《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

国有资产，是指属于国家所有的一切财产和财产权利，即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产分为三大类：经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产，其中行政事业单位国有资产是指行政事业单位所占有或使用，在法律上确认为国家所有，能够以货币进行计量的各种经济资源的总和。行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础。行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分。为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，财政部制定了《行政单位国有资产管理暂行办法》（中华人民共和国财政部令第35号），对行政单位国有资产管理的范围、管理机构及职责、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等作了全面规定，并自2006年7月1日起正式施行。对行政单位国有资产进行监督是财政部门的一项重要职责。为此，本文以财政监督实践为基础，对《行政单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》）中的部分条文予以解读。

一、适用范围

法律条文：

第二条 本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。

法律条文重点内容解读：

本条是关于本办法适用范围的规定。

（一）行政单位的概念和范围

行政单位，狭义的概念是指行使国家权力、管理国家事务的各级国家机关。包括：国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会；国家行政机关，即国务院和地方各级人民政府及其所属工作机构；国家审判机关，即各级人民法院；国家检察机关，即各级人民检察院。

政党组织的中央和地方各级常设工作机构，从一般意义上讲，不属于国家机关，但由于其业务活动的方式和财务活动的特点与国家机关类似，因此，作为行政单位管理。政党组织包括：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等。此外，中国人民政治协商会议各级常设工作机构也作为行政单位管理。

行政单位依法设立，工作人员一般列为国家行政编制，活动经费由国家财政供给，均是全额拨款单位。

（二）行政单位财务管理的特点

1、经费来源的单一性。行政单位是国家为满足社会公共需要而设立的，主要行使国家社会管理和公共服务职能，没有社会生产职能。因此，行政单位在履行职能过程中的资金耗费，主要依靠国家财政拨款，不可能像企业那样通过生产经营成果的销售，实现价值补偿并取得利润，进而实现简单再生产和扩大再生产。

2、经费保障的优先性。公共财政通常有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能等三个方面的职能，其中资源配置职能，就是运用财政税收等手段，将一部分国民生产总值或国民收入集中起来，通过财政资金的再分配，为各种社会公共需要提供资金保障。行政单位属于典型的社会公共需要，因此，行政单位在公共支出中位于优先保障地位。

3、财务管理的统一性。行政单位财务管理的统一性主要表现在：一是有统一的财务管理工作方针。各级行政单位在财务管理工作中，都必须贯彻执行“勤俭建国、厉行节约”的方针。二是有统一的机构、编制。各级行政单位的机构设置和人员编制，都必须按照国家的统一规定执行。三是有统一的财务管理制度。行政单位财务管理和会计核算，必须执行统一的《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》。四是有统一的经费开支标准。行政单位的各项经费开支，如工资津贴补贴、福利费提取、会议费差旅费开支等，都必须执行统一规定的开支标准。

（三）适用范围的具体界定

财政部在出台《办法》的同时，也出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》。在界定每个单位是执行行政单位，还是执行事业单位国有资产管理办法时，应当遵循以下原则：单位执行何种财务会计制度，就执行何种资产管理办法。具体来说，执行行政单位财务会计制度的单位，就应当执行行政单位的资产管理办法，具体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关等；执行事业单位财务会计制度的单位，就执行事业单位的资产管理办法；有特殊情况的，由同级财政部门负责裁定适用何种资产管理办法。

二、行政单位国有资产的界定

法律条文：

第三条 本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。

行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产的概念、特征和分类的规定。

（一）行政单位国有资产的概念和特征

行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。行政单位的资产具有以下特征：

1、资产是一种经济资源。这种经济资源具有为行政单位正常运转提供或创造客观条件的某种经济权利或经济潜能。即这种经济资源必须具有使用价值，能够形成建立行政单位工作环境的物质基础和正常运转的条件保障。只有具备这种条件的经济资源，才能够作为资产存在和确认。

2、资产能够用货币来计量。行政单位所拥有的各项经济资源，其实物形态各不相同，所采用的计量方式多种多样。但是，由于在市场经济条件下，货币作为商品一般等价物，是衡量商品价值的共同尺度，货币计量便成为会计核算的一个基本前提。如果一种经济资源不能用货币来计量，行政单位就难以确认和计量其价值，这种不能确认和计量价值的经济资源则不能被确认为资产。

3、资产为行政单位所占有或者使用。一项资产如果被确认为某一行政单位的资产，这个行政单位必须对其拥有占有权或者使用权。一项资产如果不为一个特定的行政单位所占有或者使用，便不能为该行政单位的运转提供保障，就不能被确认为这个行政单位的资产。

4、行政单位从国家取得资产具有无偿性。国家无偿拨付给行政单位的资产在其使用过程中逐渐消耗或磨损，具有纯消耗性，国家不要求行政单位偿还。

5、行政单位的资产具有非经营性。行政单位使用资产的目的是为了能够顺利行使其职能、圆满完成各项工作任务，而不是为了从事经营活动，无需进行成本核算，也不需计提折旧。

（二）行政单位国有资产的表现形式

1、固定资产。《行政单位财务规则》规定：“固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上 （其中：专用设备单位价值在1500元以上），并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。”固定资产这一概念包括三层含义：一是有明确的单位价值标准，一般设备单位价值在1000元以上，专用设备单位价值在1500元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物质形态在使用过程中基本保持不变。

2、流动资产。《行政单位财务规则》规定：“流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、零余额账户用款额度、应收及暂付款项、存货等。前款所称存货是指行政单位在工作中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品等。”现金指单位的库存现金。银行存款是指单位存入或转入开户银行的各种款项，单位日常收入的现金，除保存不超过审批的现金库存限额外，其余都必须及时交存开户银行。暂付款是行政单位在日常业务活动中与其他单位、所属单位或本单位职工发生的临时性结算款项，它体现为行政单位对有关单位或个人的一种债权。

3、无形资产。无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括著作权、土地使用权等。著作权，亦称“版权”，作者依法对其创作的作品享有的权利，知识产权的一种。包括以下人身权和财产权：发表权，署名权，修改权，保护作品完整权，使用权和获得报酬权。土地使用权是指土地所有权人以外的土地使用者依法对国家或者集体所有的土地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利。1986年颁布的 《中华人民共和国民法通则》明确地规定了土地使用权，该法第80条规定，国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利。随后颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定更为明确，该法第9条规定，国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。

（三）行政单位国有资产不能进行长期投资

一般意义上的长期投资是指不准备在一年内变现的投资，包括长期债券投资、长期股权投资和其他投资。单位进行长期投资的目的，不仅在于获取投资收益，而且是为了保障本单位持久的原材料供应或产品销路，或增加附属企业的营运资金、积累具有特定用途的大笔基金，并准备长期持有。

长期投资通常都不准备在短期内转让出去，作为调剂资金余缺的手段，也不仅仅在于获取投资收益，而是借助于投资的长期持有，以影响乃至控制受资企业的重大经营决策，保障本单位长期发展的需要。根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发〔1993〕17号）等文件规定，党政机关不得以任何形式经商办实体，不准进行投资经营，所以行政单位国有资产也就不应该存在长期投资的情况。

三、行政单位国有资产管理的任务

法律条文：

第四条 行政单位国有资产管理的主要任务是：

（一）建立和健全各项规章制度；

（二）推动国有资产的合理配置和有效使用；

（三）保障国有资产的安全和完整；

（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理工作任务的规定。

（一）建立和健全各项规章制度

健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各项规章制度，就成为加强行政单位国有资产管理的首要任务，这主要包括两个方面：从宏观方面来说，是要建立全国各级行政单位国有资产管理的制度框架。在这个框架中，全国行政单位国有资产管理办法是一个纲领性文件，统驭整个国有资产的管理工作。在此基础上，财政部制定中央级行政单位的国有资产管理实施办法，地方各级财政部门制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度。同时，各级财政部门还要制定行政单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告等一系列配套制度，细化各个环节的具体管理，以求全面规范行政单位的国有资产管理工作。从微观方面来说，各主管部门和行政单位要建立健全单位内部国有资产管理的具体办法，完善国有资产管理责任制，加强内部管理和控制，以确保国有资产的安全和完整，防止资产流失。

（二）推动国有资产的合理配置和有效使用

1、合理配置资产。所谓合理配置，一是要按照国家行政工作的规律和要求，保证各项工作任务有充足的资源供给，尽量避免出现结构性失衡；二是要按照物尽其用的原则，对行政单位中长期闲置不用的资产积极进行调剂，加快资产的合理流动，实现优化配置，以充分发挥资产的最大效益。

2、推动资产有效使用。所谓有效使用，就是指国有资产在使用期内充分发挥其功能，在使用过程中力求避免无计划、轻管理、不维修、提前报废、任意处理或限制等不良现象。资产使用效率不高一方面使有限的资源不能发挥最大的效能，浪费了宝贵的财政资金；另一方面，也助长了一些单位中存在的奢靡之风，许多单位对国有资产不珍惜、不爱护，甚至大手大脚、毫无节制。因此，必须加强行政单位国有资产的使用管理，提高资产的使用效率。

（三）保障国有资产的安全和完整

行政单位的职能是进行社会管理、提供公共服务，不以营利为目的，行政单位的国有资产是行政单位开展行政工作的物质保障，保障国有资产的安全和完整，防止国有资产流失，是行政单位国有资产管理工作中的一项基本任务。行政单位必须建立完整的账卡，以全面反映国有资产的存量状况；要有严格的管理制度，健全各项手续，明确使用责任，落实各项措施，使国有资产管理做到制度化、程序化；要建立统计报告制度，及时掌握资产的使用及增减变动情况。对管理中发现的问题，要及时解决，以确保行政单位国有资产的安全完整。

（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值

行政单位用非经营性资产投入生产经营活动是在特殊历史条件下产生的一种行为，随着市场经济体制的建立和完善、政府职能的转变和财政改革的深入，行政单位的经营性活动将逐渐被取消。由于目前实际工作中客观上有一些行政单位还不同程度地拥有一定数量的经营性资产，这部分资产不能置于管理制度之外。财政部门和行政单位必须加强对未脱钩经济实体的国有资产的监管工作，堵塞漏洞，防止国有资产流失。

四、行政单位国有资产管理内容

法律条文：

第五条 行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理内容的规定。

行政单位国有资产管理内容包括从入口到出口全过程的监督管理。本《办法》针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题，对管理进行了全面规范，主要包括以下几个方面：

（一）资产配置方面

一是明确资产配置的原则；二是制定资产配置的标准；三是明确资产配置的审批程序；四是资产配置与部门预算相衔接。

（二）资产使用方面

一是规范资产日常使用管理，提高资产使用效率；二是对闲置资产进行调剂使用；三是明确资产有偿使用的审批程序；四是对资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理。

（三）资产处置方面

一是明确资产处置的内容和要求；二是规定资产处置的审批程序；三是对资产处置收入实行“收支两条线”管理。

（四）资产评估方面

一是规定应进行资产评估的情形；二是明确资产评估项目实行核准制和备案制；三是明确被评估单位的义务和责任。

（五）资产统计报告、资产清查方面

一是规定行政单位应当建立资产登记档案；二是明确提出资产统计报告是预算管理和资产管理的依据和基础；三是提出了资产管理信息化的要求；四是对资产清查和产权登记工作作出了规定。

（六）监督检查方面

一是对财政部门、行政单位及其工作人员应认真履行职能作出了规定；二是结合《财政违法行为处罚处分条例》，明确了相关管理机构和人员在行政单位国有资产管理活动中违法行为应承担的法律责任。

（七）产权纠纷调处工作方面

一是明确了产权纠纷的定义；二是明确了产权纠纷调处程序。

五、行政单位国有资产管理的原则

法律条文：

第六条 行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：

（一）资产管理与预算管理相结合；

（二）资产管理与财务管理相结合；

（三）实物管理与价值管理相结合。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理原则的规定。

（一）资产管理与预算管理相结合

行政单位国有资产绝大部分是由财政预算资金形成的，财政预算资金安排的科学性、规范性，预算安排的资金量，直接决定了资产配置数量、质量，和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量最有效的手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理工作也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，科学编制预算。因此，资产管理与预算管理相结合既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。

（二）资产管理与财务管理相结合

在会计要素中，“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理是不可分割的。加强财务管理工作一项非常重要的内容就是加强资产管理。同时，加强资产管理，有效开展资产管理工作，也有利于推动财务管理工作，提高财务管理水平。如果将二者割裂开来，将会导致资产管理与财务管理脱节，形成“两张皮”，既不能真正加强资产管理，也会影响财务管理工作。因此，资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。

（三）实物管理与价值管理相结合

实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整，价值管理主要侧重于账务管理。账务管理为实物管理提供了根据，实物管理是账务管理的基础。实物管理与价值管理相结合的基本要求，是账实相符、账账相符、账卡相符。因此，实物管理与价值管理相结合既是保障国有资产安全和完整的客观需要，也是加强资产的会计核算、保证账实相符的有效手段。

六、行政单位国有资产管理体制

法律条文：

第七条 行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理体制的规定。

（一）行政单位国有资产管理体制

我国行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

1、国家统一所有。国家统一所有，是指国有资产属于全民所有，也就是说，中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，财政部代表国务院对行政单位国有资产实行综合管理。

2、政府分级监管。政府分级监管，是指国家对行政单位国有资产实行分级分工管理和监督。国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。根据我国的基本国情、行政区划和行政管理体制的客观要求，和国有资产规模庞大的实际情况，国有资产不可能都由中央政府统一管理，必须实行分级分工监管。在我国，共有五级政府，即中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级政府，只有实行分级分工监管，才能充分调动各级政府的积极性，把国有资产管理工作做好。

3、单位占有、使用。单位对其占有、使用的国有资产拥有四项主要权利：一是拥有自主支配和使用的权利；二是依据国家有关规定，经批准可以将其拥有的资产出租、出借，并取得相应收益的权利。但其收益必须纳入财政专户管理；三是符合国家规定，经批准进行资产处置的权利；四是受国家法律保护，国有资产不受侵犯的权利。

（二）全国行政单位国有资产管理体制的具体框架

按照统一领导、分级管理的原则，根据我国政府行政管理体制、财政管理体制的级次划分，全国行政单位国有资产管理相应划分为中央、省、市、县、乡五个级次。为充分调动主管部门和行政单位的积极性，根据我国现行预算管理体制、财务会计管理体制，对各级政府所属行政单位国有资产实行三级管理：第一级是各级财政部门。其作为政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位的国有资产实行综合管理。同时，上级财政部门对下级财政部门负有监督、检查和指导工作的责任。第二级是主管部门或接受委托的各相关部门。财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位根据受托管理范围，对行政单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责。第三级是行政单位，对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

在这种体制下，各级财政、主管部门和各单位可以各司其职、各负其责，有利于加强行政单位国有资产管理工作。同时，这一设计与现行行政管理体制、财政预算体制和财务会计体制基本相符，有利于行政单位国有资产管理工作的有效开展。与此相适应，资产清查、信息系统、统计报告等也将照此框架设计。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）