财政支出绩效第三方评价机制研究——以河北省为例

●张振川 张月明 李鸿儒

财政支出绩效第三方评价机制研究
——以河北省为例

●张振川 张月明 李鸿儒

财政支出绩效第三方评价作为一种有效的外部评价制约机制，应成为绩效评价的一种主要方式。财政部门要不断总结完善第三方评价工作，培养壮大第三方评价力量和水平，切实推进政府职能的转变和绩效评价质量的提高。

财政支出 绩效评价 第三方评价

随着社会公众监督意识的不断增强，社会大众越来越关注财政资金的使用效益。为贯彻落实中央财税体制改革总体部署，河北省从2014年开始深化推进绩效预算管理改革。财政监督作为财政管理的重要组成部分，同步推进了财政绩效监督改革，印发了《财政绩效监督工作实施方案》，将绩效监督融入全过程绩效预算管理体系，实现财政监督工作由单独侧重合规性向绩效性和合规性并重的转变。为了提高财政支出绩效评价的公信力，提升财政资金使用的效益性，进而推进效能型政府建设，河北省引入了财政支出第三方绩效评价，制定了向第三方购买财政支出绩效评价服务的相关管理办法。

一、委托第三方开展绩效评价的必要性及依据

党的十八大报告对社会管理体制建设提出明确要求，要求加快形成“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法制保障”的社会管理新格局。党的十八届二中、三中全会也强调，社会组织要明确权责、激发活力、依法自治。部分政府职能向社会组织转移将成为必然趋势。随着财政支出规模的扩大，全国财政支出由2000年的15886亿元增长到2015年的175768亿元，增长十倍多，需要评价的资金量及相关财政政策越来越多。特别是在财政收入趋缓、收支矛盾日益加剧的新形势下，节支增效显得更为重要。如此重的评价任务，只靠各级财政部门及业务主管部门是无法实现的，而且也不客观，非常有必要实行购买劳务，委托第三方机构实施评价。

党中央、国务院历来高度重视财政预算绩效管理工作。早在 2003年，党的十六届三中全会决议明确要求 “建立预算绩效评价体系”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。最为重要的是，2015年实施的新《预算法》第五十七条明确规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，为绩效评价提供了实质性的法律依据。

国务院于2013年印发了政府购买服务的指导意见，意见要求把部分政府服务事项通过一定方式和程序交由社会力量和事业单位承担，并支付相应费用。财政部针对第三方绩效评价，也提出了明确要求。《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》提出，财政部门、预算部门是绩效评价的主体，同时要求探索引入第三方评价，第三方要在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展绩效评价工作。《财政支出绩效评价管理暂行办法》明确规定，绩效评价工作据需要可委托第三方实施。河北省结合实际制定印发了《绩效评价管理办法》、《第三方绩效评价服务管理暂行办法》，在具体操作层面上对第三方绩效评价进行了详细规定。

二、委托第三方开展绩效评价的可行性

委托第三方开展绩效评价就是将绩效评价工作通过一定方式交由社会机构独立完成或合作完成，是一种有别于政府部门内部评价的外部评价形式，是由独立于被评价部门单位的社会机构组织实施的绩效评价，是对部门单位内部评价的有益补充。一般来讲，绩效评价包括部门自评和财政重点再评价两种组织方式，“自评”就是政策项目执行者开展的自我评价，“重点再评价”是政策项目的制定者按照抽样检查方式进行的评价。两种评价方式，客观地讲都是自己评价自己，难免存在自我保护的风险，跟自己工作职责联系紧密或者相关的问题不愿碰触，评价中非常容易出现掩饰问题、回避问题的可能。政策制定部门和政策执行部门往往都不愿客观地承认，更不会主动承认政策项目存在较差效果、资金项目效果不理想、执行行为存在失误或者较差的结果。这样的评价造成的结果往往就是顽疾被掩盖、公众不认同，结果难以令社会公众信服，因此十分有必要引入第三方评价机制。第三方绩效评价主体一般包括社会团体、专业组织、中介评估机构等，主要特点在于其独立性、专业性和公开性。

（一）坚持阳光理财，突出评价的独立性和客观性

由于内部评价来自政府部门本身，难免存在自我保护的风险，结果难以令社会公众信服，而由无隶属和利益关系的外在第三方主体实施的评价，从根本上会克服财政管理部门和预算部门各自评价的弊病，内部评价双重角色的矛盾也就能得到解决。在无行政压力和外部干扰下，能够自由、独立、客观地进行检验和测评，给出客观的评价意见，政策设计和资金管理使用中存在的问题也能够客观地反映出来。能够从机制上保证评价结果更加客观公正，评价过程相对公开透明，结果相对客观公正。财政部门和预算部门是监督和被监督的关系，两者既利益相关，又利益对立，既要相互支持相互理解，又要给予客观否定和问题揭示，是两个对立统一的矛盾体。引入第三方评价机制，就能缓冲双方矛盾，跳出利益藩篱，做出客观评价。

（二）坚持科学理财，保证评价的专业性和权威性

第三方机构一般都依托会计师事务所、资产评估机构等专业商业机构以及高等院校、科研院所等，都具有很强的专业性、多元性，绩效评价的权威性和多维性可以得到极大的提升。他们具有特定领域的专业知识和人才优势，拥有相对专业的理论基础和专业化工具，更有利于评价指标的设置、评价数据的处理、评价结果的判断等，能更专业地对各领域的信息进行理论和现实的分析与综合，更加符合绩效评价的专业性要求。第三方机构一般是行政机制以外的人员或组织，能够克服体制内的思维惯性和行为定势，摆脱固有惯性意识的影响，给出更加具有建设性和创新性的评价结果，给决策者和执行者提出更好的意见建议。另外，第三方机构评价人员组团更加灵活，能够克服专业领域跨度，能从不同专业角度对项目数据进行分析评价，像医院组织不同科别的医生对病人进行会诊一样对评价项目进行总结，使绩效评价结果更全面、更系统。

（三）坚持民主理财，提高评价的公开性和参与性

第三方评价机构一般都是社会组织，能够更了解社会民意对财政支出的呼吁与诉求，从而站在公众立场，较全面地反映民意。反映民意，其实质是代表公众行使监督权利、参与政府理财，客观上能够对财政部门、预算部门和用款单位形成压力，促进民主理财，提高财政资金的使用绩效。

三、第三方绩效评价的基本程序

要确保绩效评价工作顺利开展、预期目标得以实现，就必须制定科学合理的工作程序。一般来说第三方绩效评价包括以下几个基本程序。

（一）选聘第三方评价机构

选聘第三方评价机构是开展第三方绩效评价工作的首要环节和基本保障。评价组织者根据评价项目的性质和业务特点，制定选聘需求，按照政府购买服务和政府采购的相关规定，实施采购选聘。与成交供应商签订采购合同，要明确采购双方权利、义务和违约责任。

（二）成立评价工作组

为确保评价工作顺利开展，第三方评价机构要成立评价工作组，评价工作组要执行相关回避制度，由熟悉相关领域的专业人员组成，评价机构自身力量不能满足评价需要时应外聘专家参与，并经过评价组织者就评价工作组的人员结构、能力和经验等情况进行审核，评价过程中工作组成员要保持相对稳定。

（三）制定绩效评价工作方案

第三方评价机构要在充分调研、论证的基础上，科学制定绩效评价工作方案，设定绩效评价指标和标准，并要与评价组织者和相关方进行充分沟通。对金额较大、关系国计民生、社会关注度高、公益性强的项目，要组织专家对评价工作方案进行论证和评审。

（四）组织实施绩效评价

第三方评价机构要按照工作方案，利用科学规范的评价方法，独立自主地实施绩效评价，对相关信息和数据进行全面系统的分析和梳理，形成评价结论，撰写评价报告。评价过程中，评价组织者要对第三方评价机构进行全过程的指导和监督。

四、难点和对策

近年来财政支出绩效第三方评价虽然在各地进行了诸多探索和尝试，但由于受到第三方的独立性、评价标准的设定分歧等多方面主客观因素的制约,第三方评价作用的发挥受到很大影响。

（一）第三方机构的业务水平和独立性难以保证

政府购买服务本质体现在“服务”和“购买”上。从实践来看，由评价委托人支付第三方机构相应的评价费用，容易出现“花钱雇人操作结果”的现象；第三方收取委托人的评价费用，势必受制于委托人，极有可能人为导演评价结果，难以得出独立客观的评价结论。另外，目前选聘的第三方评价机构多数属于会计师事务所或教育研究机构，机构形式相对单一，缺乏广泛的代表性。

对此，一方面要严格第三方评价机构的选聘，尽量通过公开方式，增强竞争性；属于政府采购范围的，要严格按照政府采购相关程序进行选聘，在资质设定、采购程序等方面进行严格把关和监管，尽量保证第三方评价机构选聘的公开、公正。另一方面鼓励第三方机构的行业发展，通过多种方式支持各种组织参与到绩效评价事业发展中来，建立涵盖不同领域、不同行业、不同专业的专家库和中介机构库，人员组成要多元化，广泛运用多学科知识人才，充分代表多阶层意志，使评价结果更接地气；建立第三方机构评价质量评价制度和淘汰机制，强化考核和管理力度，对第三方评价机构的工作态度、专业能力、服务品质、信誉质量等方面进行全面记录，实行科学分类，动态管理，严格考核，优胜劣汰，在确保专业性的前提下，尽可能提高第三方的多样化和选择空间。

（二）评价指标和标准的设定存在分歧

设定高质量的评价指标和评价标准是绩效评价的核心。目前，在评价指标和标准设定上存在两种模式，一是由委托方设定评价指标和标准，此模式往往是委托方根据自己日常管理需求提出的，容易误导评价结论，第三方的专业技术水平就不会得到很好发挥。二是由第三方设定评价指标和标准，此模式往往也存在理想化的倾向，难以达到委托方的要求，存在主观排斥的可能。本文认为，在规范的评价指标和标准框架体系下，要先发挥第三方的作用，由第三方评价机构从专业角度设定，力戒全面性，突出绩效性；要与委托方充分沟通，还应广泛征求被评价单位及项目受益人员的意见，尽量达成多方一致。最后，再成立专家评审组，对指标和标准进行充分的评审论证。

（三）被评价方的信息或有藏匿

谁做绩效评价工作都需要完整、准确的信息资料。在信息公开不充分的情况下，被评价方和第三方之间存在着明显的信息不对称现象，被评价方往往只披露有利于自己的信息，第三方缺乏充分、有效的信息来源渠道，这就给第三方评价造成很大的障碍，影响了第三方评价工作的顺利开展和评价结果的可靠程度。对此，应进一步加强制度建设，从制度层面拓展和健全评价信息的获取渠道，推进信息公开工作，要摆脱被评价单位的制约，第三方评价机构要尽量能够独立获取信息并开展工作，还要制定对被评价方的信息藏匿行为进行惩戒的措施，如列入失信“黑名单”等，从而使被评价方能够尽可能主动、全面公开信息。

（四）评价结果存在被动应用

从理论上讲，评价结果是决策的依据，但是评价结果是否被采纳还是取决于决策主体，即使将其束之高阁也很少被追责，评价意义就会大大削弱。对此，本文认为，要使评价工作真正发挥作用应依靠“两个公开”来实现，一是要对评价结果予以公开，二是要对评价结果的应用情况予以公开，这样既可以使公众监督评价行为，也能给决策主体形成压力。

（五）做好全面工作质量控制监督

委托第三方机构评价需要重点做好以下几方面的工作。一是确定准入条件，招标采购资质。要采取公开的方式，招标采购最好的第三方机构。二是明确工作流程，强化业务培训。绩效评价是一项全新的工作，需要较高的技术和方法，通过不断加强培训，壮大第三方评价队伍，提高绩效评价水平。三是测算工作量，确定费用标准。“服务”需要“购买”，就应该付费，绩效评价经费支出也应讲绩效。要根据所评价的项目区域分布、资金量以及制定工作方案及评价指标体系、现场评价、资料分析、撰写报告等工作量以及当地的技术力量市场价格进行科学测算。四是确定评价责任，严格考核机制。工作标准要明确,工作质量要细化，双方责权利要对等，严格考核，提升质量。五是推动公开，主动接受社会公众评价。

（作者单位：中央财经大学博士后科研流动站、河北省高速公路管理局青银管理处、河北省财政厅）

[1]杜婷婷.财政支出绩效第三方评价研究——以广东为例[J].财经界（学术版），2013，（14）.

[2]卢扬帆，卞潇，颜海娜.财政支出绩效第三方评价：现状、矛盾及方向[J].华南理工大学学报（社会科学版），2015，（01）.