PPP视角下构建全过程财政监督机制的思考

●金珧汉

PPP视角下构建全过程财政监督机制的思考

●金珧汉

财政监督作为财政工作的重要组成部分，应服务于财税体制改革的深入推进，积极构建全过程监督机制。在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是公共服务供给机制的重大创新，也是深化财税体制改革的重要内容，财政监督理应覆盖其运行全过程，为其规范发展保驾护航。本文以推广PPP模式为视角，就构建全过程财政监督机制的必要性、需要妥善处理的重要关系、构建重点和主要内容、保障措施等提出了一些对策与建议。

政府和社会资本合作（PPP） 财政监督 机制构建

当前，我国正处在改革发展的关键时期，财政监督作为政府履行公共服务和监管职能的重要力量，应以改革创新精神不断加强和改进，对全面深化改革中最容易出现的管理、执行等各种风险，通过强化财政监督加以防范。在公共服务领域推广政府和社会资本合作 （以下简称“PPP”）模式，是我国开展的一项重大改革任务。2014年以来，该工作有序推进，取得的积极成效，但也面临着发展不规范等一些亟待解决的问题和挑战。在推进PPP规范发展中，财政监督发挥的作用不可或缺，构建覆盖其运行全过程的财政监督机制更是财政改革的应有内容。

一、构建全过程财政监督机制是财政改革发展的必然需要

党的十八届三中全会将全面深化改革总目标确定为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”这一系列的重大决策部署，使财政改革发展步入了一个新的历史阶段。财政监督是财政工作的重要组成部分，需要适应新的发展形势，进行体制机制的创新与发展。

（一）财政监督定位的提升需要构建全过程财政监督机制

党的十八届三中全会以前，理论和实践层面更多将财政监督工作定位于保障财政资金安全规范有效使用，维护国家财经秩序稳定。随着党中央将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，财政监督工作也应上升至国家治理层面加以定位，为国家治理的这个大局服务。财政监督工作的定位得以提升后，要求财政监督不能按传统观念仅仅局限于某一方面或某一节点，而应立足于国家治理层面，对国家治理涉及的财政事项进行全过程的监督，相应也就对构建全过程财政监督机制提出了要求。

（二）财政监督功能的拓展需要构建全过程财政监督机制

按上所述，在财政监督得以重新定位后，财政监督的功能相应得以拓展，不再局限于过去在财经领域发挥职能作用，而伸展至财政职能对接国家治理领域的相关行为及活动发挥职能作用。财政监督的功能这样得以拓展后，要求财政监督在发挥功能时全过程介入，变被动为主动，变事后监督为事前、事中、事后的全过程监督。

（三）财政监督内容的扩展需要构建全过程财政监督机制

财政监督定位上升至国家治理层面，功能发挥拓展至财政职能对接国家治理领域的相关行为及活动后，财政监督的内容也相应发生了变化。在做好传统领域财政监督的同时，更需要财政监督服务于国家治理这个大局，将监督内容扩展至财政资金所体现的政策、机制等的有效性上。对政策、机制等的有效性实施财政监督，与单纯的资金监督相比，更需要关注事前设计的合理性、事中运行的有效性、事后绩效的实效性，财政监督事前审核把关、事中过程监控、事后监督检查的作用发挥就显得尤为重要。

二、推广PPP模式过程中财政监督至关重要

自财政部2014年下发 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以后，在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下，PPP工作取得明显进展。但值得关注的是，在实际工作中，特别是在基层财政部门中，对推广PPP模式还存在一些片面的认识，有些问题还在不断蔓延：有的认为推广PPP模式是投资领域的事情，是投资主管部门和行业主管部门的事情，财政部门无需参与其中；有的认为PPP只是具体的项目实施方式，财政部门应只负责将涉及的财政资金列入预算模式就算尽责了；有的认为PPP是一种融资方式，监管应由金融监管部门负责即可，财政无需监督；有的认为PPP运作是市场化行为，财政部门不宜干预过多；有的认为PPP中的政府与社会资本运作是合同关系，不需要财政监督；等等。认识上的偏差带来了实践上的偏差，当前出现的一些地方看重“上项目”的短期目标，部分项目“重建设、轻运营”的倾向严重，政府兜底项目风险，变相融资，适用范围扩大化等不规范现象，其产生的原因是多方面的，但其中重要的一条原因就是财政监督缺位或不到位。为此，在进一步推进PPP规范发展过程中，有效发挥财政监督作用至关重要。

（一）PPP模式与财政监督在服务于国家治理方面高度契合，财政监督理应为PPP推广保驾护航

推广运用PPP模式，既体现了现代国家治理理念，是一次理念观念的革新，又代表了国家治理能力的提升，提高了公共服务的效率与质量。财政监督是为财政发挥国家治理的基础和重要支柱功能提供纪律保障的，因此，在服务于国家治理这个大局方面，两者高度契合。推广运用PPP模式，作为全面深化改革的一项重要任务，在发展推进中最容易出现管理、执行等各种风险，尤其需要通过加强财政监督加以预防和规范。

（二）PPP模式与深化财税体制改革的方向和目标高度一致，更需要财政监督提供保障

PPP模式涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，要求从每一年度的支出预算管理转向将政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。通过财政监督，既可以为预算管理提供真实、完整的数据信息，提高预算管理的精准度，又可以硬化PPP项目涉及财政支出的预算约束，保障政府对PPP项目的履约能力。

（三）推广PPP模式中财政监督的特定事项具有不可替代性

一是推广PPP模式中，PPP项目必须是有界限的，必须做真PPP项目，达到能少花钱、多办事、办好事的效果，这就需要通过财政监督，严格实行物有所值评价，确保采用PPP模式比采用政府传统采购模式更能增加供给、提高运营效率、促进创新等。二是实施涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的PPP项目必须是有限度的，这就需要通过财政监督，严格实行财政承受能力评估，强化财政支出责任10%的总量控制“红线”的硬性约束，防止出现新的债务风险。三是讲求绩效，这是《预算法》规定的预算管理原则之一，通过加强财政监督，对PPP项目按绩效付费是对这一法定原则的遵循，保证社会资本责任与权利相匹配，从源头上杜绝“豆腐渣”工程、项目超预算等问题。对以上三个方面的监督，对规范发展PPP模式十分重要，财政监督更具有专业优势，其中发挥的作用不可替代。

三、推广PPP模式更需构建全过程财政监督机制

按照PPP通常模式和PPP项目运行一般流程，以及推广PPP模式过程中涉及的财政职能，决定了财政监督是一个全过程的监督。

（一）PPP项目全生命周期管理需要全过程财政监督

PPP通常模式是由社会资本在提供公共服务过程中承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。PPP项目运行一般需要经过识别、准备、采购、执行、移交等多个环节。鉴于PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高、行业要求差异大、专业性强的特性，在推广PPP模式中必须秉持全生命周期管理的理念，相应地财政监督也应是一个全过程的监督，覆盖社会资本在提供公共服务过程中承担的各项工作，覆盖PPP项目运行的各个环节，确保PPP项目在全生命周期中合规运行。

（二）履行推广PPP模式涉及的财政职能需要全过程财政监督

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及政府采购管理、财政预算管理、资产负债管理、政府性债务管理、国有资产管理，以及财政绩效评价等财政职能，几乎覆盖了财政运行全过程，财政监督作为财政工作的重要一环，对PPP项目涉及财政职能的履行情况进行全过程监督，这是法定职责，必须认真地履行好。

四、构建PPP项目全过程财政监督机制应把握好几个关系

构建PPP项目全过程财政监督机制是一个全新的工作，在实践中议论大、争议多、推进难。认识是实践的前提。构建PPP项目全过程财政监督机制之所以困难，是在具体实践中一些认识问题还比较模糊，一部分关系没有处理好。只有厘清了认识上的误区，妥善处理好重大关系，构建PPP项目全过程财政监督机制中的一些难题也将迎刃而解。

（一）不“越位”与不“缺位”的关系

在对PPP项目的全过程财政监督中，应该厘定责任与权力边界，做到不“越位”、不“缺位”，才可能使PPP模式得到顺利推广。不“越位”，就是以法治思维和法治方式推进财政监督工作，正确处理政府与市场的关系，做到有所为有所不为，对属于市场自行调节、社会资本自主决定的事项，财政监督不能“越位”。例如，PPP项目依法组建项目公司后，按照《公司法》自主开展经营管理事项等。不“缺位”，就是要更好地发挥政府作用，积极作为而不面面俱到，不能以政府和社会资本的合作代替政府对社会资本的监管，不能以促成合作而放弃监管，而应按照激励有效、约束有力的原则，该监督的必须监督到位，防止出现违规现象。例如，不能为了融资搞建设，谋求项目加快落地，一路开“绿灯”，放弃政府必要的监督，对社会资本的不合理要求一味退让，造成政府承担兜底责任，将PPP搞成变相融资等。

（二）形式与实质的关系

在对PPP项目的全过程财政监督中，应当按照实质重于形式的原则，根据涉及事项的经济实质确定是否纳入监督范围，而不应当仅仅按照它们的外在表现形式作为监督的依据。在实际工作中，部分事项的外在形式或人为形式并不能完全真实地反映其实质内容。例如，某公路PPP项目实施采购前，确定具体竞价指标的事项，形式上看与履行财政职能没有直接关系，但实质上竞价指标设置是否科学合理将直接影响将来财政支出责任，就应纳入监督内容实施监督。如果仅仅按照事项的外在形式或人为形式实施监督，而这些形式又没有反映其经济实质和经济现实，那么其最终结果将不仅不会有利于政府对PPP项目的决策，反而会误导政府决策，造成监督失效、决策失误。

（三）合同管理与行政监管的关系

PPP模式是政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。按合同办事是依法治国、依法行政的内在要求，更是PPP模式的精神实质。通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利是必要的，但合同约定内容不能违反法定规定。例如，某高速公路PPP项目公司对项目收费权设置质押，必须依法履行必要的审批和登记程序，而不能直接在合同中自行约定违背法律规定的质押程序。政府方及其执行机构以合同参与方的角色，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，是PPP项目顺利实施的重要保障。但合同管理不能代替行政监管，政府方及其参与机构还应以法律赋予的公共监管机构的角色，加强对PPP合同履约过程中涉及公共利益维护、市场秩序维护等方面的行政监管，促进PPP项目在提供公共服务上提质增效。

（四）政府部门充分履职与有效利用第三方力量的关系

由于PPP项目涉及领域广、复杂程度高、专业性强的特性，实际工作中政府确定的项目实施机构充分利用第三方力量提供智力支持服务是必要的，可以提高PPP项目运作的专业化、科学化水平。但不可否认的是，实际工作中，一方面个别地方过分依赖第三方机构，项目实施机构自身没有主见，失守自身充分履职的“阵地”，由第三方机构意见主导PPP项目运作，难免留下“硬伤”，为PPP项目后续运行留下隐患；另一方面个别第三方机构专业化水平不高，为PPP项目提供的相关咨询成果照搬照抄模板，没有体现出每一个PPP项目的特殊需求，严重影响了未来项目的顺利实施。因此，在PPP项目运作过程中，政府方参与机构不能用第三方机构的咨询意见代替自身的决策判断，而应充分考虑不同PPP项目的差异性，有针对性进行项目运作机制的构建，使机制构建符合PPP项目的个性需要，促进项目顺利落地实施和顺畅运行。

五、PPP项目全过程财政监督机制的构建重点和主要内容

（一）涉及项目要素的全过程监督

1、物有所值评价的全过程监督。物有所值评价作为项目是否采用PPP模式的评价工具，从被引入到正式付诸实践，存在物有所值评价形式化、程序化、简单化等问题，并没有真正发挥出其应有的作用。笔者结合实际，认为应从三个方面强化全过程监督。

（1）监督评价前准备工作。物有所值评价某种程度上是对PPP项目机制安排是否物有所值的评价，评价报告以及评价指标只是这种机制安排的外在表现载体或形式。目前，评价实践中有一种过分关注评价报告的外在质量，而对PPP项目机制安排关注不够的现象。一些中介咨询机构为了迎合这种现象，评价报告照搬照抄模板，看起来全面、完整，但没有真正反映项目特性。因此，应通过强化监督，促使项目实施机构扎实做好评价基础工作，更关注PPP项目机制的优化，评价指标设置和赋分权重应更体现项目特性，聘请的咨询机构和评审专家更具专业化水准，为提高物有所值评价质量奠定坚实的基础。

（2）监督评价实施工作。物有所值评价不应以最终评分通过为最终目的，而应是借助评价，充分吸收专家的评审意见，使PPP项目的机制安排更优化、更具实用性。目前，一些地方的物有所值评价变成了给报告文本挑挑语病、错字，然后评分通过的程式化、简单化、低质化工作，实施评价中没有触及PPP项目的机制安排等实质性内容。因此，应通过强化监督，促使物有所值评价回归专业、精细的本位，通过评价评出能少花钱、多办事、办好事的机制和模式。

（3）跟踪监督评价后工作。物有所值评价结论是基于基础资料所反映的机制安排形成的，如果机制安排发生实质性变化，有可能动摇评价结论，影响最终决策。目前，一些PPP项目在物有所值评价通过后，随意变更形成评价结论的机制安排，给后续项目决策和实施埋下了隐患。因此，通过强化评价后的监督，对基于形成评价结论的机制安排发生重大变化，应监督项目实施机构在项目实施方案报政府审核前，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）的规定，应再履行验证程序，确保物有所值评价工作的连续性、结论的一致性。

2、财政承受能力论证的全过程监督。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，也是有效防范和控制财政风险的重要手段。为了确保PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定得到贯彻落实，需要加强和细化财政承受能力论证工作，财政监督工作更不能缺位。

（1）监督论证前的基础数据测算是否准确。目前，一些地方为了规避10%的“红线”约束，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式。通过强化论证前的监督，促使财政部门业务管理机构和项目实施机构本着谨慎原则，将单个项目的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等方面的财政支出责任算全面、算准确，将年度全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任汇总全、汇总准，将未来年度一般公共预算支出数额测算准确，为进行财政承受能力评估提供准确基础数据。

（2）监督论证的内容是否全面。根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）的规定，财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。目前，一些地方在评估时，只开展了财政支出能力评估而忽视了行业和领域平衡性评估。通过强化监督，督促全面开展两个方面的财政承受能力评估，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

（3）监督论证后财政承受能力是否具有持续性。财政承受能力论证通过后，项目实施方案和项目合同的内容发生变化，有可能导致财政支出责任出现重大变化，导致动摇财政承受能力论证结论。通过强化论证后的跟踪监督，在PPP项目实施方案和合同审核时，督促项目实施机构应当对照物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，检查财政支出责任事项是否发生实质性变更，若支出测算取值发生重大变化，应再履行验证程序，确保财政风险控制和防范贯穿于项目运作全过程。

（二）涉及财政要素的全过程监督机制构建

1、绩效管理全过程监督。在PPP项目识别或准备阶段，依托编制的PPP物有所值评价报告和项目实施方案，对建立的绩效标准和设定的绩效目标实施监督，从完整性、相关性、适当性、可行性等方面提出监督意见。符合要求的，应要求项目实施机构及时修改、完善。符合要求后，方可进入下一步PPP项目运作流程。

在PPP项目合作期内，对照最终形成的PPP物有所值评价报告和项目实施方案，对建立的绩效标准和设定的绩效目标执行实施跟踪监督，查找PPP项目执行中的薄弱环节，纠正绩效目标执行中的偏差。对跟踪监督发现的管理漏洞和绩效目标偏差，及时反馈项目实施机构督促项目公司或社会资本方采取有针对性的措施予以纠正，完善项目管理办法，优化绩效目标实现路径，促进绩效目标如期实现。

在PPP项目合作期满后或预算年度结束后，对PPP项目的实际绩效评价实施监督，客观公正地评价绩效目标的实现程度，建立财政监督结果与预算安排紧密衔接工作机制，将政府付费与绩效评价监督相挂钩，并将绩效评价监督结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。

2、信息公开管理全过程监督。加强PPP项目信息公开全过程监督，促使信息公开主体按照PPP项目操作流程，依法、真实、完整、准确、及时、充分披露各阶段重要信息，全面推进决策、执行、管理、服务、结果五方面信息全过程公开，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，对参与各方形成有效监督和约束，确保PPP项目实行阳光化运作，推动PPP市场公平竞争、规范发展。对经监督PPP项目信息公开不符合规定的，应责令其限期改正；对弄虚作假、隐瞒实情、欺骗公众，造成严重社会影响的，要依纪依法追究相关单位和人员责任。

（三）监督质量控制的全过程再监督

强化事前、事中、事后的全过程再监督,规范监督工作程序，进一步提高监督的科学化、规范化水平，有效控制行政风险和廉政风险，提高财政监督工作质量。监督前实行“双随机一公开”，做到每查必提醒，督促遵守检查工作纪律，防范选择对象随意性。监督中公布监督电话，开展不定时巡查，形成工作底稿复核制度，防范执法工作随意性。监督后实行监督组合议、监督机构集中审理、专题会议审定检查结论，防范行政处罚随意性。

六、保障PPP项目全过程财政监督机制顺畅运转

（一）转变监督理念

破除“财政监督就是资金监督”的传统思维，围绕财政是国家治理的基础和重要支柱开展财政监督，立足服务于国家治理这个大局进行财政监督，提升财政监督定位，拓展财政监督功能；破除“财政监督就是资金检查”的惯性思维，树立全生命周期管理理念，以科学、规范的常态化监督、全过程监督，代替对检查式监督、运动式监督的过度依赖；破除“财政监督就是保障资金安全”的狭隘思维，将优化公共服务作为财政监督首要价值与最终目的，与国家推广PPP模式的方向和目标高度对接起来，通过财政监督维护市场正常秩序、促进市场公平竞争，推动PPP模式的规范发展。

（二）严格落实责任

进一步增强责任意识，严格履行法定监管职责，切实担负起贯通全程的监督把关之责，坚持关口前移，把程序环节盯紧，公平、有效、透明地进行常态化监督，及时解决难点问题，及早消除违规倾向，确保责任不推卸、问题不放过、困难不回避、阵地不失守。对监管工作中失职渎职的行为，依法依规严肃处理。

（三）加强能力建设

推广运用PPP模式全过程财政监督对财政部门和财政监督干部队伍提出了更高要求。各级财政部门应着力加强PPP模式实施能力建设，强化监督工作人员培训，促使监督工作人员转变监督理念，注重培育专业财政监督人才，使其具备更好的专业执法能力，以保证监督成果的可靠性。探索建立符合财政监督工作特点的队伍管理制度和有利于财政监督执法的激励制度。

（四）形成监督合力

在PPP项目全生命周期中，结合各地实际，内部需要财政部门各个业务管理机构和专职监督机构协调配合，外部协调组织相关部门开展联合监督，制定并实施联合监督计划，涉及监管部门互联、互通、互助形成监管合力，提高执法效能，最大限度统筹政府系统公共资源，解决PPP项目运作中的公共问题，降低PPP项目运作成本。

（五）加强监督结果运用

全过程监督既要发现和处理每一具体PPP项目运作中的问题，堵塞PPP项目运作中出现的漏洞，确保PPP项目规范实施；更要注重举一反三，分析研判推广PPP模式中的行业性、系统性、全局性的问题，提出针对性意见建议，推动现有PPP政策制度的修订完善，对制度办法缺失的要推动出台新的制度和管理办法。对监督发现的违法违规行为，要依法依规加大惩处力度，形成有效震慑，增强PPP参与各方守法的自觉性。完善财政监督信息披露和公告制度，发挥财政监督的震慑和警示作用。推进财政监督与社会信用体系相衔接，建立健全PPP市场主体诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度。■

（作者单位：甘肃省张掖市财政局）

[1]高培勇.抓住中国特色财政学发展的有利契机[N].人民日报，2017-2-27（16）.

[2]焦小平.PPP缺少“财承”，就像汽车没有刹车系统[N].中国财经报，2017-7-27（05）.

[3]中华人民共和国财政部.关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知[EB/OL].（2016-7-22）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201611/t20161115_2458433.html.

[4]中华人民共和国财政部.政府和社会资本合作模式操作指南 [EB/OL].（2014-11-29）.http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.