深化现代预算管理改革的实践与探索——基于山东省莒县改革试点的分析

●商 淼 董瑞席

深化现代预算管理改革的实践与探索
——基于山东省莒县改革试点的分析

●商 淼 董瑞席

现代预算管理改革是全面深化财税改革的重要内容。山东省人民政府从2014年开始在全省开展县级预算管理改革试点，莒县作为首批现代预算管理改革试点县，通过健全综合预算、经费定额、预决算公开、绩效评价“四个体系”，完善财政投融资、资金整合、风险管控“三项机制”，提升了县级财政管理水平，规范了县乡政府收支行为，取得了积极的成效。

现代预算管理 财税改革 试点 财政管理

一、现代预算管理改革的主要做法及实效

（一）健全“四个体系”，全面规范预算管理

现代预算管理制度改革，规范完善是基础，加强管理是关键。山东省莒县在预算管理改革中，健全完善了综合预算、经费定额、预决算公开、绩效评价“四个体系”，全面规范了财政预算管理。

1、健全综合预算体系，增强政府调控能力。一是将所有收支“应纳尽纳”。莒县最早从2002年开始实施综合预算改革，虽然单位收入全部纳入部门综合预算，但利用部门非税收入安排的支出还不同程度存在“以收定支”的现象，部门间经费保障并不均衡。2015年以来，莒县以贯彻新《预算法》为契机，进一步强化综合预算管理，坚持“收入一个笼子、支出一个口子”，部门依法征收的各项非税收入必须及时足额缴入国库或财政专户，统筹各项收入安排部门支出，部门非税收入超收由财政统筹安排使用，有效提高了政府综合调控能力。二是将所有预算实行“全口径管理”。莒县原来只编制一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算“三本预算”，从2015年开始，新增编制国有资本经营预算，“四本预算”一并提交县人代会审议。坚持一般公共预算用于保工资、保运转、保民生，政府性基金预算服务全县经济建设，社会保险基金预算专项用于社会保障，国有资本经营预算突出对国有企业的监管，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度，构建起全口径政府预算体系。

2、健全经费定额体系，规范部门预算管理。一是调整完善公用经费定额体系。改革前，莒县公务费定额每人1400元、交通费每车1.5万元，执行时经常面临再追加的难题，部门预算和决算存在“两张皮”的问题。针对这一问题，莒县通过充分调研、科学论证，将部门正常公用经费定额调整为公务费、交通费、工会经费等5项综合定额，并适当提高标准，公务费定额提高到3200元，交通费定额提高到3.2万元，提高后定额与单位开支基本适应，有效缩小了预决算差距。本着不增加财政负担、不提高“三公”经费的原则，提高定额标准所需资金，通过整合部门公用经费追加和压减无特定用途部门专项解决。二是规范部门项目支出预算管理。结合部门预算编制，对部门项目支出进行清理、整合和规范，规范项目名称、资金用途和支出标准，打破支出基数概念和固化结构。限定部门（单位）项目支出个数，综合性管理部门原则上不超过5个，一般部门原则上不超过3个。三是对乡镇公用经费实行定额管理。综合考虑各乡镇行政村个数、乡镇人口、党政在职人员数、财力状况、工作量大小、区位特点等因素，对乡镇政府必要的办公费、水电费、维修费、交通费、会议费等，制定合理的支出定额标准，实行人均定额控制或总额控制，乡镇根据经费定额编制预算，县财政按时间进度审核拨付资金。

3、健全预决算公开体系，增强财政资金透明度。制定下发《关于推进预决算公开工作的通知》，明确预决算公开内容、时限和要求，确保公开实效。一是加大公开力度。在政府门户网站开辟预决算公开专栏，安排专门人员进行维护管理；发挥政务公开栏、广告宣传栏、微信公众号等平台作用，加大对财政政策、制度、办法等事项公开力度，营造依法理财、规范理财的良好氛围，提高了财政透明度。二是扩大公开范围。从2015年开始，预算公开范围扩大到所有使用财政资金的单位，并公开了全县20处乡镇街道政府预决算，实现了预决算公开全覆盖。三是细化公开内容。不断对政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算公开内容进行细化，按功能科目公开到项，按经济科目公开到款，同时，公开内容向民生政策、财政税收制度、专项资金等方面拓展。预决算公开之前，个别部门单位有顾虑，担心公开有麻烦、被质疑，但从公开情况看，预决算公开推进非常顺利，没有出现杂音，目前已步入常态化轨道。

4、健全绩效评价体系，提高财政资金使用效益。坚持“先易后难、稳步推进”，2012—2014年，每年都选择部分民生项目开展绩效评价。从2015年开始，建立部门整体支出评价体系，将65个县直一级预算单位全部纳入绩效评价范围，以部门单位收支管理情况为主要评价内容，涵盖预算编制与执行、预决算公开、盘活存量资金、“三公”经费预算管理、严肃财经纪律五个方面。既包括对部门预算和决算的对比评价，还包括对部门结余结转资金、暂存款和暂付款的管理评价，同时将部门贯彻执行差旅费、接待费、会议费、培训费等制度办法纳入评价范围，绩效评价结果在全县范围内公开，并作为下年度安排预算的重要依据，有效推动了部门单位开支按预算、花钱讲效益的进程，进一步强化了部门单位的预算观念、绩效意识。

（二）完善“三项机制”，提升财政综合运筹能力

面对经济新常态和供给侧改革新要求，财政不仅要“保工资、保运转、保民生”，还要在“促发展”中勇挑重担、走在前列。为此，山东省莒县积极完善财政投融资、资金整合、风险管控“三项机制”，切实提高了财政资金统筹运作能力。

1、完善投融资机制，打造多元化投融资格局。一是加快投融资体制改革。为破解县域经济建设资金瓶颈制约，县委、县政府主动适应新常态，调整思路，改革创新，首先做大做强国有资本运营公司。在此基础上，新组建了土地储备开发有限公司、城市建设投资有限公司、融资租赁担保公司等国有企业集团，增强融资能力，支持棚户区改造、教育大班额、公路安全工程等项目建设，为基础设施建设和发展注入新活力。二是积极运用PPP模式。筛选一批公共基础设施项目建立起PPP项目储备库，主动向社会资本方推介，吸引更多的社会资本支持县域经济发展，有效缓解了财政支出压力。三是加快推进基金运作。设立股权引导基金和产业发展基金，对投资规模大、市场前景好的项目按一定比例参股，积极发挥财政资金引导作用。

2、完善资金整合机制，提高财政资金集约效益。对存量资金及上级专项资金使用情况每月调度汇总，督促资金尽快落实到项目，对不能及时落实到项目的资金进行逐项分析，原则上在类级科目内统筹安排使用，对结余两年以上的资金及时回收统筹，新增民生建设性支出优先从上级相同或相似的专项资金中考虑。抓住被列为全省第一批涉水涉地资金整合试点县的有利机遇，整合高标准农田、千亿斤粮食、小农水重点县、农业综合开发资金，坚持高点起步，将项目区作为一个整体进行统一规划、统一设计、统一招标，坚持一套班子抓推进、一把尺子卡质量、一套制度管资金、一个组织抓管护。截至目前，该项目已全面完工，取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益，在山东省财政厅组织的绩效考核中名列前茅。

3、完善风险管控机制，保障财政可持续发展。一是加强政府投资管控。所有政府投资项目都要经过财政投资评审，项目建设必需“先评审再立项，先评审再招标，先评审再办理拨款”。2016年，共评审项目238个，评审总投资额45.08亿元，审减率7.9%。规范政府采购行为，加强政府采购监管，全年政府采购规模2.42亿元，节支率7.35%。二是加强政府债务规模管控。对政府债务实行动态监控管理，坚持新增债务规模与地方政府新增债券相适应，严禁部门、乡镇新增债务；发挥置换债券作用，积极偿还政府债务，解决拖欠工程款，有效防控债务风险。

二、深化现代预算管理改革过程中遇到困难和问题

在深化现代预算管理制度改革试点中莒县虽然取得了一些成绩，但与构建全面规范、公开透明的现代预算管理制度相比，还存在一定差距。

（一）财政资金保障压力增大

近年来，受国家去产能政策、环保政策、银行信贷收紧等因素影响，部分企业生产经营和新上项目仍受制于资金瓶颈，县级地方财政收入增长放缓。而支出方面，上级民生政策不断扩面提标加上工资津补贴提高，财政收支矛盾突出，支出预算编制难度增加，预算执行中如出现短收或突发大的应急支出，实现平衡的难度加大。在跨年度预算平衡机制中，当年支出挤占下年度预算安排的可能性大幅增加。

（二）专项转移支付下达时间与预算编制公开时间衔接不够

县级政府每年初向人大汇报预算草案时，需要包括上级政府下达的转移支付项目，一般性转移支付项目少，上级一般都提前下达，便于编入年初预算统筹使用；而专项转移支付比重大，下达时间和金额存在不确定性，为预算编制及时准确公开带来了一定困难。

（三）预算绩效管理制度体系不健全

目前全省县级预算绩效管理刚刚处于起步阶段。绩效评价试点面偏小、范围偏窄、资金量不大，评价指标体系不完善，指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分也缺乏科学的方法，评价结果应用还主要停留在反映情况、找出问题、完善制度等方面。预算单位长期形成的“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的观念没有根本改变，影响了预算绩效管理深入推进。

（四）财务人员素质有待提升

随着新《预算法》的实施和财政改革进程的加快，特别是信息化、科学化程度越来越高，对财务人员要求也越来越高，部分单位财务人员在政策把握理解、知识更新等方面存在不足，业务素质参差不齐，对新《预算法》的认识、理解和执行还不到位，执行财经纪律不严等问题不同程度存在，客观上制约了财政预算管理改革进程深入推进。

三、深化现代预算管理改革的建议

（一）进一步提高财政收入稳定增长能力

深入落实积极的财政政策，大力支持供给侧结构性改革，积极推进财源持续增长。围绕“突破园区、聚力招引”，支持“三招三引”，深入实施企业梯次培育提升计划，打造县域经济“顶梁柱”。用好产业发展基金和股权投资引导基金，招引一批科技含量高、税收贡献大、带动能力强的大项目；发挥高层次人才创业园、创业大学中小企业孵化基地等平台作用，支持“大众创业、万众创新”，支持科技创新平台、高新技术企业创建以及高层次创业、创新团队和创新人才引进培育，加快产学研协同创新，落实减税降费政策，降低企业税费负担。大力发展商贸物流、金融保险、电子商务等现代服务业。以提高财税贡献率为目标，加大考核支持力度，保障考核资金及时到位，发挥考核导向作用，推动县域经济加快发展，为预算管理制度改革提供源泉。

（二）进一步创新财政投融资体制

深化投融资体制改革，完善国有公司体制机制，盘活国有资源和集体资产，做好国有公司融资“盘子”；加强与上级财政部门、平台公司、金融机构的衔接沟通，积极争取棚户区改造、解决教育大班额等项目融资最大化。大力推广PPP合作融资模式，充实完善PPP项目库和社会资本方项目库，撬动更多银行和社会资本支持全县重点项目建设。制定出台政府投融资管理办法，建立投融资报告制度，加强投融资风险管控，做到融资贷款“融得来、用得好、还得上”。

（三）进一步健全改革推进机制

建立健全目标责任制，将各项改革试点任务分解到岗、落实到人，层层明确任务，压实责任。分年度制定工作目标，尤其对预算绩效管理、中期预算编制和三年滚动财政规划编制等重点预算改革以及年度预算控制方式等改革中遇到的障碍，制定具体的措施办法，力争尽快取得突破性进展。加强对乡镇和部门深化预算改革情况的监督检查，将改革推进情况纳入对乡镇和部门绩效考核，强化考核结果应用，合力推进深化预算管理改革试点工作。

（四）进一步加大改革业务培训力度

通过举办培训班、外出考察学习、组织现场观摩等多种方式，组织开展新《预算法》、预算绩效管理、滚动财政规划编制、政府综合财务报告等方面业务培训，增强预算管理工作人员的理论水平和业务能力，为深入推进现代预算管理制度改革提供智力支撑。■

（作者单位：山东省莒县财政局）

[1]财政部.关于深入推进地方预决算公开工作的通知[EB/OL].(2014-03-04).http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201403/t20140318_1056686.html.

[2]国务院.关于深化预算管理制度改革的决定[EB/OL].(2014 -10 -08).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141008_1146869.html.

[3]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/OL].(2014 -09 -21).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm.

[4]山东省人民政府.关于深化预算管理制度改革的实施意见 [EB/OL].(2014-11-28).http://www.shandong.gov.cn/art/2014/12/3/art_285_6744.html.

（本栏目责任编辑：尹情）