首先应使法律体系中各类法规“各司其职”，基本法明确规范事权划分的原则与大致分类，部分法则是对事权的大致分类加以细化，并明确各级政府财政事权的权限。具体到对各种法律的修改与修订，寇铁军、周波（2008）认为应从修改《宪法》《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》等基本的法律开始，逐步确定我国政府间事权财权划分的宪法基础，使得各级政府的职责权限与事权范围在基本法这一层次上得以辨明。同时建议制定《中央与地方关系法》，以最为权威的方式将政府间事权的划分及一系列相关内容加以确认，从而在保障中央权威的同时，减弱政府间权力关系变动的随意性。不过，寇明凤（2015）强调在推进法制化进程之前，应确保政府与市场的分工明确，即可以明确认定哪些政府活动是越位的，哪些是缺位的，特定的事权应由哪一级政府负责。此外，由于法制化是在总结成熟经验基础上事后形成的，省以下政府事权更为复杂，其划分不应急于立法固化，而是应先在制度层面上确定下来，在实际工作中形成成熟的经验后上升至立法层面。经过实际检验后的事权划分对地方政府而言更具针对性与科学性。

（二）合理界定政府与市场的边界

对于在政府与市场之间如何界定各自的管理范围，从而确定政府的事权内容，白景明（2015）认为正如党的十八届三中全会《决定》中提出的，市场的作用主要围绕要素流动与资源配置，而政府的影响应限定在公共领域的管理和市场环境的维护等方面。所以政府应干预的不是市场机制能够确保生产要素积极性等领域，而是市场失灵或市场机制鞭长莫及之处。与此同时，还应警惕政府过度利用审批权力发生政府失灵的情况。在此基础上，李俊生等（2014）强调了对政府生产性职能和服务型职能进行界定的重要性，因为我国的财政体制现状是给予了地方政府过多的生产性职能，在一定程度上激励了政府替代市场去过度干预市场资源配置的行为；同时由于政府服务性职能履行的不足，应在划分政府事权时加强对居民公共服务事业的投入与绩效考核。此外，刘明慧和安然（2015）指出，各类经济主体应在公共物品的供给中发挥各自的优势，通过多元化的供给尽可能满足公众对不同类型与层次的公共物品的需求，同时也有利于发挥社会和市场的服务性生产效率优势。

（三）明确界定政府间财政事权

至于财政事权划分中各级政府间的 “职责同构”，不分主次地处理同一类事务的问题，宋立（2007）认为应从基本的事权开始细致地划分，即使不能在政府间将一类事权完全分离开，对政府有效提供公共产品与服务也能够起到指导与促进作用；同时应减少财政事权的交叉重叠，这将使各级政府履行责任时更加有的放矢，对明确责任、提高服务效率与质量也能够产生积极影响。对于各级政府需要履行的财政事权过多，可能导致混淆主次的问题，楼继伟（2014）认为，各级政府负责事权的重点应加以明确：中央政府集中于宏观事务的管理及制度的设定，同时配置必要的执法权；省级政府应在区域内公共服务的提供上强化统筹与管理作用；市县级政府则更多地需要在直面现实问题时做合理有效的处理。在此基础上需同时推进重要事权的强化、中央与地方间事权的明确、规范相应的支出责任等事务的进程。另外，为使政府间财政事权的界定更加清晰，白景明（2015）进一步指出，应遵循自上而下的顺序，首先调整中央与地方的事权划分，采用“中央有限列举、剩余归属地方”的方式，首先确定广泛达成共识的中央政府的职责范围，之后将与全省建设与发展相关的事务集中至省级，直接面向基层、由基层管理更加有效的事项则交与市县级政府，明晰的事权划分将促进各级政府职能优势和积极性的发挥。

（四）规范政府间权责关系

目前，针对政府间因随意转嫁和下压等方式导致的权责关系不对等问题，首先要做的就是使事权回归到应对其负责的特定级别的政府，即通过使地方政府承担的中央事权全部集中到中央，同时中央承担的地方政府的责任完全划给地方政府，使得各级政府按照明确的职能和事权履行责任，不存在模糊地带，没有转嫁推卸的可能（赵云旗，2015）。关于事权层层下压，加重地方政府负担的问题，应先为以县级为主的地方政府“减负”，同时赋予省级政府与其财力相适应的权力与责任，这在发挥省级政府潜在价值的同时，也有利于优化事权与财力相适应的事权分配格局（宋立，2007）。对于教育等需要各级政府共担的基础性公共服务，由于我国政府间的职责同构和公共品的共同提供模式，因而需要对履行共同职责的事权作出约束性规定，在确定各级政府职责范围的前提下，制定规范的权责划分规则，并确定合理的支出分担比例，从而保障基本公共服务的稳定提供。而对于委托或转移的职责来说，上级政府在将其转移给下级政府前，应对地方是否有能力履行该类职责进行科学评估，同时也要加强上级政府提供公共服务的兜底责任，从而避免事权与支出责任的随意变动，增强事权划分的透明性（刘明慧、安然，2015）。

四、总结性评述

自1994年分税制改革以来，我国学者对如何使财政事权划分更为合理进行了多层次、多角度的研究，追溯该问题的理论依据，则需梳理传统西方财政分权理论，例如“用脚投票”、奥兹的分权定理和“偏好误识”等，并从中归纳出受益、信息优势、行动和技术等事权划分应该遵循的原则。然而，反观我国的事权划分现状，首先是与规定事权划分有关的法律层次大多较低，对中央政府随意调整地方事权的约束不够，故对政府间实际的事权履行很难起到应有的指导作用。其次是在政府职能定位不明的前提下，政府在对市场管辖领域随意介入的同时，对公共服务职能的履行却非常不到位，从而使政府与市场的界限显得模糊，这不利于市场发挥其在特定领域的主导作用。在以上两点因素的影响下，政府间的财政事权界定更加问题重重：因为政府间财政事权结构雷同，各级政府未能厘清自身事权责任的主次；上级政府有更多的话语权与决定权，且对地方政府的事权与履责能力是否相符考虑不充分，因而在干预地方政府事权的同时，随意进行不合理的事权下放，导致地方政府负担过重，同时也加剧了事权划分的纵向不平衡。为合理有效地解决这些问题，应从完善事权划分的法律体系、明晰政府与市场的职能边界、规范财政事权分配结构及平衡政府间权责关系等方面改进我国财政事权在各级政府间的分配情况。

已有文献对政府间财政事权划分问题的来龙去脉进行了较为丰富的研究，不过，在对这些文献进行整理与总结后，本文仍发现还存在诸多亟需更深入研究的问题：

一是已有研究大致从前文中给出的五个方面说明了目前我国政府间事权划分中存在的不足之处，并据此提出了改进财政事权划分现状的建议，但很少涉及到针对具体事务的详细探讨。例如很多文章中都谈到了政府在教育等基本公共服务领域的“缺位”，在建议中也提到了各级政府应合理分担教育这一事项的责任履行。然而，教育问题比较复杂，包括学前教育、义务教育、高中教育、高等教育等多种不可一概而论的类别，具体到每一级次的教育事权又可以细分为诸如规划、行政管理、业务指导、经费管理等多种事权。要在政府间合理配置事权，就必须对事权进行科学分类。事权科学分类是今后这一领域亟需研究的重点内容。

二是基于我国国情的事权划分原则问题。由于政府间事权划分受到一个国家政治、历史与文化等诸多因素的影响，同时市场经济在国家之间，甚至是同一国家不同时期的形式与特点都不尽相同，所以各国政府事权的划分以本国的国情为主要依据就显得尤为重要，从而能够最大程度上适应本国的需求。已有研究在说明我国事权划分的原则时大多借鉴西方的财政分权理论，以及基于国外事权划分实际情况提出的原则，而基于我国国情和针对我国财政事权划分原则和依据的理论研究明显不足。

三是如何处理好我国事权划分的“条条与块块”的关系问题。已有研究提出事权划分的思路和方案设计大多是以“条条”为主，即针对某一类公共事务，由中央负责该类事务的部委制定事权划分的方案，然后将其方案下达到省厅，再由省厅下达到市县局落实。这种以部门为主而不是以一级政府为主进行事权划分的方案设计，部门基于自身利益考虑，其设计的改革方案不仅不科学，且往往与财政体制、财力等脱节。事权划分究竟是以“条条”为主还是“块块”为主，抑或是“条块结合”，这也是需要今后更深入研究的另一个重要方面。

四是在研究方法上，国外学者在对财政分权的研究中大量引入了财政联邦理论、经济学、公共选择理论等，同时采用了现代经济分析方法，研究中实证分析与规范分析结合，定量分析与定性分析并用。相比之下，我国学者对该类问题的研究大多为描述性的，缺乏整合各种结论的理论分析框架。

基于已有研究的不足，今后有关这一问题的研究应在以下几方面有所改进：一是根据我国市场经济的培育程度，初步弄清楚哪些事权政府应该退出，哪些事权应该逐步被纳入政府事权范围之内，进而寻求政府与市场间职责分配的合理方式，如学前教育以前基本靠市场提供，但随着社会经济发展，学前教育公益性的性质凸显，公众诉求比较强烈，学前教育理应纳入政府的事权。由于学前教育基础薄弱，政府财力有限，现阶段完全免费不现实，这就需要在政府与市场提供之间找到一个平衡点。二是急需通过深入研究，寻找科学合理的政府事权分类方法，尤其是涉及每一类事权，如教育、医疗卫生、环保、交通等，要明确这些公共事务究竟存在哪些具体事权。三是在遵循分税制国家事权划分一般原则的前提下，研究提出与我国国情相适应的事权划分原则体系，并将其上升至法律高度，以此作为我国政府间财政事权划分的依据。四是在对政府事权合理分类的基础上，纵向上，厘清中央专有、地方专有及中央与地方共享事权，并注意中央委托地方事权中支出责任的具体履行，从而有助于各级政府的财力、信息等优势得到充分发挥，最大限度地保证公共产品与服务提供的公正与高效。横向上，在交叉事权较多的同级政府各部门间，从实际情况出发，将涉农、林业、扶贫等需要合作完成事项的责任与事权划分合理化。五是在具体事权划分的方案设计上，要将过去“以条条为主”的方案设计思路改变为“以块块为主”，即事权划分应“一级政府对应一级政府”，这有助于解决同级部门间事权交叉重叠和专项资金整合的问题。另外，还需改进研究方法，在总结已有研究的基础上形成科学的理论分析框架，加深事权划分问题研究的深度，从而为我国政府与市场、政府间以及同级政府部门间财政事权划分改革提供强有力的理论支撑。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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（本栏目责任编辑：尹情）