科研项目全过程监督中的难点及应对措施

●周尊丽 高显扬

科研项目全过程监督中的难点及应对措施

●周尊丽 高显扬

本文主要研究科研项目全过程监督中存在的难点问题及应对措施。首先将科研项目管理过程分为立项阶段、执行阶段和验收阶段，分析了每个阶段存在的管理难点，如“信息不对称”在科研项目承接中引发的“逆向选择”和“道德风险”等。在分析科研项目全过程管理流程的基础上，进一步分析科研项目全过程监督带来的难点，主要分为科研项目事前监督、事中监督、事后监督的难点。最后提出了完善科研项目全过程监督体系的应对措施，包括形成多元主体的监督合力、优化各个阶段的监督流程、重视监督结果的反馈利用等。

科研项目 全过程监督 应对措施

中央深化财政科技计划管理改革①提出，政府部门要简政放权，从直接管项目、分资金中解放出来，更加注重科技发展战略、规划、政策、布局，以及评估和监督等。将监督工作融入科研项目管理的全过程，逐步实现财政资金流到哪里，监督和评估就到哪里。本文在分析科研项目管理流程的基础上，研究科研项目全过程监督中的难点问题，并有针对性地提出应对措施。

一、科研项目管理过程分析

随着财政科技投入的逐年增加，中央及各地政府不断优化财政科技投入方式。近年来，出现了引导基金、政府奖励、贷款贴息、风险补偿等多种资助方式。但从当前我国科研项目管理现状来看，“课题制”的科研项目管理方式依然占据了较高的比重，这是因为“课题制”项目管理方式激发了科研人员的竞争意识，可以跨部门组织课题组成员，有利于优化科技资源配置。

“课题制”科研项目管理是一个复杂的流程，一般来说由科技管理部门发布项目指南；企事业单位根据指南申报项目，同时编制经费预算；管理部门组织专家开展评审，包括立项评审及预算评审，并根据评审结果与项目承担单位签订合同或任务书；再由相关部门拨付资金；科研人员开展课题研究，同时执行预算；项目结题验收后拨付尾款、开展绩效评价等。为便于分析，本文将科研项目管理流程简化为项目立项、项目执行、项目验收三个阶段。

（一）项目立项阶段

项目立项阶段是政府部门，即科技项目管理部门（项目发起人）发布项目指南到最终确定项目承担单位的过程。在项目立项前，由于“信息不对称”现象的普遍存在，常常会引发“逆向选择”。经济学中“逆向选择”理论最早来自对二手车市场的分析，卖家常常以次充好，以至于买家不愿意出高价，最终在市场上买不到好车。在科研项目申报中，也会出现几种“逆向选择”现象：一种情况是，项目申报人为了提高课题申请的成功率，收集了各个部门发布的项目指南进行申报，项目申报人通常比发起人更具有信息优势，即使重复申报也难以被发现；另一种情况是项目申报人比项目发起人更了解科研项目真实的资金需求量，了解项目发起人以往的资助额度，以及大致的预算核减情况等，因此，项目申报人倾向于按项目发起人的预算额度而不是真实的资金需求量申报预算，或者直接多申报预算；还有一种情况是，有的项目申报人擅长与项目发起人 “沟通”，熟悉圈内的评审专家，而有的专注于坐“冷板凳”，在当前行政主导、同行评议为主的科研体制下，前者更容易获得科研项目，而后者踏踏实实做学问反而难以获得科研项目，这便是学术研究中“劣币逐良币”现象。

（二）项目执行阶段

项目执行阶段是科技项目管理部门与项目承担单位签订项目任务书到项目承担单位完成项目预定目标的过程。项目立项后，“道德风险”现象时有发生。“道德风险”的概念最早由经济学家斯蒂格里茨在研究保险市场时提出，典型的案例是在大学里自行车投保后，学生们的安全防范措施会明显减少，自行车被盗率很快就上升。同样，在科研项目申报中，一些科研人员把大量的时间精力花在项目申报上，一旦项目立项后就自然懈怠了，只求项目通过验收就可以，科研项目执行中的“道德风险”造成“重立项、轻研究”的现象时有发生。在项目执行阶段，还有一种现象源于“目标函数”不一致引发的“委托代理问题”，代理人有可能偏离委托人目标函数，损害委托人利益，而委托人难以觉察和监督。在科研项目任务书签订后，科技项目管理部门与项目承担人即形成一定的委托代理关系，但双方的“目标函数”不尽相同，如项目发起人希望项目承担人加强成果转化，提升项目的社会效益；而项目承担人更关心论文发表、职称评定、职务晋升等，很少去关注科技成果如何转化，这大大影响了财政科研资金的使用效益。

（三）项目验收阶段

项目验收阶段通常是科研项目完成后开展项目验收、财务验收、绩效评价等活动的阶段。这个阶段常常接近年底，项目发起人和项目承担人更关注的是预算执行进度的考核、年度工作任务的考核等，更关注论文、专著、专利等指标的完成情况，而不那么重视项目的创新效应、经济效应、社会效应，以及科技成果转化问题，也很少关注科研项目实施后的绩效评价。

另外，对于科研项目的结余，根据现行规定，结余资金在两年内可由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出，两年后未使用完的按规定收回，如何加强科研项目结余经费的后续管理也是实务中的难点。

二、科研项目全过程监督的难点

从上述分析可以看到，科研项目全过程管理中存在的问题，同时也给科研项目全过程监督带来了一些难点。

（一）科研项目事前监督的难点

科研项目事前监督主要是指对科技项目管理部门发布项目指南到最终确定项目承担单位的过程进行监督。为应对“信息不对称”引发的“逆向选择”，目前的科研管理体制引入了公开发布项目指南、科研项目立项评审、预算评估评审等制度。

这一阶段监督的难点主要体现在以下几方面：

1、对项目指南发布公开性、独立性等进行监督。项目指南公开发布是确保科研项目公开、公平、公正择优遴选的第一步，通过在项目主管部门网站上查找项目指南，只能确定查找到的项目指南公开发布了，而无从确定是否所有的项目指南都公开发布了；即使项目指南公开发布，也很难确保指南编写者与项目申报者之间的独立性。当前，各部门都高度重视科技创新工作，发布了各类支持科技创新的项目指南，在部门间缺乏沟通协调机制的状况下，难免出现支持范围“错位”与“缺位”并存的现象，重复支持现象时有发生，影响了科研资金的使用效益。在监督实务中，若没有建立跨部门的监督机制，也很难发现各部门项目指南交叉重复的问题。

2、对科研项目立项评审的监督。目前中央及地方政府基本都建立了科研项目立项评审制度，但只有正确的导向、科学的制度、严格的执行，才能确保各项评估评审工作不流于形式。当前，对于一些应用研究、成果转化及产业化项目，若仍将论文的发表、专利的申请作为立项的标准，大量财政资金投入的科研成果将无法实现转化而束之高阁，因此，对于不同类型的科研项目需要引入不同的立项评审要求。在科研项目立项评审的监督中，还需要关注立项管理的内部控制，如对重复申报的审查，评估评审专家随机抽取、轮换、回避制度等，这些制度的完善与执行不仅需要引起科研项目管理部门的高度重视，也是科研项目及财政科技资金监督中首先要关注的内部控制问题。

3、对科研项目预算评估评审的监督。预算评估评审主要是对科研项目预算申报的目标相关性、政策相符性和经济合理性进行评价，既可以在项目立项时同步开展，也可以在项目立项后独立开展。首先，严谨的项目及经费管理制度是预算评估评审的前提条件与评判“尺子”，一些科技计划的项目及经费管理办法尚未建立健全，给实际的预算评估评审带来了难度。其次，科学的预算评估评审方法制度是评估评审结果合理准确的保障，当前针对科研项目预算评估评审的方法制度还有待研究和完善。最后，预算评估评审的监督，建立预算评估评审结果抽查和复核制度难度大，需要提高预算评估评审的准确性。

（二）科研项目事中监督的难点

科研项目事中监督主要是指对项目承担单位签订项目任务书到完成项目既定目标的过程进行监督。在这个阶段，一方面要加强监督检查，因为项目执行是科研项目推进以及取得成效的主体阶段，及时发现项目承担单位在经费使用中存在的问题，可以有效避免一些监督的盲区；另一方面，为避免科研人员应对各类监督检查而分散研究精力的情况发生，需要改进监督方式，推进检查结果共享，避免重复检查、多头检查、过度检查。这一阶段监督的难点有以下几方面：

1、项目及资金监督工作任务重的问题。随着财政科研经费投入的持续增加，相关管理部门的项目总量和单项资助额度都快速增长，若对每个项目都开展全过程的监督，工作量巨大，不是现有人力、物力及财力可以承受的。

2、预算执行与项目进度不匹配的问题。在实务中发现部分科研项目预算执行进度较慢，项目中期检查时，下达的资金刚启动使用，无法开展有效的资金监督，一种情况是项目难度较大、研究遇阻，造成预算执行也相对较慢等问题，但另外也有项目论证不充分、预算编制不实等带来的执行困难问题。

3、引入中期预算监督难度加大的问题。过去科研项目研究周期大多为两年，并不能适应有些基础性、难度大、周期长的重大重点科研项目，此类项目或研究计划正不断探索年度预算向中期预算的转变。预算周期的延长，客观上加大了全过程监督的难度。

（三）科研项目事后监督的难点

科研项目事后监督主要指项目完成或接近完成阶段，开展的项目验收、财务验收、绩效评价等多种监督。科研项目事后监督的难点主要表现在以下几方面：

1、对合规性方面的监督比较多。如项目结题审计、财务验收等，对科研项目产出、效果和影响等方面的绩效评价还比较少，尚未形成科研项目投入产出的综合评价体系。

2、科研项目事后监督方式单一。以同行评议、打分考核较为常见，对不同类型的科研项目开展的新型监督方式，如第三方机构鉴定、用户测评等方式用得比较少。

3、科研项目结余经费缺少后续监督。如项目承担单位的科研项目结余经费是否用于后续的科研直接支出，两年后的仍未使用的结余经费是否上缴等，关于科研项目结余经费使用情况的监督，延长了科研项目事后监督的周期，增加了监督难度。

4、科研项目事后监督结果应用不够。如科研项目诚信“黑名单”制度，承担单位、评审专家信用管理制度还不完善。

三、科研项目全过程监督体系的完善

科研项目全过程监督是一项系统工程，只有把握事前、事中、事后各阶段的监督难点，才能有的放矢，不断提高监督效率，提高财政资金的使用效益。

（一）形成多元主体的监督合力

当前，科研项目监督面临新形势，一方面在实施创新驱动发展战略的宏观背景下，我国不断加大财政科技投入，项目总量和单项资助额度快速增长，监督任务也同步加重；另一方面新形势下对科研项目监督的要求不断提高，如全过程监督理念的引入，对监督工作提出了更高的要求。对科研项目全过程监督不是也不可能是科技或财政单个部门的职责，而是需要科研项目管理过程中各个责任主体各司其职、通力协作，形成监督合力。

首先，科技部门和财政部门要研究完善科研项目监督的相关管理制度，为科技管理相关部门、第三方机构、科研项目承担单位等各类监督主体开展科研项目及经费监管制定执行标准。科技、财政等部门要牵头加强对监督工作的统筹协调，形成跨部门联合监督机制，既可以防范多头申报等问题，又可以避免重复检查、多头检查、过度检查等。注重宏观层面的监督与评估，如对科技政策执行情况的监督，对科技资源配置科学性的监督、对科技专项资金使用效益的评估等，以实现科技专项的动态调整，把握财政科技资金的投入重点。

其次，国家深化中央财政科技计划管理改革，提出要转变政府职能，依托专业机构管理项目，亟需培育一批服务专业化、发展规模化、运行规范化的综合性科技服务机构，以及专注于科技项目预算评估、科技项目绩效评价、科技项目运行监督等方面的专业型中介机构。科技部门主要对专业机构履职的法人治理、内部管理、独立客观性等进行监督。专业机构则从微观层面，如对科研项目及资金使用进行跟踪监督，对项目立项、验收过程中的专家履职尽责情况进行第三方监督。

再次，科研项目承担单位要承担起法人责任，完善单位科研管理内部控制，如制定并公开科研项目资金内部管理、经费调整及报销等规定。建立科研财务助理制度，提高科研经费管理的专业性。通过科研项目经费报销审核、单位内部审计等常态化管理方式加强单位内部的科研经费的监督与管理。通过做好内部管理、加强科研人员自律等，减少监督检查对正常科技管理和科研活动的影响。

最后，财政部门、审计部门、人大，以及社会公众也要发挥监督合力。在日常监督、内部监督的基础上，通过定期或抽查方式，融入财政监督、政府审计、人大监督等重点监督及外部监督，构建上下联动、内外协调的科研项目全过程监督体系。

（二）优化各个阶段的监督流程

在多元责任主体形成监督合力的基础上，针对科研项目立项、执行、验收中的监督难点，需进一步优化监督流程，提高监督效率。

在事前监督阶段，完善制度办法、强化契约管理。在优化整合各类科研经费的基础上，分类制定科研项目及经费管理办法，明确不同类型的科研项目采用不同的评审口径、管理要求与监督标准。完善项目（预算）评估评审及项目（财务）验收管理办法，严把项目入口关和出口关。公开发布项目指南，重点监督是否建立指南编制与项目申报，立项决策和评估评审相分离机制。完善专家库及专家随机抽取制度，重点监督科研项目评审专家是否落实了回避、保密、责任追究等要求。进一步细化合同任务书，明确考核目标、方式、违约责任，如应用类科研项目，要明确成果转化要求，未达约定目标的要扣除尾款等，清晰界定项目发起人与承担人之间的责、权、利关系，为后续的全过程管理与监督奠定良好的法律基础。

在事中监督阶段，尽快转变政府科技管理职能，依托专业机构管理项目，形成政府科技管理部门与专业机构之间的制衡与监督。严格按照政府购买服务程序遴选预算评估评审、绩效评价等科技中介服务机构。推行科研经费支出公务卡制度，有利于过程留痕与后续监督；完善科研经费监管信息系统，提高监督效率。根据科研项目的研究进度，安排和调整监督工作计划，对研究周期较长的科研项目，结合科研项目完成节点统筹安排中期监督程序，以确保监督效率与质量。

在事后监督阶段，将项目验收与财务验收结合，对重点科研项目与资金较大的项目，委托第三方开展重点项目结题审计。利用信息化手段，做好科研项目结余资金后续管理与监督。在结题审计等合规性监督基础上，引入第三方机构鉴定、用户测评等多样化的评价手段，加强对产出、效果、影响等事后绩效评价，不断完善科研项目绩效评价指标体系，将评价结果与计划动态调整、预算安排增减形成良性互动。最后，要做好监督结果的公开公示工作，将可以公开的科研项目立项和资金安排、验收结果、绩效评价、监督情况等，及时公开，接受全社会监督。

（三）重视监督结果的反馈利用

科研项目全过程监督的最终目的是提升政府部门科技管理的效率，提高财政科技资金的使用效益，营造良好的科研创新环境。完成各项监督工作不是科研管理的终点，重要的是要加强监督评估工作的结果利用，通过监督反馈来提高科研经费管理水平。

在宏观层面，在对各类科技计划、专项、基金等的目标实现和投入产出进行总体监督与评估后，要加强后续的科技计划动态调整，通过撤、并、转等方式优化现有科技资源配置及科技计划布局，确保有限的财政资金投入最需要的战略性、公益性、基础性科研创新领域。

在项目层面，通过监督检查发现问题、及时整改、加强落实，确实存在科研经费违法违规行为的，加强问责及惩处力度。通过信息系统录入覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录，委托专业机构对项目承担单位、科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，建立“黑名单”制度，提高违反科研诚信的违约成本，营造全社会诚实守信、鼓励探索、宽容失败的科研创新环境。■

（作者单位：上海社会科学院、上海科技政策研究所）

注释：

①2014年年底，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号），着力转变政府科技管理职能，聚焦国家重大战略任务，促进科技与经济深度融合。

[1]李发福.从项目预算的全过程看我国科研项目管理中存在的弊端[J].科学学与科学技术管理，2008，（07）.

[2]周尊丽，高显扬.基于风险导向的财政科研经费监管方法研究[J].财政监督，2016，（20）.

（本栏目责任编辑：尹情）