委托代理视角下非营利组织第三方问责的困境与出路

■ 叶大凤 覃丽芳

委托代理视角下非营利组织第三方问责的困境与出路

■ 叶大凤 覃丽芳

第三方问责较其他问责方式在独立性、专业性和问责信息广泛性等方面具有独特的优势，解决非营利组织的逆向选择、道德风险等问题需要引进第三方问责的方式。非营利组织第三方问责面临着社会评估公益基金匮乏、信息来源渠道窄、问责主体法律地位不明确、问责机构建设不完善、问责能力弱等方面的困境。为此，应通过政府引导和支持、扶持第三方问责主体在我国的发展、解决第三方问责机构弱小、法律不健全等问题；通过拓展问责信息的来源，解决因问责信息来源匮乏而导致的问责结果不准确的问题；通过完善第三方评估机构的建设，提高第三方问责的能力。

委托代理；非营利组织；第三方问责

非营利组织发展的过程中产生了不同类型的组织，涉及教育、环境、扶贫、慈善等领域。随着这些组织的发展壮大，能力不断提升，非营利组织逐渐成为政府转变职能的重要载体，有效弥补了政府在社会管理中的薄弱点或难以顾及的地方。但非营利组织也并非万能，非营利组织分别与政府和利益相关者之间存在一种委托代理的关系，在这种关系下，容易引发一些问题。随着非营利组织的丑闻不断被曝光，颠覆了人们对非营利组织公益性的认知，因此人们在质疑中也开始反思如何对它们进行有效问责。

一、文献综述及问题的提出

近年来非营利组织的问责引起了学者们的广泛关注。非营利组织问责是指非营利组织就其组织行为及其行为结果的责任归属，通过公开的方式向问责主体进行说明、解释和辩护，并据此接受奖惩［1］。通过梳理文献可以发现，关于非营利组织问责，学者们主要从三个维度来分析。一是从主体的维度，强调了非营利组织问责主体的多样性。傅金鹏（2016）强调，由于受地位、身份等不同因素的影响，政府、志愿者、义工等，不同主体的问责可能会呈现目的多样化的特点［2］。同时他也指出根据非营利组织的相对位势，可以将问责主体分为向上问责主体（如规制者、资助者等）、向下问责主体（如志愿者、受益人等）和横向问责主体（如同行或独立第三方）［3］。刘俊（2008）通过对美国非营利组织“拯救儿童”的丑闻研究得出，规范非营利组织行为必须引进媒体和公众等主体的监督［4］。李水金、候静（2009）强调构建非营利组织的多元主体问责，即涵盖政府、捐赠者、受助者、媒体、公众、第三方评估等利益相关者的问责［5］。二是从问责类别的维度，从不同角度探讨了非营利组织问责包含的类别。陈志广（2012）从问责方偏好与组织使命的吻合程度和问责方对负责方的强制程度，将非营利组织的问责分为自我问责、层级问责、社会问责、法令问责［6］。蔡瑞林等人（2015）从时间和强度两个维度将非营利组织的问责分为功能问责、使命问责、商业问责和战略问责等四种［7］。龙宁丽（2013）根据问责侧重点的不同分为政治问责、法律问责、管理问责和伦理问责［8］。三是从问责的价值维度，强调精神、文化等非制度性价值对非营利组织问责的重要性。郜绍辉（2009）指出非营利组织问责的有效运作必须依赖对公共精神和责任的培养［9］。向加吾（2012）认为非营利组织的文化是一种组织管理的软能力，能够有效推动组织问责的使命，增强凝聚力，因此，不能忽视组织文化在非营利组织问责中的作用［10］。

实施对非营利组织的问责逐渐成为学界关注的重点，但不论是从问责的主体、类别还是对问责价值的研究，都鲜少提到第三方问责，第三方问责在非营利组织的问责中处于被忽视的地位。实际上，在非营利组织问责的主体中，相对政府问责，第三方问责独立性更强；相比捐赠者、社会大众等利益相关者问责，第三方问责更具专业性。可见，第三方在实施对非营利组织问责中具有独特的优势，因此解决非营利组织问责失效的问题必须将第三方问责方式纳入其中。

二、非营利组织与政府和利益相关者的委托代理关系

委托代理即一方给予另一方在一定范围内享有较大的自由裁量权，委托另一方以委托人的名义代办相关事项，委托人要为此付出一定的委托成本，最终目的是维护并实现委托人的利益最优化。在委托代理过程中存在着一种非均衡的状态：一方面是双方信息不对等，即代理人往往拥有某一领域的信息资源优势，并且他能从这种优势中占据有利地位；另一方面是利益的差异，即代理人更多关注的是实现自身的利益，如报酬、职位、地位等，将委托人的利益放在次要位置［11］。这种非均衡状态容易导致委托人的利益受损，因此委托人一方面需要鼓励代理人为自己带来更多的利益，另一方面也要监督防范代理人所带来的额外的损失，并为此付出监督的成本。

非营利组织分别与政府和利益相关者构成了特殊的委托代理关系。首先，非营利组织与政府间的委托代理关系。非营利组织由于规模的壮大、能力的提升和社会影响力范围的扩大，其在公共产品和服务的提供中具备一定的能力和优势。政府通过招标、竞标的方式，让符合条件的非营利组织有机会承担政府的部分社会职能，让其成为提供公共服务和公共物品的代理人。其次，非营利组织与利益相关者（这里的利益相关者主要是指出资者和受益人）间的委托代理关系。一是与出资人的关系，出资者将财物所有权转移至非营利组织，让其代为管理和分配。二是与受益人的关系，非营利组织利用捐赠者给予的受托权将财物通过合理分配送到受赠对象手中。捐赠者的受托权与受赠者的获益权通过非营利组织的代理作用，形成了一种特殊的代理关系［12］。

近年来，一些慈善丑闻事件表明，很多非营利组织作为政府和利益相关者的代理人，存在违规、违法现象，如果缺乏有效的监督机制，容易引发腐败问题，因此，这些组织能否就其行为的合理性向社会公众交代就显得尤为重要，此时需要对其进行监督和评估，以便对其进行问责。

三、非营利组织第三方问责——个案分析

（一）“格桑花”的第三方问责

青海“格桑花教育救助会”①参见《第 41 期：青海格桑花教育救助会》，载人民网，http：//society.people.com.cn/GB/8217/241699/370156/。（以下简称“格桑花”）是一家以针对西部贫困地区的孩子为资助对象的网络慈善组织，“格桑花”从2005年成立后不断发展壮大。到2010年底，“格桑花”发放的学生助学金额已经超过1100万元，短短的五年时间内“格桑花”便获得了巨大的成功，“格桑花”的事迹还多次被中央和地区媒体报道。但在2011年，因组织的合法身份、内部业务交易和财务数据等问题备受志愿者、义工、捐赠者等人的质疑，“格桑花”爆发了一场严峻的信用危机。最终“格桑花”请专业、独立的第三方机构瑞森德公司，南都公益基金提供评估资金支持，对“格桑花”的组织运转以及内部管理的合规性等问题行进评估，实现了对“格桑花”第三方问责，化解了这场危机。

（二）非营利组织第三方问责的优势

委托代理关系中，由于信息的不对称，容易引发“逆向选择”和“道德风险”的问题。所谓非营利组织的“逆向选择”是指非营利组织故意隐瞒真实情况，有意利用虚假信息掩盖实际情况的方式来获取本不应该享受的利益［13］。例如，不合法的组织顶着非营利组织的名号，借用其非利益分配性质，骗取捐赠者的捐赠资金和国家的优惠性政策。非营利组织的“道德风险”指非营利组织在追求利益的过程存在违背道德而做出损害委托人的利益的风险，表现为非营利组织比委托人掌握更有利的信息资源，并利用这种信息优势追求私利，罔顾委托人利益的行为。

1.问责非营利组织——“逆向选择”

“逆向选择”问题发生在代理关系产生之前，因而对非营利组织的“逆向选择”问责，注重在捐赠前或者是委托权交付之前，对非营利组织的合法性、合规性的评估。因此，能否通过客观、全面的评估方式，对非营利组织的性质进行评估，继而实施问责显得尤为重要。相比其他方式，非营利组织的第三方问责方式，具有以下几种优势：

（1）问责主体独立性优势。主要表现在两个方面：一是第三方机构与政府没有依附性关系，问责过程具有独立性。二是第三方机构与非营利组织不存在利益上的往来，其问责立场独立而客观。瑞森德管理顾问有限公司以第三方立场和职责对“格桑花”进行评估，资金支持方由南都公益基金提供全额的资金支持。因此，“格桑花”不论是从评估的主体还是从评估的资金，都独立于评估对象，确保了问责的客观性。第三方问责主体独立性优势，使问责过程跳脱了与政府和评估对象的利益关系，可以直指非营利组织的利益网络，对其性质做出客观的判断。

（2）问责信息广泛性优势。第三方问责机构可获取与非营利组织相关人员提供的信息，以及非营利组织外部公开和内部不公开的信息。例如，瑞森德公司在评估信息获取来源主要有以下三条途径：一是通过访谈获取信息，访谈对象包括“格桑花”的理事、志愿者、捐赠人、助学联系人以及公益界专家等20多人，通过面对面访谈，拿到第一手资料；二是网络公开的信息，主要包括“格桑花”网站自主公开的信息，也包括论坛的帖子和公告；三是内部信息，包括“格桑花”与其他主体签订的交易合同、内部的管理文件、内部员工往来的工作邮件等。第三方机构可以凭借掌握的信息优势，扭转委托人和代理人信息不对称的局面，提高问责结果的准确性和全面性。

因此，第三方问责通过第三方评估的方式，凭借问责主体的独立性和问责信息广泛性优势，客观、全面地检测非营利组织的合法性与合规性，实施第三方问责，有效防范非营利组织的“逆向选择”问题。

2.问责非营利组织——“道德风险”

如果说不同主体间存在各种利益博弈，那么道德问题则是这条利益关系链条的变量之一，因而不得不防范因个人道德问题所引发的组织腐败问题。对非营利组织的后续运行过程实施问责，需要专业评估来作为问责的保障。第三方评估在评估的方法、指标、人才、流程上都较其他主体的评估方式显现出独特的优势。

第一，专业化的评估方法。它可以弥补政府评估方法普适性的缺点，也可以克服社会大众、利益相关者业余性的缺陷，采用专业化的评估，全面对非营利组织的管理和公益性、合法性等方面进行专业化的评价。一方面，瑞森德公司在对“格桑花”进行评估时，除了参考《社会组织评估管理办法》等相关法律法规，评估框架参考民间公益行业指引或准则，如《中国公益性非营利组织的自律准则》，评估框架还参考了其他法规及文献，例如《中华人民公共国合同法》《国际会计准则第24号——关联方披露》《关于企业登记管理若干问题的执行意见》等。另一方面，瑞森德公司对“格桑花”进行评估时，采用合同审理、文献梳理、利益相关者的访谈、召开研讨会等评估方法，以专业化的评估方式，有效保障评估结论的准确性。此外，第三方评估机构拥有高素质的人才，这些人才所具备的专业技能为第三方评估做保障，这也是区别于其他评估方式的一种优势。例如，第三方机构瑞森德公司是一家从事可持续性发展及公益事业咨询的专业机构，拥有与之评估领域相关的专业性人才做支撑，根据评估对象的特点，灵活组建评估专业小组。

第二，制定适切的指标体系。第三方机构可以根据评估对象的类别和性质，有针对性地制定评估指标体系，因此，最后得出的评估结论更准确，也就更利于实施问责。瑞森德公司结合了“格桑花”的具体特点，制定出三级评估指标。一级指标涵盖组织身份、信息披露、重大行政管理支出、志愿者管理、组织治理、组织运营、项目管理七项内容，二级指标根据一级指标进行细化，如将一级指标“组织身份”细化成基本条件、非营利性、会员身份三个指标，三级指标如将二级指标“会员身份”细化分成三部分：一是会员是否代表广泛性；二是会员入退会程序是否明确；三是会员的身份、权利和义务是否清楚。三级指标层层细化，进一步问责“格桑花”合规性与合法性。

第三，拥有透明、系统的评估流程。评估流程透明，其他主体可以共同监督，能够避免暗箱操作，增加评估结论的可靠性。在对“格桑花”进行评估之前，瑞森德公司明确了评估的内容、时间、范围，采用的评估指标和依据，具体使用的评估方法，使评估流程透明、系统，带有明确的目的性和针对性，避免了评估流于形式。

通过第三方机构的评估，有效地对“格桑花”在公共资源的流向、内部业务交易和财务数据的真实性等方面进行了深入剖析，深刻揭露了“格桑花”内部是否存在有人因为个人私利私吞或挪用资金的现象，针对存在的问题对社会进行公开和反馈，并提出相应的完善建议，有效实现了第三方问责。可见，第三方问责凭借其专业的评估人才和方法、适切的指标体系、透明系统的评估流程，可对非营利组织进行深入剖析，准确地判断这些组织是否存在“道德风险”的问题。

四、非营利组织第三方问责面临的问题

（一）第三方问责资金来源单一，社会评估公益基金匮乏

我国第三方问责主体的第三方评估资金保障机制，根据《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（以下简称《意见》）的要求，主要采取四种方式：一是争取财政部门的支持；二是将第三方评估经费纳入社会组织管理工作经费；三是有条件的地方也可以将社会组织评估纳入政府购买服务目录；四是倡导社会力量对评估工作予以捐助。由《意见》可以看出，我国第三方评估经费主要还是依靠政府支持。但是根据发达国家第三方评估发展的经验，国外第三方评估的资金供给一般避开政府和评估对象，其资金主要来源于公益基金、公众捐赠和出售评估信息所获资金等。该做法的主要原因：一是依靠政府资金供给的第三方评估，容易受政府的影响，无法保证第三方评估的独立性；二是接受被评估对象资金的支持，无法排除第三方评估与被评估对象存在利益输送的可能性，评估结论容易引发公众的质疑。

目前，我国第三方评估资金还没办法实现以社会捐赠为主要来源，也尚未建立针对性的第三方评估公益基金。但需警惕的是，如第三方评估长期主要依赖政府资金的扶持可能会面临进退两难的局面：一方面如果不依靠政府资金支持，难以实现独自运作；另一方面过度依赖政府资金的扶持，评估过程容易受到政府的影响，无法真正呈现独立。

（二）第三方问责信息来源渠道窄，影响问责结果准确性

问责结果的准确性，依赖信息的掌握程度，第三方问责获取问责信息的难点在于：一是有些非营利组织自主公开的信息过于简单，将重要的信息隐藏在描述性的句子里，找不出太多有价值的信息；二是很多非营利组织不重视信息披露机制的建设，即使政府要求必须公开相关信息，但现实中许多组织仍然存在信息披露不完善、不全面、不及时等问题。此外，一方面，公开信息也需要成本，如人力成本和技术成本，因此很多非营利组织不主动公开信息，导致问责信息的获取来源匮乏。另一方面，难以拿到内部有价值的信息。如果非营利组织不是自愿评估，而是被迫评估，容易遭到组织内部的抵制，不愿给出真实有效的内部信息。

目前，我国还没有一个专门供所有非营利组织用来公开信息的专属公共平台，非营利组织自有网站公开的信息也都是倾向单向公开，虽然有些也设有意见箱供用户提意见，但是欠缺公众与非营利组织以及公众之间线上直接交流的专属板块。因此，信息来源匮乏，这是限制第三方问责的障碍之一。

（三）第三方问责法律法规不完善，问责主体法律地位不明确

对于非营利组织的问责，政府希望能够协同社会大众、媒体和第三方机构等多主体共同监督，实现多主体问责。为完善对非营利组织的监管体系，2015年5月13日，民政部发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，这标志着第三方评估机制在我国逐渐受到重视和支持并逐步得到规范，为非营利组织的监督和评估提供了新路径，也为第三方参与问责提供了条件。

目前还没有相关法律来明确第三方问责主体的合法地位，其参与问责的形式、范围，需要承担的权利和义务等，尚不明确。此外，政府也存在监管缺位、越位，评估结果作用低下，反馈能力不足等问题。显然，仅仅依靠政府问责远远不够，第三方问责的方式优势明显，但是法律不完善，制度不健全，第三方问责的优势尚未能充分表现出来。

（四）第三方问责机构建设不完善，问责能力弱

由于第三方问责标准的科学性有待提高，问责方法的选择及其专业性也同样需要进一步丰富和提升。问责主体的规模较小等相关因素的存在，导致第三方问责能力整体表现较弱。

第一，第三方问责的指标体系的科学性有待提高。指标体系是衡量的标准，制定出符合问责对象的相关指标体系，才能实现有效问责。第三方机构问责的指标体系设定应与非营利组织发展的现状相切合，避免与现有的政策法规中的相关规定冲突，标准制定过高或过低都不利于对非营利组织问题的寻找，不利于进一步问责，因此在设置指标体系的科学性上也需进一步提高。

第二，问责方法有待进一步革新，其专业性也有待提升。由于我国引用第三方问责方式的时间较短，第三方问责的发展还处在摸着石头过河的阶段，第三方问责的方法也主要学习国外的经验，但国外的方法并非完全契合我国的实际需要，因此在选择契合我国非营利组织第三方问责方法，问责方法的专业性和自我革新能力方面需进一步提高。

第三，第三方问责机构规模小，数量少，评估、监督、反馈能力弱。我国第三方问责机构的发展，由于资金的欠缺，抑制了这些机构发展的速度。虽然现在政府也意识到第三方在问责非营利组织的重要性，但是在这之前，第三方问责机构长期缺乏政府的扶持，因此，这些机构发展规模小，数量也少，而且评估能力弱、监督力量小，反馈能力差。

五、破解非营利组织第三方问责困境的路径选择

（一）政府引导和支持双管齐下

一是对国外优秀经验与本土化吸收进行引导。引入优秀的第三方问责经验，如问责标准的设置、方法的选择、奖惩机制和问责结果的使用等相关经验，并结合我国的特点，探索适合我国的第三方问责路径。二是对现有的公信力较好，专业能力较强的社会组织、行业协会、市场中介机构等进行引导，引导该类机构发展成为独立的第三方问责机构。之所以采用这种方式，是因为：一方面培育新的第三方问责机构耗时长、成本高、见效慢；另一方面，本身专业能力强、公信力好的机构基础条件好，问责能力强，但是这些机构可能本身缺乏这种意识，所以需要加以引导。

相关部门应尽快出台关于第三方问责的相关法律，通过法律确立第三方问责的主体地位和法律性质，明确第三方评估问责参与的方式、范围，应承担的义务、责任和问责结果的使用等。

（二）拓展问责信息的来源，提高问责的准确性

第三方问责取得的成效，与其掌握的信息量的多少及其真实情况密切相关。第三方问责机构掌握的信息量越大、越真实，其评估的结果越准确，就越能进行针对性的监督和反馈，实现全面问责。因此，需要通过一些途径，拓展问责信息的来源。

首先，针对非营利组织信息披露情况，制定相应的惩罚机制。针对非营利组织的信息披露，国家也出台了相应法律和文件来规范管理。例如《中华人民共和国慈善法》第八章针对慈善组织信息公开做出了一系列的规定，强调信息公开要真实、完整、及时，但是这些法律规范文件中没有针对非营利组织信息公开不及时、不完整、不真实做出相应的约束惩罚措施，这就给很多非营利组织可乘之机。因此，如果能针对那些不建立健全信息公开机制，不自觉公开相关信息的非营利组织加以约束性措施，建立相应的惩罚机制来激励非营利组织自觉公开信息，有利于进一步丰富第三方问责信息的来源和提高信息获取的真实性。

其次，建设并完善非营利组织信息公开平台。建立非营利组织集中公共平台公开信息，一方面可以通过法律硬性规定，要求非营利组织都在该平台披露相关信息，另一方面也可以通过激励的方式，引导这些组织自觉在该平台公开信息，如为一些在该平台信息公开程度高，管理运作能力好，公信力高，综合能力强的机构提供相应的奖励等。

（三）完善第三方机构建设，提高第三方问责能力

提高非营利组织第三方问责的能力，前提是保持问责主体独立性，因为客观中立的立场才能得出具有说服力的评估结论，才能依据准确的评估结论实施可靠问责。保持第三方机构独立性的关键是要实现发展资金来源独立性，因此，第三方问责机构要拓宽资金的来源渠道，可以借鉴国外的做法，即针对某些非营利组织进行评估，将具有价值的评估结果供社会其他主体或者政府有偿使用，同时，建立第三方评估公益基金，拓宽资金来源。

完善第三方问责机构的建设，主要包括完善人才引进和培养制度，问责指标体系建设，标准化问责流程制度和加强评估结果引用制度的建设。人才引进和培养制度，可以为机构后续的发展提供人力基础，问责的专业性也需要专业性人才的支撑。应该设置综合的问责指标体系，根据该机构的专业领域设置的指标体系要涉及多种属性和状态。问责流程制度标准化，防范问责过程随意性。第三方问责机构在评估过程中应该坚持公平和效率并重，绩效评估和战略评估并举。最后，要提高问责结果使用的价值。问责结果应向政府和社会公开，提升问责结果的价值。

第三方问责机构应有与时俱进的意识，注重问责理念和方法的革新，既要保证问责水平高质量平稳提升，又要不断优化指标、方法、问责体系，逐步完善和提高问责水平。一方面要学习国外第三方机构在评估、监督和反馈方面的先进做法；另一方面也要结合我国非营利组织发展的实际，向国内优秀的第三方机构看齐，不断从实践中吸取经验教训，不断革新问责理念和方法。

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［责任编辑：丁浩芮］

Abstract：Compared with other ways of accountability，third－party accountability has some unique advantages in some aspects like independence，professional and universality of accountability information.To solve adverse selection and moral risks of non－profit organization，the third－party accountability needs to be introduced.The third party accountability of non－profit organization is facing such problems such as lack of charitable fund for social assessment，narrow channelofinformation source，ambiguous legalstatus ofaccountability subjectand weak accountability.To this end，problems of weak third party accountability institution and imperfect law should be solved through government guidance，support the development of the third party accountability subject in our country.The extension of accountability information resources helps to deal with inaccurate accountability results due to lack of accountability information.Besides，through the perfection of third－party＇s assessment agencies，the ability of third－party must be improved.

Key words：Principal Agent；Non－ profit Organization；Third Party Accountability

The Dilemma and Way－out of the Third Party Accountability of Non－profit Organization under the Perspective of Principal Agent

Ye Dafeng Qin Lifang

C931.2

A

1673-8616（2017）05-0104-09

2017－03－24

叶大凤，广西大学公共管理学院教授、硕士生导师（广西南宁，530004）；覃丽芳，广西大学公共管理学院硕士研究生（广西南宁，530004）。