上海应加快推进全民阅读地方立法

郭静雯

上海应加快推进全民阅读地方立法

郭静雯

全民阅读是以政府为核心，倡导多方参与；以促进阅读为目标，营造良好社会氛围；以惠及全民为范围，重点保障特殊群体；以兼容并包为理念，促进阅读优质内容和引导数字阅读活动。本文在国内外阅读立法实践的基础上，总结上海全民阅读工作经验，着力加快上海全民阅读地方立法，为科创中心建设和国际文化大都市建设提供支撑。

阅读；全民阅读；立法；上海

一、全民阅读的概念和发展

阅读是一种从书面语言和其他书面符号中获得意义的社会行为、实践活动和心理过程。从媒介载体的角度来看，阅读包括基于纸张等非电子媒介的传统阅读，也包括基于电子媒介的数字阅读。作为一个术语，“全民阅读”近年来频繁出现于各类媒体，成为新闻出版、公共文化服务、图书馆服务等领域的关键词。

该词的正式来源是联合国教科文组织。联合国教科文组织自1946年成立以来，就将阅读推广工程视为促进人类文化传承、传播与创新的基础性工作而不遗余力地向世界各地推广。1972年，联合国教科文组织在对多国（尤其是亚非拉地区）的阅读和出版情况进行调研的基础上，提出“人人有书看”（Books for All）的口号，并把1972年定为“国际图书年”。1995年，该组织宣布4月23日为“世界读书日”。1997年，该组织又正式发起“全民阅读（Reading for All）”项目，并在世界范围内持续推广。

此后数年间，“全民阅读”理念传播范围不断扩大。许多国家越来越意识到国民阅读的文化战略作用，以全民阅读为旗帜，制定各种政策，推进各类项目。我国也是如此。1997年1月，我国中宣部、文化部、新闻出版署等九个部委联合发出《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，启动实施了“倡导全民阅读、建设阅读社会”的“知识工程”。全民阅读的理念开始在我国萌芽。2010年后，党和国家对全民阅读的推进已经进入实质性建设阶段，投入大量专项资金支持国民阅读基础工程建设，使国民阅读成为国家公共文化服务体系的重要组成部分。

通过考察全民阅读的发展历程和服务理念，国家新闻出版广电总局将全民阅读界定如下：全民阅读是以政府为主导、凝聚全社会参与之力，通过推动阅读内容资源、阅读设施、阅读服务的建设发展和全面覆盖，保障公民平等享有阅读权利；推动公民培养阅读习惯、提高阅读能力，通过阅读优秀内容实现人的现代化；从而推动文化的传承、融合、创新与发展，进而推动文化发展与经济发展相适应。

二、全民阅读的主要特征

对于现代社会而言，国民整体阅读能力直接关系着国家民族文化的传承、创新与发展，对国家文化软实力和核心竞争力起着至关重要的作用。由此而言，全民阅读无疑是政府义不容辞的责任，是公共文化服务的基础性工程。从各国全民阅读多年来的推广政策及实践来看，全民阅读具有以下几个重要特征。

1. 以政府主导为核心，积极倡导多方共同参与

全民阅读的推广范围是非常广泛的，覆盖各民族、各职业、各个年龄段、各种文化层次的对象。同时，阅读是个性化活动，个人的阅读习惯和阅读偏好与自身兴趣和需求密切相关。因此，全民推广的任务复杂而艰巨。从对立法目的实现机制的分析可以看出,各国并非简单地要求公民开展阅读活动，而是将政府作为推动全民阅读活动的主要义务主体，提高其自身的服务意识和服务能力。同时，积极倡导和践行多方共同参与的协同合作理念，包括新闻出版机构、大众传媒、图书馆、阅读推广公益组织等，以及教师、家长、图书馆员、书店店员、志愿者等各种角色共同参与。

2. 以促进阅读为目标，营造良好的社会阅读氛围

一个人的阅读能力，直接影响到其个人成长和对社会的贡献，一个国家的国民阅读能力也在很大程度上决定了这个国家的综合实力。但是，由于存在诸多因素，包括其他娱乐消遣媒介和活动的普及，民众花在阅读上的时间越来越少。“不阅读”现象已经成为社会的通病，并有日益严重之趋势。促进全民阅读不是限制或干涉个人的阅读行为，而是通过明确和规范政府等相关部门和机构的职责，为个人的阅读提供更好的硬件设施和保障体系，促进公民养成良好的阅读习惯，营造浓厚的社会阅读氛围。

3. 以惠及全民为范围，重点保障未成年人及其他特殊群体

阅读无疑是每个人求知学习、改变自我、取得成就的最为主要的途径之一。促进全民阅读旨在努力保障每位公民的阅读权利，提供终生学习的基础设施。同时，无论是联合国的“全民阅读”推广项目，还是文化发达国家的阅读促进政策，都有一个共性，那就是强调对未成年人和其他特殊群体的特别关注。针对儿童和青少年的阅读活动是各国各地全民阅读促进活动的重头戏，[1]其他特殊群体则包括老年人、残障尤其是视障人士甚至包括犯人、戒毒所人员等。根据这些不同人群的特定需求，有针对性地规范全民阅读服务及活动的开展。

4. 以兼容并包为理念，促进阅读优质内容和引导数字阅读活动

促进全民阅读既要积极推进我国原创精品的传播，也要译介世界优秀作品，促进国民阅读人类一切优秀文化成果；鼓励和扶持各种有益的推荐活动，百花齐放。但是兼容并包并不意味着不加遴选全盘吸收，要坚决摈弃各类低俗、低劣、有害内容，促进公民尤其是青少年读者多多阅读健康的、优秀的作品。[2]

随着数字化技术的发展，传统的阅读载体和形态都发生了巨大的变化，数字阅读越来越融入大众生活。数字阅读因具有检索方便、途径多样、呈现形式丰富等优点颇受读者的青睐，但它也存在浅显化和碎片化等缺点。因此，开展全民阅读活动要理性地看待数字阅读的发展，正确处理好传统阅读和数字阅读的关系，引导读者尤其是青少年读者正确开展数字阅读活动。

三、国内外全民阅读立法现状

1. 国内地方全民阅读立法简况

自2014年以来，各省市全民阅读立法相继展开，主要有：《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》（2014年11月27日通过，自2015年1月1日起施行）、《湖北省全民阅读促进办法》（2014年11月24日审议通过，自2015年3月1日起施行）、《辽宁省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》（2015年3月31日由辽宁省十二届人大常委会第十六次会议通过）、《 深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》（获市政府常务会议原则通过，将提交市人大常委会审议）。各省市全民阅读立法各有侧重，为进一步总结全民阅读经验、推动阅读立法提供了宝贵借鉴。

2. 国外阅读立法简况

联合国教科文组织从1995年起把每年的4月23日定为“世界读书日”，希望“全球各地的人们，都能享受阅读带来的乐趣”。世界主要发达国家都将推动全民阅读视为提升国家综合实力的核心要素之一，从国家战略的高度推进全民阅读，取得显著成效。一是政府立法推动阅读。如美国的《卓越阅读法》（1998）和《不让一个孩子落后法案》（2002）、日本的《儿童读书活动推进法》（2001）、韩国的《图书馆及读书振兴法》（1994）、俄罗斯的《民族阅读大纲》（2007）等阅读法律法规都着眼于民族和国家的文化未来，以立法的形式促进国民阅读能力的提高。二是设立机构推广阅读。如英国为“阅读起跑线”项目设立的“图书信托基金会”、德国的“促进阅读基金会”、日本的“读书协会”及“儿童梦想基金会”、美国的“国家艺术基金会”等。这些组织机构或基金会具有完善的规章制度，通过科学调查、常规项目和特殊资助相结合的方式，开展了大量的全民阅读工作。三是国家元首亲自倡导阅读。不少发达国家的元首都率先垂范积极参与读书活动，如美国总统克林顿、布什、奥巴马都有在开学季到学校陪儿童读书和倡导全民阅读的惯例，英国前首相布朗和教育大臣共同发起过“全国读书年”活动，德国总统担任“德国促进阅读基金会”名誉主席等。此外，英国女王伊丽莎白二世、俄罗斯总统普京等也都积极主持并参与本国阅读活动。

3. 国家层面全民阅读立法简况

从全国来看，文化立法曾经是我国立法领域相对薄弱的环节，仅有《著作权法》《文物保护法》等屈指可数的几部法律法规，《公共图书馆法》《文化产业促进法》等法律酝酿多年仍未出台。十八届四中全会强调依法治国，文化立法正在迎来暖春。《公共文化服务保障法》已自2017年3月1日起正式施行。该法作为《全民阅读促进条例》的上位法，在拟定和讨论过程中为后者带来了大量有益的思路。

国务院立法工作计划将制定《全民阅读促进条例》列为“预备项目”。为推动全国全民阅读立法工作，国家新闻出版广电总局自2013年起着手开展立法调研工作，先后七易其稿，于2016年11月形成送审稿报请国务院审议。送审稿主要包括以下四方面内容：一是强化责任，包括强化政府的组织领导责任和财税保障责任、宣传倡导责任；二是整合资源，充分凝聚政府各部门力量，调动社会资源，共同推动全民阅读；三是重点保障，将未成年人，尤其是农村留守儿童、城市流动儿童、特困家庭儿童和各类残障群体列为保障重点；四是监督评价，为确保工作取得实绩，施行社会监督、群众评议和监察问责的评价机制。

四、上海应着力推进全民阅读立法

1. 上海市全民阅读立法具有实践和理论基础

一是上海市文化教育立法经验丰富，基础雄厚。近年来，上海市在文化教育领域立法成效显著，主要的立法有《上海市农家书屋工程建设管理暂行办法》（2008年12月29日）、《上海终身教育促进条例》（2011年1月5日）、《上海市社区公共文化服务规定》（2012年11月21）、《上海市非物质文化遗产条例》（2015年9月26日）。二是上海全民阅读活动丰富多彩、富有成效，为全民阅读立法提供了现实基础。近年来，上海开展了“书香六进”活动，积极培育“书香上海”品牌体系，上海市新闻出版局与《解放日报(读书 )》、《文汇报 (书缘 )》、《新民晚报 (读书)》、《东方早报(上海书评)》等10家本市知名媒体品牌读书栏目（节目）共同发起成立上海全民阅读媒体联盟，这是国内首个地方成立的全民阅读媒体联盟。三是上海市长期开展阅读理论与应用研究，为立法提供了理论支持。上海市定期开展上海市民阅读现状调查和相关专项调查，在此基础上深入开展阅读理论与应用研究，建设阅读监测体系，对阅读推广活动的成效进行长短期的评估，为全民阅读活动深入、持续开展提供科学指导和理论支持。

2. 上海的经济基础为全民阅读提供了物质保障

上海是世界一流的国际化大都市，近年来提出的“四个中心”“创意都市”建设和“双创”的践行，都需要智力支持和创新人才支持，而阅读是这一切的基础。改革开放三十多年来，上海所积累的物质财富可以支撑扶持公共文化事业的发展，经济发展理应反哺公共文化。反过来，全民阅读氛围的形成，既可以进一步满足上海经济转型和产业升级的需要，也可以提升上海的国际形象和吸引力。

3. 上海全民阅读立法解决的主要问题

（1）进一步充实阅读公共资源

阅读是公民的基本权益。当前，上海已经对全民阅读有了基本投入，但是相对于2400多万的常住人口和大规模的流动人口而言，公共阅读资源显得严重不足，并且在资源密度、城乡布局以及服务人群等方面分布不均。截至2014年年底，上海全市共有街（镇）以上公共图书馆241个，馆藏总量为7863.3万册（件），也就是每26.31平方公里，每8万人拥有一座公共图书馆，全市人均（按常住人口核算）拥有公共图书馆藏书3.27本。这一数据虽在全国已名列前茅，但和国际图联和联合国教科文组织推荐的每5万人拥有一座图书馆、图书馆最佳覆盖半径和服务读者数量等标准相比还存在较大差距。农家书屋工程虽已覆盖全市所有行政村，但是由于馆藏建设、资金保障、人员配置以及宣传推广均存在较大不足，农家书屋的服务能力和吸引农民读者的能力亟需提高。社区阅览室、居委会阅览室以及职工阅览室等阅读场所的兴建尚处于探索阶段，资源配合和服务质量还远不能满足市民读者的实际阅读需求。实体书店作为市民获取图书的主要渠道，在很大程度上承担了全民阅读的公共服务功能，但由于一线城市的运营成本非常高，整体经营困难，影响了其“城市公共文化空间”功能的发挥。

（2）为重点人群提供阅读保障

推进全民阅读的重要目标之一就是要切实保障每个公民的基本阅读权益。在向世界一流的现代化国际性大都市迈进的过程中，上海的人口发展出现老龄化严重、青少年人口比重偏低、外来人口多且规模不断扩大等突出特点。因此，如何重点保障特殊群体的阅读需求已经成为这个城市推进全民阅读必须解决的现实问题。截至2014年年底，上海户籍人口中60岁及以上的老年人占总人口的28.8%，居全国人口老龄化之首；户籍人口中青少年比例仅为8.6%，远远低于全国18%的水平；外来人口近1000万，占常住人口的41.1%；登记在册的残疾人94万。这些问题都对上海推进全民阅读提出了更高的要求。未成年人的阅读是国民阅读的起点，它与城市和国家的发展水平、发展潜力高度正相关。庞大的老年群体有着旺盛的精神文化需求，基本阅读保障的缺乏将严重制约“积极老龄化”的实现。保障外来人口的阅读权益，使他们在对城市发展作出贡献的同时，也充分享受这个城市的公共阅读服务。从多方面切实保障残障人士的阅读需求是一个国际性一流都市应该具备的人文关怀。总体来看，相关部门对以上领域的重视程度还不够、投入也不足，需要全面提高和完善。

（3）进一步引领社会阅读氛围

上海是我国的经济中心，经济的发展大大提升了城市的实力，改善了民众的生活。但在社会经济转型中，拜金主义、享乐主义、“读书无用论”等错误思潮滋生蔓延，社会阅读空间和阅读氛围不容乐观。新兴媒体及技术手段的发展在给阅读带来方便的同时，也带来了各种低劣的阅读内容。实体书店的纷纷倒闭则严重影响了城市的文化生态。浅阅读、娱乐化阅读甚至低俗阅读等倾向严重，无益大众人文情怀、学习求知能力的培养，更无益于文化的积累和创造。

（4）进一步改进阅读推广工作

在取得一定成绩的同时，全民阅读推广工作存在诸多问题。主要表现在：政府对阅读公共资源的投入相对不足，社会各界力量尚未被充分调动和有效利用。各区县阅读推广工作系统性、科学性、规范性不足，重活动、轻工程，热点的重大全民阅读活动搞得多，系统实际的全民阅读工程搞得少；重城区、轻郊区，各类全民阅读推广工作主要集中在城区，根植郊县基层的工作开展得少；重短期、轻长期，功利主义阅读、急功近利阅读多，在阅读习惯培养、阅读能力提高方面则做得少。通过全民阅读立法，可以有效改进阅读推广工作，加强阅读推广的协调统筹和针对性。

（5）加强阅读推广长效机制建设

当前，开展全民阅读活动还是政府部门的自发行为，相关工作未能纳入到政府考核指标体系中，没有有力的监督约束机制，就没有长期、持续深入开展的动力。同时，缺乏统一组织领导机构。全民阅读工作涉及面广，政府层面还没有建立全民阅读协调机制，无法形成合力。最后，缺乏财税政策支持。全民阅读具有典型的公益性特征，必须由政府主导，通过公共财政扶持和税收政策优惠措施等，才能保障其正常运转和可持续发展。按照法治政府、阳光政府要求，立法解决长效机制问题，无疑最为合适。

[1]艾登•钱伯斯.打造儿童阅读环境[M].北京：北京联合出版公司，2016年.

[2]斯蒂拉•克拉生.阅读的力量[M].新疆：新疆青少年出版社，2012年.

（作者单位：中国福利会出版社）