渔业资源基层治理的多元协调

魏春煌　乔俊果　李莹　游凌翔

摘要：基于粤西渔村的调查对渔业资源基层治理冲突问题进行分析，运用SWOT理论分析多元主体参与共同治理的优劣势，以多元治理的研究视角刻画了基层渔业资源治理主体间的动态互动关系，认为应该采用增量利益协调、内外信任协调及刚柔结合组织协调三种协调方式去搅动基层渔区固封的发展格局，构建将渔业资源管理政策介入到基层渔民“圈子”中的治理路径，推动渔业资源基层治理的有效落实。

关键词：渔业资源；基层治理；多元协调；融合机制

过度捕捞、环境污染造成全球海洋渔业资源持续衰退，探索海洋渔业资源可持续利用的治理模式成为沿海各国重要的实践取向，多元参与的治理模式已在欧盟、美国、日本、荷兰、智利等国家取得了明显的绩效，这些地区成功案例的核心是渔业资源基层治理中多方力量共同参与治理，并建立了良好的协调机制。自20世纪90年代以来，国家和各级政府出台和实施了“双控”、“双转”、人工渔礁投放、增殖放流等多种海洋渔业资源管理措施，但资源衰退问题并没有得到有效缓解。这意味着，单一自上而下的管控不能解决多元主体利用渔业资源的矛盾冲突，已不适应资源衰退的复杂渔情。渔业资源衰退治理是一个涉及主体国、利益冲突复杂的系统性工程，寻求多元主体的共同参与是一个有效的突破口。

随着中国社会的变迁、社会权利结构的变化以及人们对渔业资源的认识不断深入，很多渔区呈现出现代社区所具备的特征和一定的治理能力。这些特征契合了转型社会下的渔业资源管理创新需要，为单一式的政府“统治”管理模式向治理迈进提供一种改进的可能。本文探讨渔业资源管理措施在基层“落地”引发的冲突，基于粤西渔区的走访调查，分析了渔业资源基层治理过程中所面临的挑战，针对基层渔区的“柔性”社会“垢层”现象构建一种能够介入到基层渔民“圈子”中的渔业资源基层治理路径，推进基层渔业资源治理的可持续发展。

1渔业资源管理在基层落实的多元冲突

1.1控制近海作业强度和渔民个体增加捕捞努力行为之间存在冲突

长期的过度捕捞加上近海污染，使中国的渔业资源呈现严重的衰退趋势。据统计数据表明，1986-1996年，近海捕捞量从430万t增长至1 153万t，年均增长10.4%，此后产量逐年递减[1]。这一方面是由于海洋渔业资源的可再生能力下降[2]，另一方面由于国家实施了大量控制近海作业强度的措施，代表性的有1999年出台的捕捞量“零增长”政策、2000年实施的“双控”制度、禁海、禁渔区作业控制措施。然而，这一系列涵盖了作业范围、作业强度以及作业方式的近海作业控制体系的执行效果并不理想，尤其是核心管控制度——控制捕捞船功率和控制渔船总数现实与预期差距甚远。调查发现，捕捞程度、近岸作业小船的数量并没有降低或减少，无证渔船的数量反而增多，各种随意或过度捕捞行为仍存在。在资源产权不明确的情况下，个体渔民均有增加努力捕捞量的冲动，最典型个体行为为小船改大船、木船改钢船。在湛江市某渔村的调查显示，70%的渔民都希望能够改造大船，如大户船主J所言：

“想拿船改大点（增加船的马力），但是上面（政府）管得严……只能想方设法看看怎样行得通，肯定不能大胆犯共产党的政策。”（JCK2015-09-25访谈）

访谈记录表明，关于控制近海作业强度的措施，大部分基层渔民难以理性看待。基层渔民的想法普遍是：碍于国家政策的“明面”阻拦，私下想尽办法到处“钻”，运用各种“藏着来”的方式去捕捞。

1.2渔业资源增殖放流和渔民个体不愿为公共物品付费之间存在冲突

增殖放流在一定程度上可恢复特定资源的种群数量，改善生物多样性，保证渔业发展。2003年渔业主管部门开始在全国范围内开展渔业资源增殖研究和放流活动，以实现渔业资源的可持续发展目标参见：《关于加强渔业资源增殖放流工作的通知》（农渔发[2003]6号）。实质上，增殖放流活动在基层渔区并没有得到积极响应。调研发现，95%渔民的资源保护意识比较薄弱，无法立足于长远的发展角度去体会渔业生态系统保護的重要性，认为是政府分内工作，无关自身责任，甚至有渔民认为政府管理上的“条条框框”是没有“走心”对待他们的体现。有渔民如是说：“上面（政府）保护生态（渔业生态系统保护）就行了，这个本身就是他（政府）的工作嘛。”（YM2015-09-25访谈）

接受采访的80%渔民认为，政府渔业资源增殖放流并没有直接让他们享受到渔业资源保护所带来的成果，渔获捕捞收益并无明显增加，为此不愿参与增殖放流，更不愿为之付费。主要原因是捕捞个体之间资源争夺剧烈，增殖放流的种苗属于公共物品，其在一定限度内有着明确的边际拥挤成本和边际供给成本[3]。在政府投入为主的情形下，渔民的理性选择就是搭便车[4]。加之增殖放流后的种苗具有溯游性，捕获收益无法具体到个体渔民，即便是希望通过行政村中介对渔民进行收费，难度也非常大，况且渔村跨行政村的多层治理机构和结构混乱，层层代理之间的界限和责任模糊，管理沟通存在障碍，这更为加剧渔民个体为公共物品付费的难度，引发公共资源悲剧[5]。

1.3渔业生产组织化和渔民单个生产协调之间存在冲突

现代渔业生产组织化要求涉渔利益主体能够通过一种协同方式实现传统渔业生产向新型合作的方式转变，实现各主体的资源优化配置。但某种程度而言，现代渔业生产方式的转变对沿袭着传统生产方式和使用落后生产工具的“糊口”渔业来说收效甚微，大部分“被边缘化”个体渔民仍难以融入组织化、规模化的合作社生产作业方式。然而在走访调研的过程中得知，很多“被边缘化”个体渔民也希望融入组织化、规模化的合作社生产方式，适应现代渔业发展所需，可因人力、财力、物力等方面的因素而受限制，尤其是接受“新事物”、“新做法”所带来的风险。访谈中这句话出现颇为频繁：

“万一（渔业生产组织化）搞不起，我们一家老老小小可怎么过，我们可以去冒险，但是失败的后果我们承担不了。”（WTG2015-09-25访谈）

从渔民回应的态度可知，这揭示的不仅仅是一种生产方式的改变，更是真实反映了粤西基层个体渔户为何“坚守”传统渔业生产方式的无奈。正如折晓叶在其文中基于村庄视角分析村庄规避“项目进村”所带来的种种明显的和潜在的风险的应对逻辑[6]。

1.4维护渔业生产秩序和涉渔主体追求利益最大化之间的冲突

近年来，由于渔业资源日益匮乏、渔民数量不断增加，涉渔主体间的利益冲突带来渔业生产秩序的混乱、渔区社会的群体性事件和资源争夺战也日趋增多，例如2012年12月广东省徐闻县的一起“祖宗海”使用权登记管理纠纷案广东省徐闻县西连镇金土村北部的北栋湾，有2.85 hm2海域，自清朝嘉庆二十年起，村民的黄氏先祖在此筑堤捕捞，成为子孙们的“祖宗海”。200多年后，围绕这片“祖宗海”的使用权登记管理产生一起纠纷案，案情的详细报道：http：//www.xn-fiqs8sdls7c.net/news/2012/1206/41501.html.中，金土村民秉持“我打捞，我所有”的理念，认为作业海域理应归己所有，刘某本按法律程序取得海域使用权是合法行为，却引发本地渔民不满，交叉利益碰撞导致事态的严重发展，引发当地渔区社会冲突。

粤西渔村存在类似的案例颇多，从与当地渔民的访谈中，其用词为“偷偷”、“容忍”、“不对”等，可看出祖宗海的观念仍然很深厚，本地渔民抗拒非本村渔民的捕捞行为，若处理不妥，易滋生群体事件。如有渔民说：

“隔壁村有（人）偷偷来我们这里（本村）打渔，都不够我们自己（本村民）打（渔），怎么可能容忍他们（隔壁村民）打（渔）……虽说（海域使用范围）很难分得清，但是我们的祖宗几世代早就在这打渔，这片（海域）就是我们村的，他们（隔壁村民）来打（渔）就是他们（隔壁村民）不对。”（CF2015-09-25访谈）

此外，對于“三无”渔船的捕捞行为，有证的渔民认为无证渔民侵犯了他们的利益，希望政府大力打击无证渔船，以示公平。至于访谈谈及关于渔民与政府、企业之间的涉渔冲突时，大户渔民与小户渔民的说法不一。

2渔业资源基层治理的多元主体及其互动分析

2.1渔业资源基层治理主体的SWOT分析

在治理语境下，基层渔业资源治理涉及到渔业行政管理部门、渔业合作经济组织、渔村村民自治委员会、渔民、渔村经济能人等多个主体，其在治理中的作用各不相同，需要对以下治理主体进行优劣势分析，具体分析见表1。

渔村能人这一特殊的群体在渔村中拥有不可忽视的社会资本，政府开展基层治理工作时，应重视发挥渔村能人的“内应”作用，合理整合，权衡利弊，以服务于渔业资源基层治理的协调工作，有效地将渔业政策落实到基层个体渔户。

2.2渔业资源基层治理主体间的多元互动模式

本文依据渔业资源基层治理的相关主体的特征、优势以及行为特征，刻画了渔业资源基层治理主体之间的互动模式图（见图1）。

图1表示，政府即渔业资源行政管理部门处于互动模式的中央（圆心处），在一定程度上主导着其他参与主体的互动方式。对整个渔业领域的来说，渔民、村委、渔业合作经济组织等其他利益主体均围绕着政府展开多元参与，它们之间的互动类似于椭圆的运转轨道，便于各个主体之间的动态沟通与合作，确保每个行为主体所发射出的信息流能够在运转的轨道内传开，以保证信息流的畅通。据Pinkerton[7]的研究表明，信息的及时共享能够在渔业共同管理的大环境中获得信任基础，排除主体之间进行利益合作的猜忌，进而和谐共处。除了单边或双边的互动之外，多元主体的互动关系呈网状式展开，政府需要发挥好主心骨的作用，通过科学管理、利益整合、信任建设、委托代理、实施惠渔政策等方式协调好与渔民、村委、渔业合作经济组织等其他利益主体的关系，落实好与各个利益主体的沟通与合作。在实施渔业资源基层治理的过程中，需要发挥好“渔村能人”所具备的社会特质、社会资本，协助渔业行政管理部门融入到各个利益主体，这是一种特殊的“关系调剂”[8]，是协调好渔民、村委、渔业合作经济组织等其他利益主体之间的关系的“软动力”。诚如某组织的负责人表示：

表2反映出各个利益相关者在利益诉求方面基本一致。但又同时存在利益诉求增多且交叉明显，利益分化导致利益结构失衡、利益关系失序、利益表达渠道受阻和利益机制缺失，且多元主体之间的利益博弈过程和结果的不公平等问题，难以逃离这种自上而下的治理结构所带来的影响。作为基层自治的主要参与主体——渔民，相较于其他涉渔主体而言，所拥有的主体地位、能力、知识、资源、资金、“关系”等均处弱势，在面对争取自身利益或是利益竞争时，其利益诉求的表达通畅度、“讨价还价”的能力和资本最低，自然最终获得的“好处”最少。

3.2渔业资源基层治理所面临的信任协调挑战

研究表明，中国人所信任的其他人仍以自己具有血缘家庭关系的家庭成员和各类亲属为主，对他人的信任既受到双方之间所存在的血缘家族关系的影响制约，同时也受到双方之间所形成的亲近密切的交往和情感关系所影响[9]。粤西渔区内部的信任关系的形成和维系亦是如此，渔民与渔民之间的血缘家庭关系或交往亲近度直接决定着彼此之间的信任值。

表3揭示了渔业行政管理部门、村民自治委员会和渔业合作经济组织都希望在行为、情感等方面得到渔民的信任和支持，借助熟人社会的信任机制将自身治理诉求在渔区扩散，得到渔民的认可。在粤西渔村，熟人社会中的信任依赖的是社群的习俗和道德约束机制，而不是契约和法律的约束机制[10]。渔民之间的人际信任在很大程度上是在生产和日常生活中交往所形成的，但在新渔情下渔业资源基层治理的信任结构与信任需求中均呈现遭受削弱态势。调研中发现，渔区渔民之间的信任在很大程度上受城镇化的快速发展、人口流动或分布、收入差距日渐扩大等因素的影响，造成社会相似度的参差不齐以及以往依赖习惯和俗成约束的道德机制逐渐瓦解。

3.3渔业资源基层治理所面临的组织协调挑战

改革开放后，我国现行的渔业基层管理体制是以行业条条管理为主[11-12]，这种刚性管理结构易造成地方渔政工作人员管理的职能过杂、过多，渔民参与管理的积极性严重受挫，利益诉求得不到很好的回应。一般情况下，对于国家政策和资源难以兼顾的偏远渔村，会自然衍生一种自下而上的民间组织填补国家让渡出来的空间，能够合法、有序地表达不同群体的意愿，代表不同地区、不同层次、不同制度需求，还能够有力弥补渔业行政管理部门与渔业资源治理上的刚性不足。但在单中心管理的行政环境下，即便已有的民间组织、渔业组织类型很多，其自身的发育程度、功能、运转及规模不一，难以发挥在渔业基层治理过程中的社会作用，在当今民主协商合作的治理大环境中，多中心管理能够有效地缓解和弥补单中心管理结构的种种不足。如何为渔业行政管理部门的刚性组织增加柔性元素，减轻渔业行政管理部门工作负担成为渔业资源基层治理的组织协调挑战。

4渔业资源基层治理的多元协调机制

4.1渔业资源基层治理的增量利益协调机制

渔业资源是一种稀缺资源，资源配置中多元主体的冲突与矛盾比较突出，多年的历史传统形成了相对固定的利益格局。为搅动原有的利益格局，通常的做法是改变增量利益的分配模式，利用增量利益协调各利益主体的冲突，使其在原有的利益格局下增加调整弹性。管理部门亦清楚地意识到需要借助这种外部利益协调的驱动，为原有停滞不前的渔业资源治理增加额外的“马力”，搅动整个利益资源以便重新整合。

国内不乏有利益协调创新的治理案例。如大亚湾地区，除渔业体系资金（省市安排的惠渔资金以外），另外当地财政额外增加了支持渔业资源的管理资金[13]，在原有固封的利益格局下，通过“输血”与“造血”工程，以壮大渔村集体经济，合理协调各方利益主体的利益结构和利益关系。再如深圳利用社会资本进行增殖放流案例，为了治理渔业资源的衰退，除了政府直接利用財政干预之外，还积极引导各方社会资本共同参与[14]。这一创新举动以增量利益协调的形式将既保护人们追求利益的积极性，又有效整合各种社会关系，促进各种社会力量良性互动。像大亚湾、深圳这种利用外部增量协调渔业资源基层管理的创新举动，值得我国其他渔区的重视和借鉴。

4.2渔业资源基层治理中的互惠信任协调机制

在乡村社会中，一直存在着两种不同性质和向度的力量：一是以国家强制力为后盾的自上而下的政治和行政控制力量；二是乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动[15]。渔村与生俱来拥有乡村社会这样外在和内在的控制力量。如今，社区信任正在一种新的治理体系和话语体系中获得广泛的关注，渔业资源基层治理需要社区信任的支撑，其信任支持建设对巩固渔业资源基层治理有着重要的映射作用。

在渔业资源基层治理的互动实践中，资源使用者的交往关系存在着互惠信任，随着对渔业资源治理共同体认可度的加深，各主体相互之间的信任支持也就更为透明，渔区群体间的互惠规范演化成为一种群体意识，且这种意识强大才足以凝聚大部分渔民个体，使其面临预期损失大于预期得益的不可预料事件时，做出符合集体行动的理性选择行为，遵循整个渔区渔业资源治理的互惠规范。

4.3渔业资源基层治理中刚柔性结合的组织协调机制

我国基层渔业资源治理是以单中心管理结构为主，然而渔业协会、渔村自治委员会等柔性组织所注入的活力不在于刚性组织的线条管理，而在于社会各方柔性资本的融入，其各方力量的参与更多响应的是一种多中心主体的管理结构[16]。多中心管理结构具有较高密度和连接强度的网状管理结构，政府在组织的核心地位得到保证的同时，倡导其他多元主体在围绕核心组织的运转下，各自相互有联系，发挥各自所能。相较于单中心管理结构而言，多中心组织协调能力强，能够兼顾和弥补各种协调问题，如组织规模小、组织结构和活动方式等方面具有很大的灵活性和适应性（这种灵活性在Goodlad的研究中得到证明）[17-18]。并且，在所形成的相互依赖的社会网络化、技术化、资金化、人力化等协作的基础上整合渔区社会资源和社会资本，以各种方式多维度的介入进渔业资源基层治理，促进渔业资源的可持续发展。

对于渔业资源基层治理而言，我们更希望建立一种刚性少点、柔性多点的管理机制，搭建一种信息交流、利益共享、相互监督的合作协商平台，激励各个利益主体，尤其是鼓励基层渔民真正的参与到渔业资源的治理当中，能够解决渔业资源共同管理框架内所遇到的各种问题[19-21]，实现人们对渔业资源管理行政部门的组织信赖。

4.4渔业资源基层治理的创新协调模型

当然，渔业资源基层治理中的利益、信任、组织这三个方面的协调机制并不能一概囊括渔业资源管理与渔业资源基层治理相协调中的所有问题。但是，恰恰这三个维度牵动着渔业资源管理与渔业资源基层治理相协调的核心问题，在此，我们根据实地调研的社会背景和问题，构建一种动态合作的协调机制去运转渔业资源基层治理的运行机制，实现渔业资源的可持续发展目标以及基层人民的稳定和谐发展（如图2）。

图2立体展示了渔业资源基层治理机制运行中的利益协调机制、信任协调机制、组织协调机制三者的有机融合。在操作层面，这三者的有机融合运用主要体现在渔业资源管理主体着力解决基层渔民在实际生产关系中所反映的各种具体问题，不断在解决问题中抓住渔业资源基层治理中的主要矛盾，带着问题导向深入到基层渔区的资源治理中，解决基层渔民反映的具体问题，借此契机拉近基层民心，提高渔民对管理者的信任度和依赖度。在当今的治理环境中，这些具体问题的解决涉及到各个利益相关者，为此，在解决问题时管理者要把握好迂回战术问题，恰当地运用刚柔相结合的战术与各个利益相关者进行沟通、谈判或协调，把握好各个利益主体的利益结构和利益关系，积极响应国家渔业资源治理的战略布局，实现人与资源和谐发展的科学管理目标。显然，渔业资源基层治理仅仅依靠管理者内部的力量难以达到预期的管理目标，往往需要依靠外部的力量来驱动内部力量所无法搅动的利益格局，实现操作层、战术层与战略层之间的各种资源的层级流动，使这三种协调机制有机地融合在一起，运转整个渔业资源与渔区社会管理的协调动态系统，实现渔业资源基层治理。

5總结与讨论

渔业资源衰退是个多因性难题，统治型管理方式已难以适应新兴渔情的发展需要，亟需一种多元主体共同参与的渔业资源治理机制。在基层渔区，当前的渔业资源治理僵局，主要表现为政府渔业资源管理措施在基层落实存在多种冲突，难以得到基层渔业主体的配合与回应。本文主要从治理的视角分析了渔业资源基层治理存在的各种挑战，运用SWOT理论分析了渔业资源基层治理的各个参与主体的优劣势，刻画渔业资源基层治理主体之间的互动模式图，透视渔业资源基层治理所面临的各种挑战，认为有效融合增量利益协调机制、互惠信任协调机制及刚柔结合的组织协调机制，是基层渔业资源有效治理的协调机制。增量利益协调机制有利于建立起一个相对公平的博弈权利和义务环境，激发各个利益主体的经济理性，互惠信任协调机制和刚柔结合的组织协调有助于政府部门将渔业资源管理政策介入到基层渔民“圈子”中的治理路径，使政府的“刚性管理”更好地借助乡土渔村民间力量的“柔性驱动”，从基层渔区中汲取多种治理能量，推进渔业资源基层治理目标的落实，实现渔业资源可持续发展。

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（收稿日期：2017-01-05）