四川省德阳市对节能减排新机制的探索

四川省德阳市节能减排工作联合课题组

四川省德阳市对节能减排新机制的探索

四川省德阳市节能减排工作联合课题组

节能减排是转变经济发展方式、提高发展质量、促进可持续发展的重要抓手和突破口。近年来，四川省德阳市以政策创新、机制创新和能力建设创新为抓手，积极推进示范市建设工作，实现经济社会发展与示范建设工作良性互动。

德阳市节能减排机制创新

节能减排是转变经济发展方式、提高发展质量、促进可持续发展的重要抓手和突破口。近年来，四川省德阳市按照世界智造之都、国际文化名城、成都北部新城、生态田园典范的城市发展定位，着力创新“三大”机制，积极推进示范市建设工作，实现经济社会发展与示范建设工作良性互动。2016年，全市实现地区生产总值1752.5亿元，总量和增速均位居四川省第三位，节能减排五项指标全面完成，单位GDP能耗同比下降6.22%，超额完成目标任务1.71个百分点；化学需氧量下降2.45%，氨氮下降2.07%，二氧化硫下降7.57%，氮氧化物下降1.11%，均超额完成减排目标任务。全市秸秆综合利用获得国务院汪洋副总理肯定，装备智能制造集群化发展典型经验被国务院通报表扬。

一、以政策创新推动节能减排

德阳市在2015年推行差别化电价、差别化水价、阶梯气价、商贸流通服务业发展引导资金政策、税费政策、养老服务业用地政策、排污收费政策等的基础上，2016年继续推出新的配套政策推进节能减排工作。

（一）产业发展政策

德阳市人民政府办公室印发《关于加快推进工业转型升级的若干政策的通知》（德办发〔2016〕14号），从产业转型、技术创新、扩大实力、载体建设、金融政策等方面全面支持工业转型升级。德阳市经济和信息化委员会、德阳市财政局《关于做好2016年节能减排示范工业发展专项资金项目申报工作的通知》（德经信〔2016〕250号），按照“集中、精简、高效、择优”的原则，市经信委、市财政局完成了2016年德阳市节能减排示范中小企业发展专项资金的申报、筛选、评审、现场核查及公示备案。

为切实贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）和省煤矿重组办有关会议精神，结合德阳实际，制定德阳市人民政府《关于印发德阳市引导煤矿企业整体退出煤炭行业工作方案的通知》（德府函〔2016〕87号）。化解煤炭过剩产能，坚持市场倒逼、政府引导、综合施策，引导全市煤矿企业逐步退出煤炭行业。

为大力扶持现代服务业发展，德阳市出台《促进现代服务业加快发展十条政策措施》（德办发〔2016〕40号），“十条”措施将重点推进商贸流通、现代物流、电子商务、现代金融、科技服务、文化（广告）创意、健康养老、旅游休闲、商务服务9大重点领域建设现代服务业集聚区。同时，为了规范集聚区培育认定，德阳市还印发了《德阳市市级现代服务业集聚区培育认定办法（试行）的通知》（德办函〔2016〕89号），明确不同形态集聚区认定条件，支持特色鲜明、发展优异的集聚区，支持争创省级现代服务业集聚区。

为贯彻落实省委“十三五”规划建议和创新驱动发展战略，安排部署全市电子商务发展工作，着力提升电子商务发展速度和水平。德阳市出台了《关于加快全市电子商务发展的实施意见》（德办函〔2016〕1号），成立由分管副市长任组长的德阳市促进电子商务发展工作领导小组，成员单位包括发改委、经信委、商务局、财政局、科知局等18个部门。全市各行业依托产业优势，积极鼓励企业进行“触网”行动，建设了一批具有较强竞争力的特色本土垂直电商平台。各县（市、区）商务系统指导农村电商运营主体逐步建立县、乡、村三级电商服务体系。中江县先后被评为省级、国家级电子商务进农村示范县，获得国家（省）级支持资金2000余万元；2016年，罗江县已成功申报省级电子商务进农村示范县，对县域电子商务的发展将起到巨大的促进作用。

（二）环境配套政策

为贯彻落实《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）和《四川省人民政府关于印发水污染防治行动计划四川省工作方案的通知》（川府发〔2015〕59号），切实加大水污染防治力度，保障水环境安全，促进经济社会可持续发展，德阳制定《德阳市人民政府关于印发水污染防治行动计划德阳市工作方案的通知》（德府发〔2016〕6号），以及《德阳市人民政府办公室关于印发德阳市城市黑臭水体整治实施方案的通知》（德办发〔2016〕47号），提出工作要求，明确责任单位，确保整治工作逐步推进。德阳市水务局已对德阳市建成区的18条水体进行了初步排查，并投资100万元对穿城堰黑臭程度相对严重的部分进行了整治，取得明显成效。

2016年，德阳市编制完成了市、县两级大规模绿化规划。规划以提升生态系统服务功能、推进扩绿增绿为重点，以水系绿化、城乡绿化美化、生态保护和修复为内容，建设德阳市区域生态安全体系。提出了2020年城市建成区绿地率到38%，人均公园绿地面积到达14平方米，全市林地保有量达到264.8万亩，活立木蓄积达到1500万立方米，林木覆盖率稳定在40%以上的绿化目标。

德阳市印发了《德阳市全面开展清洁城市环境活动实施方案》（德办函〔2016〕34号），提出坚持“政府主导、部门协作，公众参与、因地制宜，转变方式、精细管理”原则，结合全市开展的“四化”工作和城乡环境综合治理工作，全面开展清洁城市环境活动。通过改革城市管理体制，完善城市治理机制，打造城市管理综合执法队伍，统筹治理城市环境卫生问题，实现城市环境卫生设施建设运营水平明显提升，城市生产生活环境更加整洁有序、健康宜居。到“十三五”末，彻底解决城市环境卫生“脏乱差”问题，城市面貌实现干净、有序、美丽。2016年，德阳市利用电动清扫车、道路冲洗车等机械设备，城市机械化清扫率提高到40.04%；日清运生活垃圾约380吨、医疗废物约3.3吨，德阳市生活垃圾无害化处理率达到96.5%，医疗垃圾清运率和无害化处理率均达到100%，治理施工现场扬尘污染536处。

为进一步完善环境保护和安全生产责任体系，努力推进环境保护和安全生产监管体制机制创新，提升环境监管水平，进一步强化环境监察工作的条理性、高效性、全面性，及时有效打击环境违法行为，切实保障生态环境安全和维护公众环境权益，德阳市制定《环境保护和安全生产网格化管理实施方案》。各县（市、区）根据该方案，出台县级网格化管理实施方案，完善四级网格管理机制。

二、以机制创新推动节能减排

德阳市着眼示范引领，实施199个年度总投资59.76亿元的五大典型示范项目，探索建立节能减排长效机制，打造有示范推广价值的亮点项目。

（一）磷石膏“变废为宝”机制

德阳是全国五大磷化工基地之一，磷石膏废渣占全国堆存量的12%。我们重点围绕磷石膏等资源综合开发和回收利用这一核心，主抓龙头企业，加快形成磷石膏利用产业链。目前，以宏达集团、泰山石膏、三佳公司、华磷科技等为代表的龙头企业已建成石膏粉、石膏板等产品生产线，逐步解决了每年磷石膏新增量问题。2016年全市实际消化磷石膏286.73万吨，利用率为53.7%，高于全国平均水平。

（二）秸秆综合利用长效机制

市政府与各县（市、区）政府签订秸秆禁烧和综合利用工作目标责任书，并把此项工作纳入市政府对各县（市、区）政府的专项目标考核。2016年在秸秆综合利用上有了进一步突破。在秸秆肥料化利用方面：大力实施秸秆覆盖还田、腐熟还田和机械粉碎还田，层层建立秸秆还田示范片，全市共建秸秆综合利用示范片1058个，面积30.9万亩。21家有机肥料生产企业，年加工秸秆达5万吨以上。基料化利用方面：鼓励、支持食用菌专合社收储秸秆做食用菌基料，大力发展食用菌工厂化生产。全市72家食用菌专合社，年收储加工秸秆近30万吨，产出食用菌6亿袋。全市有2家上规模的工厂化生产食用菌企业，年收储加工秸秆8万吨。饲料化利用：利用德阳西宁两地政府合作交流平台，引进成立的四川益宁德农业开发有限公司秸秆颗粒饲料生产线已全面建成投产，将德阳市秸秆加工作为青南地区牛羊的冬储饲料，年收集加工秸秆10万吨，成为德阳市最大的秸秆收储、加工、利用基地。同时，大力发展青储、冬储饲料养殖，目前全市有利用秸秆作青储、冬储饲料的规模养殖场17家。燃料化利用：目前主要在广汉试点，通过改造工业燃煤锅炉，改烧燃煤为秸秆颗粒燃料或秸秆颗粒和煤混合燃料。创新原料化利用：四川益宁德农业开发有限公司将秸秆用于青海湖沙化治理，加工成温室大棚保温板，年加工秸秆2万吨。广汉南丰镇将秸秆粉碎添加进墙砖，中江将秸秆做成草编工艺品，罗江把秸秆加工做成草支垫等，多种方式利用秸秆。2016年全市落实经费3837.74万元，其中市级财政资金180万元，县级财政资金1676.28万元，乡（镇）、村组落实资金1981.46万元，主要用于宣传报道、工作补助、农机购置和秸秆收集补贴等，为圆满完成目标任务提供了财力保障。

（三）绿色建筑推广机制

一是研究制定了《德阳市住房和城乡规划建设局关于加强绿色建筑项目建设全过程管理（试行）的通知》（德建发〔2016〕47号），探索绿色建筑从项目的初步设计、施工图设计审查、施工质量监管到竣工验收等方面的监管措施及部门之间的衔接与配合，完善和加强绿色建筑从土地出让到竣工投入使用的全周期闭合管理。二是委托四川省建科院编制的《德阳市绿色建筑竣工验收基本规定》已通过专家验收准备发布实施，为将绿色建筑从设计标识落实到施工的过程探索经验，从而解决绿色建筑“设计标识多营运标识少”的问题。三是已委托四川省土木建筑学会编制《德阳市绿色建筑技术应用指南》，以更好地指导德阳市工程设计人员、开发施工技术人员合理选择、运用绿色建筑技术，因地制宜开展项目设计、建设。四是研究出台了对存量土地执行绿色建筑标准的规范性文件《德阳市住房和城乡规划建设局关于执行绿色建筑实施范围与相关要求的通知》（德建发〔2016〕162号），对已供未建设的300余亩土地按照绿色建筑发展规划要求中心城区严控区（旌东新区及旌湖两岸）全面执行绿色建筑标准，非严控区的地上部分建筑面积超过10万平方米的新建住宅小区、政府投资项目及单体建筑面积超过2万平方米的大型公共建筑应执行绿色建筑标准，为德阳市大面积发展绿色建筑打下坚实基础。截至2016年12月底，德阳市取得绿色建筑设计标识的项目共6个、面积42.04万平方米。已开工的绿色建筑项目15个、面积147.23万平方米（其中，2016年新建项目5个，面积约44.33万平方米）。

（四）环境治理创新机制

一是大气污染联防联控机制。德阳市人民政府印发《德阳市大气污染防治行动计划实施细则2015年度实施计划的通知》（德办函〔2015〕71号），向各县（市、区）下达分解目标并纳入年度绩效考核。2016年德阳继续推行大气污染联防联控机制，出台了《德阳市人民政府办公室关于印发德阳市大气污染防治行动计划实施细则2016年度实施计划的通知》（德办函〔2016〕52号），修订形成了《德阳市重污染天气应急预案》。

二是沱江流域治理机制。德阳市进入沱江流域水系的有绵远河、石亭江、湔江（鸭子河）、青白江，囊括德阳市大部分行政区域和主要工农业发展区，承担旌阳区、广汉、什邡、绵竹、经开区等5地城乡共200多万人口的纳污功能，水环境质量问题日益突出，被列入国家和省重点流域水污染防治“水质改善型单元”。2016年德阳市继续完善沱江流域治理机制，印发了《石亭江两岸区域环境保护联防联控机制工作方案的通知》（德环发〔2016〕118号）、《德阳市沱江流域“德阳成都控制单元”水污染综合整治工作领导小组办公室关于沱江流域德阳成都控制单元水污染综合整治工作的自查报告》（德流域办〔2016〕5号）；在2016年底，编制完成了《德阳市“十三五”重点流域水环境综合治理方案》，涉及重点项目170个，总投资137.85亿元。通过加大工业污染整治力度、推进城镇污水处理设施建设、加大畜禽养殖污染整治力度、强化黑臭水体整治、加大沱江流域污染整治资金投入五大举措实施沱江流域治理。

三是环境信用评价机制。为了贯彻国务院在2017年底前分级建立企业环境信用评价体系的要求，进一步督促企业全面落实环境保护主体责任，建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制，四川省环境保护厅公布了2016年环境信用评价试点企业名单，并提出2016年将在全省21个市（州）全面推行企业环境信用评价工作。德阳市环保局按照省环保厅试点企业提议名单逐一核对清理，调整因停产停业关闭的企业15家并重新纳入较大规模企业参与评价，最终确定63家企业纳入企业环境信用评价。至此，德阳市企业环境信用评价工作全面铺开。

四是环境保护“两法衔接”机制（环保警察）。新《环保法》颁布实施后，查封扣押、限产停产、按日计罚、移送司法等强制手段出台，为严厉打击环境违法行为提供了有力的法律支持，同时，也对环保监察执法工作提出了新的要求。为推进环境行政执法与刑事司法进一步无缝对接，德阳市设立“环保警察”，环境违法案件的查处不再受到环保部门行政执法权的限制，公安机关可以提前介入并与环保部门密切配合，无论是证据搜集、案件认定还是违法人员抓捕、审查，都更为迅速高效，从而缩短办案时间、减少重复劳动、提高执法效率，迈出环境保护行政执法与刑事司法相融合的关键一步。2016年7月7日，在德阳市公安局指导下，什邡市公安局正式成立环保警察中队，这是全省县级市率先成立的环保警察中队，配备6名公安民警，专门负责打击环境违法犯罪，将环保部门的行政执法和公安部门的强制手段有效结合，在打击企业偷排等环境违法行为时，有权现场查封、扣押违法设施设备，拘留嫌疑人等，打击力度更强。

五是强制环境责任保险制度。2016年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号），要求“深化环境污染责任保险试点”。国家和省的要求，为新时期完善环境经济政策、深入推进环境污染责任保险试点工作指明了方向。德阳市积极配合四川省建立强制责任保险制度，对四川省《环境污染强制责任保险制度方案（征求意见稿）》提出修改建议。2016年德阳市稳步推进环境污染责任保险工作，投保企业44家。环境经济政策实施工作得到了四川省环保厅通报表扬。

六是探索“排污权交易”机制。制定建设项目主要污染物及重金属排放总量指标管理暂行办法，在全省率先建立跨行政区域有偿调剂交易机制，为经济社会发展腾出环境容量。采用经济杠杆对环境资源进行总量配置，2016年按照总量指标有偿使用原则，将广汉市企业通过脱硝烟气治理项目预计产生的63吨氮氧化物减排量调剂用于绵竹市新建项目所需总量替代指标，有偿使用费用为189万元，用作广汉市生态建设和污染防治工作经费。

（五）林权抵押贷款改革试点

因为林业产业投入周期长、见效慢，资金短缺已成为制约林业产业持续发展的瓶颈。2015年旌阳区被列为四川省第二批经济林木（果）权抵押贷款改革试点县，德阳市积极开展林权抵押贷款改革试点工作，2016年出台了《德阳市旌阳区林权抵押贷款改革试点实施方案》、《德阳市旌阳区经济林木（果）权登记管理暂行办法》、《德阳市旌阳区经济林地经营权流转登记管理暂行办法》等一系列文件。

2016年7月1日，德阳市旌阳区经济林木（果）权证首批颁证仪式在新中镇举行，首次向14个企业（业主）颁发经济林木（果）权证16本，颁证面积达到4500亩。中国邮政储蓄银行旌阳区支行与4个林业企业（业主）现场签订首批信贷授信合同，授信总金额达830万元，标志着德阳市林权抵押贷款改革试点工作取得阶段性成果。

（六）政府投融资机制

坚持多管齐下，整合各类资金，充分发挥财政资金撬动作用。2016年总投资70.22亿元的典型示范项目中，中央资金安排4.1亿元、占5.84%，地方配套资金及自筹资金占94.16%，中央财政奖补资金达到了1∶16的带动作用。

政治关联是指企业与政府之间的一种关系，良好的政府关联是指企业和政府之间一种互动、紧密和融洽的特殊关系。金融体系以外的政治关联带来的顺周期性，指的是在金融运行中政府或者其他社会组织对金融监管制定的外部规则存在漏洞和失误给金融市场监管带来的顺周期性问题。这些监管政策运用得不好也会加大金融市场运行中的顺周期效应

一是建立打捆模式，整合各类政策资金。整合中央、省、市各级支持政策，在继续推广2015年被两部委认定的8项配套政策的基础上，新出台工业转型升级等配套政策16项。将综合奖励资金、现有渠道中央资金和省市财政资金统筹使用，使现有政策之间充分衔接，避免资金使用“碎片化”，发挥了各类资金合力。两年示范期已安排8亿元中央奖励资金、2016年落实三级地方配套资金16.98亿元。

二是建立基金模式，引导产业资金投向。设立1亿元节能减排投资引导基金，重点支持节能减排与产业转型升级，并力争将基金规模放大到20亿元。目前已建立节能减排基金管理办法，按市场化方式运作，重点投入铝空电池、石墨烯等新能源产业。

三是推广PPP模式，吸引社会资本参与。继续推进PPP模式，将德阳市地下综合管廊及配套工程（一期）项目作为PPP重点工程，其中三个节能减排典型示范项目——德阳市地下综合管廊及配套工程、德阳经开区八角片区整体城镇化改造、绵竹市城乡供排水一体化PPP项目成功申报全国示范项目。2016年，德阳市录入PPP综合信息平台并经省财政厅审核通过项目数107个，总投资1133亿元，项目总数居全省第二位，总投资居全省第一位。

三、以能力建设创新推进节能减排

为了推动节能减排工作，德阳市还注重加强各方面的能力建设，通过切切实实的组织机构给予充分保障。

（一）机构设置及运转

成立了以市委书记、市长任组长，常务副市长任常务副组长，市财政、发改等部门主要负责同志为成员的示范市工作推进领导小组，统筹协调建设工作。领导小组下设办公室和八个工作组。办公室设在市财政局（新设环境保护和资源能源节约科），专门承接日常工作。建立了定期协调、例会、信息报送等多项工作机制，完善了公文处理、财务管理、岗位设置和职责分工等内控制度，制定了年度任务目标分解方案，将目标任务分解并下达到各县（市、区），德阳经开区对项目资金情况进行跟踪监督，加大监督考核力度，确保按期完成目标任务。2016年，为了避免因人员变动造成对节能减排日常工作的影响，各县市区及时调整领导小组，保证市县两级机构正常运转。

（二）能耗监测、统计、评价、考核体系情况

（三）环境监测、统计、评价、考核体系情况

在环境监测、统计、评价、考核体系方面，德阳市根据《环境保护局关于印发〈2016年德阳市环境监测工作要点〉和〈2016年德阳市环境监测方案〉的通知》（德环发［2016］91号），开展2016年环境监测工作。为摸清德阳市企业自动在线监测仪的运行情况，开展专项检查工作。（环保局网站）严格项目环境准入，认真做好环评审批管理。按照《德阳市实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室关于印发〈2015年度德阳市实行最严格水资源管理制度考核工作方案〉的通知》（德水考办函〔2016〕12号），对年度目标进行考核。

（四）其他能力建设

1.建立“省、市、县”三级联动机制

一是四川省政府高度重视节能减排示范市工作，形成省级部门联合机制，省环保、省经信、省农业等省级部门从多渠道安排节能减排资金。2016年省财政厅组织考核组对德阳市2015年年度工作进行省级考核，并根据考核结果安排德阳市节能减排综合示范补助资金5000万元；二是省、市、县层层考核，市政府将目标分解至县（市、区），签订目标责任书；三是形成例会、月报制度。自下而上定期汇报节能减排工作情况，争取上级部门指导和支持。

2.节能减排能耗监测平台建设

2016年，监测平台项目可研报告编制完成。德阳市召开了监测平台建设工作推进会，听取了各部门对平台建设可研报告初稿的意见和建议。在完善修改后，于2016年6月召开了专家论证会，会上监测平台可研报告通过论证。年底，市政府批复并同意实施节能减排综合监测管理平台项目。目前，德阳市的监测平台建设正在加快推进中。

3.项目管理系统

建立了典型示范项目管理系统。通过网络管理平台填报项目信息，可由市六化工作组及县（市、区）示范办审核。并按期填报项目进展，实现项目的联网式管理，加强对项目的监管及建设进度的掌控。

4.加大社会宣传力度

加强领导小组成员单位的业务培训，宣讲政策精神。积极开展节能减排培训工作。始终把人人参与、人人受益作为全市节能减排宣传工作的宗旨。充分利用新闻媒体，加大宣传报道力度与受众面。制作节能减排视频宣传短片，不断提高社会各界参与的积极性，加大宣传力度。

（责任编辑：董丽娟）

Exploring the New Mechanism of Energy-saving and Emission Reduction in Deyang City of Sichuan Province

The Joint Research Group of Energy-saving and Emission Reduction,from Deyang City of Sichuan Province

Energyconservation and emission reduction is a breakthrough point and important measures tochange economic growth pattern,improve the quality of development and promote sustainable development.In recent years,Deyang has been actively in pushing the building of a demonstration city and fully exploring the strengths and interactive relations between economic and social development and demonstration work by policy innovation, mechanisminnovation and capabilitybuilding.

DeyangCity;EnergyConservation and Emission Reduction;MechanismInnovation

F206

A

2096-1391（2017）05-0035-07