预算绩效监管存在的现实问题及对策

●王金秀 梅 霞

预算绩效监管存在的现实问题及对策

●王金秀 梅 霞

以改进预算绩效为导向加强预算监管是我国当前推进 “放管服”改革的现实要求。近年来，我国预算绩效监管工作的改革与探索取得了一定成效，但也遇到了诸多难题，本文建议以绩效评价指标、方法和标准为重点，改进预算监管模式、提升第三方评价机构的业务水平，多措并举推进预算绩效监管。

预算绩效监管 支出绩效评价 绩效基础资料

近年来，我国以绩效评价为抓手开展预算绩效监管工作的改革与探索取得了一定的成效，随着预算全面改革的深入推进，预算绩效评价及其监管在现实中也遇到了诸多难题，本文拟对此开展分析，并提出相应的改进意见。

一、预算绩效监管存在的现实问题

预算绩效评价作为预算监管的重要手段，经过十多年预算绩效评价工作的探索，目前虽然在制度建设、评价范围扩展、管理体系和质量控制等方面取得了明显的成效，但是由于预算监管是一项综合性强、涉及面广的工作，在现实中受财政支出投入领域广泛、监管中需要多方主体的配合、政府监管监督理念的转变需要磨合等多重因素影响，以绩效为重心的预算监管也遇到了一些困难，主要表现在以下四个方面。

（一）绩效监管工作信息资料取证困难

预算绩效监督工作需要完整、正确的信息资料。实施绩效监督工作，同其他检查工作的流程一样，首先必须收集被监督单位的业务活动的基础资料，以及被监督单位为完成工作目标采用的各种工作方法、绩效目标完成情况与项目立项绩效目标对比情况的相关数据；在项目执行过程中被监督单位采取了何种管理方式和控制措施来保证目标的完成等相关数据资料，建立在数据资料基础上的绩效分析评价工作才具有说服力。这些资料包括，部门的预决算、项目申请立项资料、持续性项目往年资料、单位部门职能职责等；项目结束时目标完成程度及为完成目标采用的方式方法资料；为切实完成目标被监督单位采取的管理措施和工作程序等。除这些正常工作流程外，在资料审查和现场调查中监督工作人员必须收集图片及数据资料来佐证未来绩效监督中客观的关于效果差、资源利用效率低的评价结论。

在绩效监督实践中，尽管我国开展政务信息公开多年，但还是存在信息公开不充分的情况。预算监督部门，包括财政、政协、纪委、审计等，现实中，由于信息的不对称，监督对象往往只公开对自己有利的资料，这种信息的不对称性给监督工作制造了很大的屏障，监督部门需要花费很大的精力和时间深扎预算部门，来获取绩效监督的基础资料。目前，我国绩效评价工作中概括起来大致存在以下几个方面的问题。

1、部分被评价单位基础台账不够健全。绩效监督以客观事实为依据，因此对基础数据的要求较高。首先，由于一些预算单位，特别是基层单位会计人员秉承只要资金没有进入私人口袋就是不违法的观念，在管理偏粗放、财务管理水平较低、会计制度不健全的情况下，造成的结果是单位资金使用情况没有及时入账，项目支出最终收支核算不平衡，也使得绩效监督证据难以被充分、准确地收集。其次，目前财政系统和预算部门的资金使用、项目管理都没有建立起实时、动态的监控系统，因此缺乏有力的证据来检验预算单位会计信息的真实性，致使绩效监督检查结果被社会质疑的可能性较大，监督执行单位的检查风险也相当大。从获取基础资料的情况看，被监督单位提供信息资料存在主观选择性、不完整性、不连贯、不充分、不可比等问题，这会在很大程度上影响绩效监督工作的顺利开展和监督结论的可靠性。

2、预算绩效评价工作缺乏足够的权威性。在预算部门职责履行层面，预算绩效监督由财政部门为主推进，从级别上来说，财政部门与各部门预算单位是一样的，这就造成了工作推进的难度，受评单位或所属部门不予配合。项目所在部门对绩效评价工作认识不足，以不知道评价小组需要何种资料为借口，拖延甚至拒绝提供预算绩效监督所需的相关数据、材料和信息。在组织座谈后，项目绩效评价自始至终均以会尽快提供项目评价所需的数据为由推迟提供资料。在项目评价小组给出材料清单，包括部门的年终总结、工作报告、发展规划后仍迟迟未收到反馈资料，一再要求之下，在提交报告的前一段时间才收到了部分被要求保密和归还的不完备的资料。在时间紧任务重的情况下，需要对所提交的资料进行对比分析，进行绩效测算，出具绩效评价报告。由于没有得到评价项目全面的数据资料，评价结果未能达到财政部门的预期。显然，数据信息资料的披露对于预算绩效监督极为重要，也是我国日后要加强财政透明度建设的一个重点领域。

（二）预算绩效监管标准缺乏统一规范性

财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）规定绩效评价采取指标考核制，因此绩效监督工作的起点是预算绩效指标的编制。政府投资的公共产品和服务由于更多的是考虑公共效益，例如社会效益、可持续发展效益以及生态效益等，而不是私人投资看重的经济效益，因此在绩效指标编制时，特别是在产出和效果评价中设计难度较大。为保证绩效监督工作的有效开展，财政部2013年颁布 《预算绩效评价共性指标体系框架》，该框架成为实践中推进预算绩效监管的重要手段，对预算绩效评价工作发挥了极大的推动作用，但是随着绩效评价的深入和对绩效评价指标研究的深入，也逐渐暴露出来一些问题。

1、绩效目标虚化。绩效指标是开展绩效评价最为核心的要素，它既是绩效目标的具体化，也是绩效评价方法（特别是指标打分法）的载体，但我国绩效指标不清晰，影响绩效评价结果的客观性。绩效指标不清晰的成因如下：一是绩效目标不清，绩效评价依据和判断标准不明。新《预算法》第三十二条要求部门（单位）在申请预算时必须同时申报绩效目标，但实践中许多预算单位的项目申报书提交的绩效目标设定与项目确立本身的政策要求相差甚远。在预算申报环节，预算单位的项目申报书对预算绩效目标的填写审核不严格，存在无目标、目标不具体或者目标不合理等问题，在后评价的模式下，受委托的第三方绩效评价机构往往需要耗费大量时间梳理基础资料，座谈了解项目实施单位的项目绩效目标。因此，在项目申报前期必须严格审核绩效目标，使其具体化。二是绩效指标设计与绩效目标、政策目标相脱离。以常年持续性的财政支出重点项目为例，预算单位在编制年度绩效指标时，过度以项目日常工作基础数据为依托，将预算活动堆砌为绩效指标，与绩效目标脱节，更缺少与年度绩效指标和长期绩效指标的对比呼应。其中长期绩效指标是长期绩效目标，即政府政策导向的反映。在长期绩效目标规划下，绩效指标设计缺少长期绩效指标在绩效监督执行年份进展程度的说明，即在上一年度绩效目标达成基础上，本年度同一绩效指标按长期绩效指标规划应该达到的程度。

2、指标设计科学性和准确性存疑。首先，共性指标设计的不足。例如合规性指标“资金到位率”，含义不准确，是指财政资金到位率还是配套资金到位率。再如“完成率”指标，被评价单位为了达到百分之百的完成率在绩效目标申报时，可人为压低预先设定的绩效目标计划值。因此，在共性指标设计时既需要做到准确科学，也需要对绩效目标的审核进行有效监督。其次，个性指标设计的问题性更加突出。财政部没有对不同部门、不同行业、不同层级的个性指标体系进行设计和规定，主要是因为实务中财政支出投向领域广泛，即使是投向同一领域的财政资金，其具体使用也不同，要为每一长期的具体项目设立起相应的评价指标，显然不是一朝一夕之功。于是各地在绩效评价实践中摸着石头过河，努力挖掘和设计了一些个性绩效指标，也因此个性指标百花齐放，需要经过论证后再分类建立个性指标库。

3、根据评价指标形成的结论缺乏可比性。不同第三方评价机构采用指标、评价方法和评价工作流程等各不相同，同一项目在不同年度、不同地区由不同的评价机构实施的结果差异比较明显，影响绩效评价的权威性和社会认可度。各个地区同类项目各自探索建立指标、评价标准和评价方法等存在资源浪费，重复工作投入。同时也造成不同地区同类项目的绩效指标缺乏统一性、稳定性，使不同层级单位整体预算、部门预算以及项目预算和同一部门、同一项目不同年度的绩效评价结果无法进行比较，缺乏可比性。

（三）评价方法“重审查、轻绩效”

财政支出绩效评价采取单位自评和财政重点绩效评价相结合的分级分类的绩效评价模式。财政重点绩效评价选取的是围绕财政资金重点投入的、社会舆论关注度高的、重大民生方面的项目，评价的重点是项目、政策等的实施在多大程度上改善了民生，因此绩效或者说实施的效果是评价的关注点。各地参与绩效评价的第三方中介机构大多是会计师事务所，在绩效评价中往往没有抓住要点，现场评价，过多的从审计的角度，核查顺查、逆查等方法检查账簿、报表、凭证的真实性、合规性，偏离了评价的重点;在评价方法上基本形成指标评价法为主、其他方法为辅的格局。在分析效率性时，数据包络分析法是定量分析常用的方法，但是由于缺少纵向的历史数据、横向的全国数据对比分析，作为绩效分析的工具作用也不大。另外在分析效益性时绩效监督常采用，如公众问卷调查、抽样调查、座谈会、现场访谈、专家论证等社会研究方法，对财政支出效果进行评判，评价绩效目标的实现程度，具有民主性，但是评价结果也具有一定的模糊性。目前绩效评价所采用的评价方法的选择确实存在绩效评判不足，但合适的、恰当的绩效评价方法的选择是绩效评价分析，特别是定量分析中的一个难点，还需要不断研究。

（四）绩效评价结果应用机制不完善

绩效评价结果是改进、完善预算绩效管理的着力点。目前各地对预算绩效评价结果的运用程度差异大，一些预算绩效管理成熟地区，建立了财政支出绩效评价结果应用暂行办法，将预算绩效评价结果的应用纳入了预算绩效管理的实质性工作部署中，但实践中对绩效评价结果的应用效果如何还有待进一步观察。一些还处于预算绩效管理探索阶段的地区，对预算绩效评价结果利用率不高。总体而言，绩效评价结果运用的情况可以概括为如下四点。

1、绩效评价结果反馈及整改机制不够健全。预算绩效评价的目的在于改进，因此，绩效评价报告不仅仅要致力于提高绩效评价本身的科学性，形成客观、可信的绩效评价结论，还需要分析绩效管理中所发现的问题，揭示问题的成因，并相应提出有针对性的、具有指导价值的改进建议，为了有效利用绩效评价结果实现改进的意图，有必要及时将绩效评价专家评审结果反馈给被评价单位，指出其在资金使用、项目管理和业务工作中存在的问题，要求其及时整改、提出整改措施和报告整改效果。但现实的绩效评价工作中，普遍存在为了评价而评价的状况，缺乏有效的绩效整改机制，其结果不仅没有起到绩效改进的作用，还在一定程度上加大了政府运行成本，造成浪费。

2、评价结果的公开性和透明性不足。虽然各级政府相关政策文件都要求将绩效评价结果进行公开。事实上目前我国许多政府部门的财政支出绩效评价结果及报告，在财政部门的信息公开网上均找不到痕迹，公开的范围仅限于政府部门内部，或者更具体一些是只在财政部门的绩效管理处和被评价单位归口的财政部门主管业务处，才可查到评价的结论和报告，财政部门内部的其他业务部门都无法获得其他职能部门的绩效评价报告，更不用说普通的社会大众，这不仅导致我国预决算公开的信息不完整，也使得绩效评价对社会公开成为了一句空话，公众参与预算绩效监督也就无从监督起。

3、结果应用与预算安排结合正向激励不足。我国预算编制长期以来采用的是 “基数加增长”的增量预算模式，预算支出的安排大多并未与绩效评价的结果挂钩，这种模式使得预算支出部门通过提高绩效节省财政支出的行为并不会受到奖励，反而会导致其下一年度预算额度的削减，影响了预算部门采用评价结果节支增绩的积极性。

4、评价结果质量不高，影响结果应用。绩效评价发展的现阶段存在指标体系的研发不足、评价标准不够科学、数据采集缺乏有效的检查，评价方法还在不断探索中等问题，导致评价结果的科学性和客观性、权威性、公正性不够，也会影响预算单位对评价结果的认同和采纳。

二、提升预算绩效监管质量的对策

为解决预算绩效监管实践中遇到的问题，提升预算绩效监管客观性、权威性，有效发挥预算绩效监管的作用，必须完善评价指标体系、评价标准、优化绩效评价方法、加强评价结果运用，狠抓评价报告质量，做好预算监管配套制度建设，为预算绩效监管提供基本条件保障。

（一）建立统一与分类相结合、科学的评价指标体系

建立科学分类为基础，结构相对统一的评价指标体系框架。评价指标体系是以财政部制定的共性指标体系为框架，在绩效评价实践中根据评价对象和评价范围的不同，不断探索、实验总结出来的。在统一与分类相结合的原则下，财政部应尽快按照政府收支分类改革一般预算支出科目要求，建立分类的评价指标体系，按照一般公共服务、公共安全、教育、科技、文化与体育传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水等财政支出为主要内容，建立个性的分类定性与定量的指标，这就要求监督人员不仅要完成个别项目的绩效监督工作，还要在连续性、可比性的项目中提炼出统一的绩效指标，然后利用这些指标反过来对不同类型的项目进行评价或排序，形成科学的绩效评价结果。

个性指标体系的建设，财政部门预算绩效管理处可以在各部门开展自评工作中，要求各预算部门（单位）必须上报财政支出项目个性指标，并专门设计个性指标汇总表，在对各预算单位的自评材料进行收集、分类和整理后，将个性指标汇总表发至各单位征求意见，经过上下反复沟通与调整，形成指标库。在财政部门与预算部门沟通过程中，使财政预算绩效管理处能理解预算单位的需求和难处，同时预算单位也能提升对绩效指标的含义和用处的理解。作为奖励，预算绩效管理处对自觉使用开发的个性指标进行绩效评价的部门给予照顾，预算单位也会逐渐重视个性指标的选择与开发运用，在评价实践中不断优化个性指标数据库结构。为尽早实现全国统一的分行业、分部门的统一性与灵活性的评价指标、评价标准，便于进行不同地区的同行业、同部门、类似项目的绩效管理效果进行横向排序，各地绩效评价管理处可以组织分类别、分部门的预算绩效管理调研，吸收财政部、省财政厅及其他省市的指标库内容，不断扩展丰富指标库。指标库建设重在积累，每完成一个项目，及时入库经过专家论证的指标体系，通过一段时间，完成评价指标库的基本建设。

除了绩效指标库的积累，指标评价标准值数据库的建立也是一项重要工作。有计划、有目的地收集行业标准、数据、样本，从数据样本分析中提炼预算支出标准或者修正标准，有助于推动预算部门建立或修正、细化已有支出标准定额以完善预算绩效监督中的标杆值，建立基本公共服务基本标准。制定出财政分类支出指标与标准，形成科学、规范的评价体系，使绩效评价更具操作性。

预算绩效评价工作开展几年来，无论是通过课题研究还是绩效评价实践总结等多种方式，财政部门与预算部门共同努力整理了一些行业的、项目的指标和标杆值，积极推进绩效评价指标体系建设，但进展情况还不是很令人满意，仍然没有形成一个完整的模板。另外，体系的建设也需要一个检验的周期，在实践中指标标准的建立操作难度更大，也与一定的经济社会发展规划相联系。这些在很大程度上制约了绩效目标管理和绩效监督工作的科学化管理。

（二）优化预算绩效评价方法

目前，针对绩效评价中因绩效评价方法选用导致的“绩效”评判不足、评价结论质量不高问题，预算支出绩效评价应该采用指标评价法为主、其他方法为辅的模式，通过二者相互结合来优化评价方法，由此通过提升预算绩效评价质量本身来提高预算绩效监督管理水平，具体工作可从以下两个方面开展。

第一，优化指标评价法。科学的指标体系是定量绩效评价方法运用的基本前提。在逐步建立了统一与分类相结合的指标库和标准库后，指标评价法应从以下两个方面优化。首先，客观地、科学地确定指标体系权重。指标体系的权重确定常用的有两种方法，层次分析法和结构方程模型。当所确定的指标体系中各指标之间不存在关联或关联度很低时，采用层次分析法能将人的主观判断与思维过程量化，相对于绩效评价工作中常见的主观直接赋值，增强了指标权重赋值的客观性；当指标体系中各指标之间存在一定的关联时，采用结构方程模型。结构方程模型应用统计学方法，利用数据本身的信息来确定指标权重。这种方法避免了主观因素对指标权重的干扰，不仅能算出各指标的权重，还能测量各个指标之间的关联度，在后期建模中可有针对性地进行观测变量的调整及修正，及时优化指标内容，最终能得出更科学合理的指标体系。其次，尽可能将定性指标转化为定量指标。基于政府绩效评价中过多采用定性指标造成所形成评价结论的描述具有模糊性的事实，可探索具有可操作性的定量分析方法，如对定性指标进行恰当分解，尽量增加其精确性，减少模糊度。可利用在原来采用的模糊综合评价法的基础上通过增设一个加权算子，经过模糊关系转变后，得出评价对象中各影响因子的具体分值并判断各影响因子间的差异的方法，使定性的评价科学合理地转化为可量化的结果，从而为整体评价系统的科学决策提供合理依据。

第二，优化预算绩效评价定量分析方法。定量评价方法的优化有两种途径。一是，基于方法集成优化绩效评价方法。由于财政支出绩效评价的复杂性，可能会出现多种评价方法形成结论的非一致性，这是因为各种评价方法都有其缺陷性，很难找到一种所谓的最好的评价方法。在此情形下，可以根据评价指标特点和评价信息条件，发掘利用各种评价方法的优势，将其有机集成到复杂的财政支出绩效评价中。例如，运用层次分析法，虽然能将人的主观判断与思维过程量化，但是在构造比较判断矩阵时没有考虑到人为判断的模糊性及其主观判断、偏好对决策的影响，可将层次分析法扩展到模糊环境中，构建多人模糊层次分析模型，形成的评价结论才更趋于合理。二是，基于综合评价法的优化绩效评价。综合评价就是对客观事物以不同的侧面所得的数据作出总的评价，其研究对象可以是同类事物（横向比较），例如从某个角度进行对比的多个城市，或同一事物在不同时期的表现（纵向比较），即可集评价对象的“过去”、“现在”和“未来”三个状态于一体采用动态决策的方法，该方法集成了主客观信息，能使评价结论更具有可信度。

（三）改进预算绩效评价结果的运用

对绩效评价结果的应用必须要坚持正确的价值导向。预算绩效评价的价值导向是指绩效评价过程中秉承的基本理念，确定采用何种观念来评价财政支出，直接决定评价指标的选择与指标体系的确立，并影响评价结果的形成及应用。例如，英国在20世纪70年代奉行的是以经济效益为导向的绩效评价，在这一时期相关的改革措施和评价方案都是围绕节约政府开支，提高行政效率进行的。

我国绩效评价坚持效果为导向的绩效评价理念，因此对评价结果的应用方向是通过优化财政支出结构，激励与约束公共部门为人民群众提供更加满意的公共产品和公共服务。

首先，适当建立绩效评价结果与预算联动机制。对常年性和延续性项目支出、部门或单位整体支出绩效评价结果为优良的，下一年度优先保障；绩效评价结果为中等的，下一年度严格控制新增资金预算；绩效评价结果为差的常年性延续性项目，调整支出结构或方向，以适当减少资金预算或取消该项目的方式进行结果运用；绩效评价结果为差的一次性项目，下一年度原则性上不安排同类项目资金；对于政策类的绩效评价结果，作为政策延续、调整、撤销等的重要依据。在资金拨付上的总体思想是，不以绩效好为削减资金的依据，反之，应对其进行资金奖励，激励其为社会公众提供更高质量的公共产品和更高水平的公共服务，切实提高我国公共产品和服务的公民满意度。

需要注意的是，在开展绩效评价、运用绩效评价结果时要特别注意不能将绩效评价结果简单地与预算资金分配挂钩联动，一定要准确分析形成绩效评价结果的原因，避免出现本末倒置的“逆向选择”。

其次，注重建立绩效评价结果反馈及整改机制。各地应尽快制定绩效评价结果应用暂行办法，待结果应用体系成熟后，建立全国绩效评价结果应用办法。通过结果应用制度，规范和要求各预算绩效评价相关方落实评价结果。一是财政部门和省直预算部门须将评价结果在规定期限内，以正式文件或函件形式将结果和整改要求反馈给被评价部门或单位。二是被评价方须在规定日期内，根据评价结论和整改要求，制定整改措施和设置整改期限，报送财政部门和预算部门。三是财政部门和预算部门建立整改监督跟踪机制，监督整改的效率和效果。

再次，逐步提高绩效评价结果和报告的信息公开程度。评价结果是政府部门决策的依据，评价结果采纳的决定权还在政府决策主体。通过预算绩效评价公开，充分发挥社会监督作用，提高预算决策的科学性、预算配置的合理性和预算监管的有效性。预算绩效公开可以通过如下三个公开实现：一是预算绩效目标公开；二是绩效评价结果的公开；三是评价结果应用情况公开。预算绩效公开的范围要求不局限于部分政府部门的绩效信息在政府系统内部公开，还应逐步将预算绩效公开的责任主体范围进一步从部分政府部门扩大覆盖全部的政府部门，从部分重点项目扩大到全部重点项目、甚至全部项目，从项目支出扩大到基本支出，预算绩效公开应该以政府系统内部公开扩大到向人大常委以及人大代表，并进一步扩大到社会公众，预算绩效公开可以采取新闻、报刊、公众网等形式传达至公众，接受公众的监督。■

（作者单位：中南财经政法大学）

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（本栏目责任编辑：范红玉）