金融审计监管体系的构建探讨

●李一鸣 王 亮 王 荣

金融审计监管体系的构建探讨

●李一鸣 王 亮 王 荣

金融审计是政府审计的重要组成部分。本文结合当前形势以及我国金融审计现状，梳理了金融审计的发展历程以及基本构成情况，并分析了金融审计工作中出现的问题及其原因，最后提出了相关对策与建议。

审计监督 金融监管 创新

一、引言

经济全球化带来了金融全球化。特别是在2017年，中国人民银行明确提出支持金融机构发展普惠金融业务。央行一直注重创新调控方式，在保持总量适度的基础上，适当发挥结构引导作用。运用差异化的存款准备金政策支持结构调整就是其中的一种探索，2014年对小微企业和“三农”领域实施定向降准政策，特别是县域农村金融机构信贷投放集中在小微企业和“三农”领域，较早就享受了幅度较大的定向降准政策，其存款准备金率大幅低于全部存款类金融机构的平均水平，且满足新增存款一定比例用于当地贷款的达标县域农村金融机构，还可享受一个百分点的存款准备金率优惠，此次对普惠金融实施定向降准政策，是根据国务院部署对原有定向降准政策的拓展和优化，以更好地引导金融机构发展普惠金融业务。另一方面随着金融市场的不断发展，各国的金融机构不但要面对来自本国竞争对手的挑战，还要应对来自国际市场的竞争，于是，许多国家纷纷为金融创新发展创造条件，传统的金融监管模式已不能满足金融创新的需要，除“一行三会”政策和行业金融监管以外，金融审计已成为金融监督的一种重要方式。

二、文献基础

关于金融创新和金融监管的相互关系，Kane（1981）指出金融监管与金融创新是辩证统一的关系，金融监管可以促进金融创新的发展，当情况相反时，金融创新加速了金融监管体制的完善进程，两者之间存在一种动态博弈关系；Allen（2012）实证研究表明，金融创新往往会增加交易的复杂性，从而有机会探索金融服务消费者的兴趣问题；而郑爱民（2010）认为金融创新是近几十年来国际金融界最重要的发展趋势之一，金融创新不仅是国内金融业为了满足自身发展和获得经济利润需要，也是在外资金融机构不断冲击下，追求生存和发展的唯一道路；王斌（2011）从金融审计在金融监管中的地位出发，探讨了如何进一步加强我国金融监管体系，提出要以中央银行依法监管为基础，将政府审计与其他金融监管部门相协同，构建金融审计与金融监管协作的框架；豆军（2015）构建了监管机构群体与金融机构群体的演化博弈模型，得出要协调两者关系，倡导监管带动创新的结论；杨牧云（2006）认为金融监管和金融创新是对立统一的关系，两者的目标是一致的，都是为了金融发展，对立的点在于金融创新的某些特点与监管存在不同程度的冲突，使监管的难度加大；杨瑞华（2017）从职能、制度、政府角度分析金融创新趋势下金融审计的监督体系，提出要结合我国国情和各个地区现状，建立监管体系。

在金融审计和金融监管方面的研究有：张琴（2016）结合我国金融监管和政府金融审计体制的现状，总结了我国政府金融审计存在的问题；周晶晶（2015）则是基于金融稳定视角，从审计对象、审计内容、审计程序角度对现存问题进行分析；金融审计自身具有的独立性和综合性两个特点，使金融审计在金融监管中发挥重要的作用 （蔡丽，2011）；王永海（2014）提出建立以政府金融审计为主体、注册会计师审计为补充、金融机构内部审计为核心的“三位一体”金融审计监督体系；蔡敏（2017）以互联网金融为例，揭示出我国金融体系所隐藏的弊端，提出要对互联网金融类型进行区分，在监管手段方面也要加强。已有的研究表明，金融审计监管不再是一个单方向的问题，要结合金融创新实际，不断完善金融审计监管体系。

三、金融审计的发展历程及现状

（一）金融审计的发展历程

审计署成立以来，金融审计工作从只查金融机构的财务开支到以资产质量真实性为中心，重点揭露金融机构违规经营问题，再发展到关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题，金融审计工作大致可以分为以下四个阶段：第一阶段是在1995年以前。这一时期金融审计考察的是金融机构财务状况，主要任务是稳定国家的财政，审计方式也比较传统，仅仅是采取人工查账，并不注重细节检查，主要以银行财务开支、账簿、档案等作为审核依据，这种检查过程存在大量的漏洞，而且手续繁琐，不利于全面普及。第二阶段是在1995-2000年。这一期间审计部门负责审计央行的财政收支状况，并对国有金融机构包括银行、证券的各项资产负债表、所有人权益等财务报表进行监督。第三阶段是2001－2007年。这一时期主要是商业银行股份制改革，特别是2003年成立了银监会，初步构成了“一行三会”监管体系，以及以合规监管为重点的分业监管。第四阶段是2008年至今，自2008年全球性金融危机爆发以来，央行不断出台宏观调控措施，比如连续三次下调存贷款基准利率，两次下调存款准备金率，取消对商业银行信贷规划的约束，并引导商业银行扩大贷款总量。因此，随着金融机构的业务和活动日益复杂多样，对金融审计的要求也越来越高，审计监督工作日益被重视。

（二）我国金融审计监督的现状

1、金融市场庞大，审计工作难度大。金融机构牌照是衡量一个地区金融业发展水准的标志。我国金融机构已不单单是银行、保险、证券期货基金这些传统的机构，各地都将金融机构创新作为重点发展对象。面对不断发展壮大的金融市场，审计人才的需求日益增大。比如2016年12月，某市审计局以向社会购买审计服务的方式缓解审计人员不足；2017年6月，湖北省京山县通过招录一批年轻干部、培养一批审计人员、借助外部专家力量三个一批，整合内外部资源以及计算机技术人才来缓解审计力量的不足。

2、金融审计局限性大。金融审计虽然起到了监督的效果，但由于其属于事后监督，作为监督手段带有滞后性特点。即便审计查出了问题，但造成的损失已不可挽回，特别是在涉及国家经济安全的金融投资市场更是如此，每一项投资涉及的资金往往有几十亿、几百亿规模，其投资决策将受到市场的严峻考验。金融审计结果的滞后性制约了审计监督职能的发挥，甚至影响了审计的权威性；另一方面，当前审计内容还是传统的资产审计，在金融不断创新的今天，金融审计的发展步伐必须与时俱进。

3、金融审计风险不容忽视。随着金融市场不断创新发展，审计工作面临的责任风险、法律风险、质量风险、廉政风险也越来越大。为了规避这些风险，我国很多地方积极采取措施进行预防：比如海南省审计厅从2013年就开始探索“六个控制”菜单式金融审计方法。政府按照金融投资项目进展情况，将审计分为六个环节加以控制：投资项目申报审批情况审计控制、投资项目招投标审计控制、合同审核审计控制、投资项目现场管理情况审计控制、投资项目建设资金审计控制和投资项目工程造价审计控制。又比如湖北省荆州市审计局在金融投资项目审计中进一步加强审计实施全过程的“痕迹”管理，在容易产生金融审计风险的相关环节加强防范和控制，降低审计风险，提高审计质量。

四、金融审计监督中存在的问题分析

（一）金融审计监督职能不到位

我国目前实行的是以“一行三会”为主导，其他中央行政机关为辅助，地方政府金融管理机构为补充的分业金融监管体制。在此背景下，存在比如证监会对敏感岗位监督不力，有的领导干部规避制度安排亲属在系统内任职，有的违规用人搞“小圈子”，有的瞒报房产、股票和因私出国(境)等情况。此外，权力监督约束不严、滥用审批和处罚自由裁量权、向所属企事业单位转移行政监管权等问题也很突出。

（二）审计监督体系不健全

美国政府审计机关的审计任务90%以上是国会委员会及其成员和立法院委托的，其余任务是法律规定的，几乎没有审计部门自定项目。但我国审计监督存在一定的交叉性，资金存在混用、挪用、闲置等问题，给审计工作加大了难度，审计机构都应尽可能去完成职责范围内且有明确目的的审计项目，不要扩大范围。

（三）金融审计监管局面复杂

金融创新不只是在业务上，还有金融机构的多元化构建，同时跨境业务不断发展，导致金融监管存在盲区。比如2013年的金融改革之一是利率市场化，这对于银行的资金组织能力提出了更高的要求，相对来说，大型银行有更多的渠道（自然增长、国企、财政等）获得低成本资金，中小型银行必须开出更高的价格才有竞争优势，势必带来成本的上升。此外，利率市场化给中小银行带来的另一个大问题是流动性，一旦期限配比做不好，大量存款被竞争对手拉走，很容易触及监管红线。我国的金融业发展越来越复杂，审计工作的难度也在不断增加。

五、我国金融审计制度完善的对策建议

（一）增强审计风险意识

审计的风险管理是指财务报表存在错报时，注册会计师发表不恰当审计意见的可能性。从企业整体评估风险状况来看，主要包括不可控风险和可控风险。其中，不可控风险通常通过风险转移、保险、风险接受等方式进行应对；可控的风险通常通过内部控制手段进行应对。所以内部控制本质上就是企业管理中通过日常管控手段降低风险的行为。另外，在审计过程中，访谈是一个重要环节。比如在风险评估阶段，与管理层的访谈应该主要关注的是公司外部环境的变化、公司架构和战略的变化、业务的发展情况、管理层的风格和诚信情况以及公司层面的整体控制；与内部员工的访谈，应该主要关注流程层面内部控制的变化；与内部审计人员、律师顾问访谈时，应该主要关注公司内部缺陷、舞弊和诉讼的情况，从而增强审计风险意识。

（二）创新审计手段

目前我国的审计目标、审计模式、审计方法较西方发达国家而言还是落后的。因此，应该充分利用现代信息和网络技术，全面开展计算机审计，发展以数据库为基础的在线实时审计，加大对审计线索电子化和网络实体审计的研究，开发新的审计程序和方法，以便获得充分、有力的审计证据，最大限度地降低审计风险。充分利用计算机审计技术提升审计效率。配齐硬件设施，完善信息中心建设。另一方面尽快开发审计软件，与此同时加快审计电算化的立法工作，针对电子数据、电子合同、电子签名、电子货币等方面的有效性、合法性、可靠性、安全性等作出规定，使审计电算化有法可依。

（三）提高金融审计人员的综合素质

金融审计队伍素质的高低是审计工作能否顺利开展的关键。目前金融审计所处的环境并不容乐观，而且随着经济的发展，金融审计对象的复杂程度不断提高，审计难度和风险呈攀升趋势，这对审计人员提出了更高要求。审计工作除了最基本的专业知识外，还需要熟悉金融领域的专业知识，除此之外还需要统计技术、运筹技术、项目管理技术、计算机信息技术等综合性知识的支撑。当然，审计人员必须要结合金融行业特点，掌握金融审计工作所需要的方法和技能才能胜任。

（四）提高金融审计效率

金融机构可以建立财务共享中心以追求财务流程合规、公开透明，以增加数据透明度便于开展审计工作。同时，财务共享中心集中保存了企业集团下属各子分公司的财务数据，多数采用统一财务系统、统一账簿格式，对于原本要在各个地点审计的审计人员来说，可以极为方便地查询到各个公司的账务，以及关联方交易的账簿包括原始凭证等，使得针对财务部门的审计效率会大为提高。另一方面，适当减少审计程序也可以提高效率，金融审计一般要等到有授权，再按照规定时间才能进行审计工作，这不仅拉长了工作时间还容易导致错过最佳的审计时间。■

（作者单位：河北农业大学商学院）

[1]蔡丽.金融审计在金融监管体系中的作用[J].审计与理财,2011,(10).

[2]田艳霞，闫钰，周晶晶.国家审计维护金融稳定实现路径研究[J].企业改革与管理,2015,(10).

[3]王斌.推广金融业机构信息管理的意义及趋势[J].金融科技时代,2011,(12).

[4]王永海，章涛.金融创新趋势下金融审计监督体系构建[J].江西财经大学学报,2014,(04).

[5]杨牧云.刍议金融创新与金融监管[J].当代经理人,2006,(10).

[6]杨瑞华.金融创新趋势下金融审计监督体系构建分析[J].时代金融,2017,(02).