试论失业保险制度存在问题及应对之策

◎李淑红 路艳杰 路振东

试论失业保险制度存在问题及应对之策

◎李淑红1路艳杰2路振东3

失业问题是世界性难题，关系到社会经济的发展和社会秩序的稳定。随着市场经济的快速发展，中国失业保险制度在很大程度上已经跟不上经济发展的脚步，显现出许多不尽完善的地方。具体表现在失业保险的覆盖范围、基金的筹集、领取标准、促进就业的效果等方面，期待立法完善中国的失业保险制度。

失业保险 就业 问题 完善

失业保险制度是国家在调整实施失业保险过程中产生的各种社会关系的法律规范总称，是国家为帮助公民抵御暂时失业、中断收入风险而实行的社会保险项目之一。随着就业形势和社会环境变化，我国在1999年颁布并实施的《失业保险条例》已明显不适应当前社会经济发展要求。如何在新形势下完善失业保险制度，更好地为失业者和社会服务成为全社会需要认真面对的重要课题。

一、失业保险事业存在“窄”的问题

失业保险是一项社会工程，本来具有“大、广、繁”的特点。但由于历史原因，目前的失业保险事业在发展过程中，却突出表现为“小、窄、简”。归纳起来有以下“五窄”。

1.政策思路窄。思路决定出路，思路狭窄必然导致政策失当。作为决策者，制定政策时，必须要具有大思维、大眼光，把失业保险事业当作关系全局的大事而放在改革开放和整个社会经济发展大局中来考虑，而不能仅仅看作是一项局部“救助”性工作。

2.制度设计窄。由于我国各地的发展具有不均衡性，且发达省份与贫困省份差距巨大，很难实施全国统一和统筹。失业保险制度设计者，未能因地制宜的进行政策的顶层设计。因此，在设计上出现严重偏差，采取“政府集中制定，业务分散管理”的模式，离开“宽阔大道”，走上“羊肠小道”。这种无视地区差异性的制度，带来的后果就是经济相对发达地区基金结余，而经济相对落后地区则基金缺乏。

3.覆盖范围窄。失业涉及的行业广、因素杂、人数多。有数据显示，我国失业人口高达2亿人。目前，虽然实施《失业保险条例》多年，覆盖范围不断加大，但与失业人口众多、就业率攀升艰难的实际情况相比，不说是“杯水车薪”，起码也是“狼多肉少”，覆盖范围显得十分狭窄，多数失业者几乎享受不到失业保险金待遇。

4.资金渠道窄。我国失业保险金的筹措，多年来走的是“华山一条道”——单靠税务部门征收失业保险费来解决。由于地区和经济发展以及地方性政策差异，除了征收上的种种困难外，还有“以县（市）统筹、在当地使用”的政策规定带来的负面效应，使得资金渠道单一、统筹层次低下，调剂能力差，防范失业风险系数极低。

5.保障项目窄。现实运作中，由于失业保险仅围绕失业人员最低生活保障展开，等同于困难救助。因此，大多省份保障水平不高，犹如“只给鱼，不给网”，几乎没有考虑如何促进失业人员再就业，发挥自身作用才能致富。同时，没有或很少考虑对失业人员提供其他社会服务，即使考虑也只停留在“坐而论道、纸上谈兵”的“探讨”和“研究”阶段。如规定失业人员可享受领取失业保险金期间的医疗补助金，而不是为失业者续缴医疗保险费；对失业人员档案管理缺失、混乱，导致发生大量求职困难事件。另外，对异地求职的交通、搬家等所需的必要费用，更没有“一分钱”的支持等等。

二、失业保险环境发生“质”的变化

失业保险制度是国家的一项社会保障制度。失业人数越多、失业率越高，预示着对这一制度提出更高的要求。近年来，中国经济增长率与就业率表现出明显的非均衡性，虽然经济发展了，但是失业率并没有降下来。因此，失业保险促进就业的功能与中国失业保险制度在保障失业人员基本生活功能上已不相吻合。

1.失业率居高不下，失业人数剧增。由于市场需求变化多端等多种原因，一些产品被市场淘汰，企业必然调整生产结构，转产其他产品，因此导致部分劳动者原有技能不适应新产品生产要求，遭到淘汰而失业。改革开放以来，虽然中国经济一直保持着高速增长，但高增长并没有带来高就业，相反却失业剧增。据2009年中国社会科学院公布的数据显示，中国失业问题十分严重。2010年时任国务院总理的温家宝出席中国发展高层论坛年会时说“中国失业人口有2亿”。作为大国总理，在国际场合公布的数据应该所言不虚。另外，据媒体报道，经济下行压力正在向就业端传导，失业率呈现逐步上升趋势。一位政府官员称，“受去产能政策影响，传统制造业用工需求明显下降，且无法被新型产业用工需求增长所弥补，造成失业总量增加，失业率居高不下。”总而言之，失业是市场经济发展过程中不可避免的“副”产品之一，无需大惊小怪。重要的是，政府应直面失业的现实，制定科学的应对之策，采取刚性有效的举措。

2.就业环境不佳，再就业率低迷。1999年出台的《失业保险条例》，缺乏大局和统筹观，其功能定位只是“保生活”，特别是把失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍补贴也列入再就业范围。这种把失业保险基金的使用长期停留在对失业人员一般生活保障上的陈旧观念和蹩脚政策，对于避免失业风险几乎毫无作用。从一定的宏观意义上讲，这种陈旧观念和蹩脚政策成为促进再就业的较大障碍，导致再就业率一直在较低水平徘徊。面对巨大的就业压力，迫切需要深入探讨、制定完善切合实际又具有可操作性的失业保险制度，最大限度发挥有限的失业保险基金在促进就业和预防失业中的作用，保持就业局势的长期稳定。

3.医疗改革难度大，医保人才就业难。医改涉及亿万人民健康，牵涉方方面面利益，牵一发而动全身，其改革难度之大，可想而知。医改难题之一在于医保人才，而医保人才之难在于就业。这种“难”概括起来就是“三少一多”：一是医保专业人才少。全国专门培养医保人才的大专院校只有区区二十几座，面对每年数万医保人才的需求简直是杯水车薪。二是医保综合人才少。由于多方面原因，以往培养的医保人才“单一型”多，“复合型”少。三是医保专业人才就业少。尽管医保人才总量不足，但培养出来的医保人才却又面临就业难的困境。究其原因：一是再就业机制疲软；二是用人机制不健全；三是部分医保人才学非所用，受利益驱使改行换业。

三、失业保险制度缺失“法”的内涵

1.纳入法制“层次低”。纵观世界发达国家，其失业保险均纳入法治范围，以立法形式予以固化。但是，中国由于多年来经济上实行“计划制”，受其影响失业保险制度采取行政命令式，强制推行。1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步勾画出中国的“待业保险”制度框架。虽然1999年颁布的《失业保险条例》以法规形式正式表述“失业保险”，但充其量也只是“外法内规”，实质上仍是一种行政规章，并没有上升到法律、法规层面，其执行中的权威性也大打折扣，对违法行为的追究更是隔靴搔痒，缺乏刚性与力度。同时，《失业保险条例》由于欠缺相应法律责任的规定，使本来应是强制性的保险制度异变为松散式的自愿保险，形成“失业保险条例不保险”的尴尬局面。

2.缴纳保险金“一刀切”。目前缴纳失业保险金，不管缴纳人的实际状况如何，也不管企业经济状况差异和就业者工资水平等级之差，基本上都是“一刀切”，确定最低缴纳数额，统一按照比例缴纳。这种看似公平合理，实际上根本不公平、不合理，完全背离了“实事求是、区分对待”的原则。从税务部门反馈的信息来看，一些企业往往以各种方式拖欠、拒缴失业保险费，除了思想认识模糊外，主要原因是这种“一刀切”方式严重脱离实际，无法体现失业率和其缴纳额之间的关系。因此，效益好、失业率低的企业，正是因为很少享受失业保险的“红利”而不愿参保或拒绝参保。而绝大部分事业单位更是因无失业人员不能享受此种“红利”，导致参保积极性受到极大的挫伤。

3.保险金标准“乱当家”。目前全国没有统一失业保险金领取标准，各地受地方利益驱动，只能根据低于本地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平来确定失业保险金标准。这种“十八口子乱当家”的随意性造成失业保险金乱象丛生，再加上平均主义思潮对人们观念的影响、相关部门管理松弛以及不正之风作祟，使得失业保险金的发放往往违背公平与效率原则，甚至引发矛盾。另外，各地对失业者失业前缴纳失业保险费的多少很少关注，但失业后给予的失业保险待遇却一律相同，这种“大锅饭”式的参保政策必然挫伤就业者的参保积极性。因此，除了提升思想认识外，只有坚持“利益与贡献挂钩”原则，把发放失业保险金与失业者所做贡献联系起来，才能充分调动就业者的参保积极性。

4.促进就业“效果差”。失业保险制度如果只是充当事后消极求助的角色，必然带来严重的负面效应。多年来，我国推进失业人员再就业的艰难情况就是最好的印证。当然，再就业难涉及诸多因素，但失业保险制度的滞后与弊端是重要原因之一。因此，失业保险制度必须要与时俱进，树立新型社保意识，确定新的社保目标，由原来被动的“事后消极求助”向主动的“事先积极保障”转化，担负起保障失业工人生活和促进失业工人重新就业的双重责任。

四、完善失业保险制度“新”的建议

1.树立法制“新理念”。中国正在走向法治，各行各业都在加快走上法制轨道步伐。失业保险制度是社保体系中的重要组成部分，它的基本特性决定了必须建立在法制基础上。只有把其纳入法制体系，以立法形式确立失业保险法律地位，才能具有真正的权威性，完完全全落实到底。因此，国家应尽快制定和颁布《失业保险法》，引导全社会确立“参保就是守法”理念。尤其是失业人员要增强“依法参保”意识，把参保当作再就业基本保障，当作公民履行法定职责义务。

2.力求覆盖“全方位”。“三个代表”重要思想其中一条就是“代表中国最广大人民的根本利益”，正是从这一根本出发，党中央早就明确提出，到2020年中国要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。也就是说，要将失业保险覆盖面扩大到960万平方公里国土，“让所有非自愿而处于失业状态的人都能够享受一定的失业保障并获得就业机会，使失业保障逐步达到完全社会化，做到应保尽保。”因此，失业保险参保范围，必须尽快从城镇扩展到农村、从企事业单位扩展到民办非企业单位、从城镇待业青年扩展到农民工群体，甚至农村个体经济组织以及社会团体和与其建立雇佣关系的劳动者等等。

3.基金渠道“多元化”。必须解放思想、创新观念，改变目前失业保险基金来源渠道狭窄的局面，探索依法征缴与财政预算相结合、个人负担与社会募捐相结合等方式，多途径、多渠道，最大限度拓宽失业保险基金来源，建立有中国特色的多元化失业保障体系，以适应失业保险事业对基金需求不断增长的形势。

4.立足促进“再就业”。习近平总书记指出：“随着供给侧结构性改革不断推进，要更加关注就业问题，创造更多就业岗位，落实和完善援助措施，……确保零就业家庭动态‘清零’”；2016年1月份，李克强总理表示：“就业‘稳’，中国经济大的基本面就能‘稳’。”在市场经济体制下，强化失业保险制度，营造宽松的再就业环境，实现失业保险与促进再就业有机结合，对稳定社会、稳定发展环境具有重要意义。

综上所述，稳定就业和扩大就业仍是当前国家面临的长期战略任务。巨大的失业群体所带来的潜在经济与社会问题，对世界上任何一个国家来说，都是无法想象的灾难性负担。唯有在中国共产党领导下、经过改革开放发生巨变的中国，不但能够承受，而且最终能够稳妥地解决。因此，各级政府必须要有清醒的认识，将建立完善的社会保障体系提到实现“中国梦”的战略高度，据实决策、不断完善失业保险制度，在应对经济生活发生区域性、阶段性突发事件和自然灾害带来的失业风险中，发挥其独特的“稳压器”作用。

（作者单位：1.3.辽宁中医药大学附属第四医院；2.辽宁省中医药研究院）

责任编辑：张永辉