以章程为基本遵循 加强和改进政协民主监督工作

李微微

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》强调“党内监督和外部监督相结合”，明确规定各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。这是党的歷史上第一次把人民政协民主监督写进党内法规，成为我们党加强外部监督的一种有效形式和制度安排，充分体现了以习近平同志为核心的党中央在新形势下全面从严治党的坚强决心和自觉接受人民监督的宽广胸怀，也赋予人民政协新的重要使命，提出了新的更高的要求。

政协章程是参加人民政协的各党派、无党派人士、各人民团体和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协组织开展工作的基本依据。作为一级地方政协组织，如何贯彻落实党的十八届六中全会精神，以章程为基本遵循，不断加强和改进民主监督工作，更好地发挥民主监督在党的全局工作中的重要作用，既是一个亟需研究的理论课题，也是一个常做常新的实践课题。

从思想上进一步提高对民主监督的认识

民主监督是我国民主政治建设中重要的制度设计。人民政协的民主监督起源于中国共产党与各民主党派之间的互相监督，以及各级政协组织接受和反映人民群众意见、对政府工作提出建议和批评的实践。1982年12月，全国政协五届五次会议首次将民主监督写进政协章程，并规定“人民政协根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”；1989年12月，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“人民政协要对国家大政方针、群众生活和统一战线中的重大问题，加强政治协商和民主监督”；1995年1月，中共中央转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2006年2月，中共中央印发《关于加强人民政协工作的意见》；2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，同年6月，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都强调进一步加强人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设，为做好新形势下人民政协民主监督工作指明了方向。随着党中央对人民政协民主监督认识的不断深化，随着我国政治文明的不断进步，民主监督已经成为我国发扬人民民主的重要形式，成为我国民主政治建设中一项重要的制度设计。

民主监督是政协章程赋予人民政协的一项重要职能。政协章程指出：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协三大职能是一个密不可分的统一整体，目标和理念是一致的，都是为了服务党的全局工作，促进经济发展、政治进步、社会和谐，都应将协商民主理念贯穿工作全过程，都建立在深入调查研究的基础上，只是在内容、形式、侧重点上有所差异。政治协商主要有全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会、界别协商会等制度化、规范化的形式，侧重协商经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设全局性重大问题，增进社会共识，凝聚各界智慧和力量；民主监督主要有集体视察、民主评议、专项民主监督小组、参与工作检查、联合开展工作督查等形式，侧重于对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督，促进党委政府及有关部门改进工作作风，提高工作水平；参政议政主要有建议案、提案、大会发言、反映社情民意信息等形式，且与协商、监督形式有所重叠，主要侧重于民主党派通过政协这个平台更好地发挥参政党的作用，政协委员就党委政府某一方面的工作议政建言，促进党委政府科学、民主、依法决策。可以说，政治协商、民主监督、参政议政，三者相互依存，相互促进，相辅相成。我们要全面履行政协政治协商、民主监督、参政议政三项职能，不能只顾其一，不及其余，重协商议政、轻民主监督，或者重民主监督、轻协商议政，都是与政协章程的要求不相符合的，必须在履职实践中不断克服。

民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。我国社会主义监督体系是由多种监督形式构成的，主要包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、群众监督、舆论监督等。人民政协的民主监督不同于党内监督，它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要方式进行的一种监督。也不同于一般的社会监督、舆论监督、群众监督，它是一种体现团结、合作、协商精神的监督，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是我国社会主义民主的重要形式。总之，人民政协民主监督是一种建立在我国基本政治制度和政治体制框架基础上，在政策和体制上获得保障的，具有鲜明政治性和很强社会影响力、政治约束力的监督，具有其他监督形式不可替代的独特作用。

从政治上把握民主监督的定位、属性、目标和原则

深刻认识民主监督的性质定位。民主监督的性质定位与人民政协的性质定位是紧密相连的。政协章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”党的十八大以来，习近平总书记多次强调，人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，不是权力机关。俞正声主席也指出，人民政协具有非权力性，是一个发扬民主的平台、政治协商的平台、统一战线的平台，参政不执政，议政不行政，监督不强制。我们平常所说的“政协就是政协，要不比不套”等，说的都是要准确把握人民政协的性质定位，坚定正确的政治方向。人民政协的性质定位，决定了人民政协民主监督不是权力性质的监督，对监督对象没有强制性的直接惩戒权，而是权利性质的监督，其合法性源于公民的政治权利和民主权利，受宪法、法律和党的章程保障。民主监督靠的不是强制性，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是社会影响力，和其他监督形式一样，具有对权力运行的重要制约和监督作用，对此我们应有清醒的认识。

准确把握民主监督的基本属性。一是政治属性。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的重要组织形式和实现形式。民主监督既是人民政协的主要职能，也是发挥我国基本政治制度功能的基本途径，属于国家权力体系之外、政治体制之内的一种监督，具有高度的政治性，有着丰富的政治内涵。二是统战属性。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，政协民主监督具有很强的统战功能。人民政协可以在履行民主监督职能中发挥统战功能，也能够发挥作为统战组织的独特优势来开展民主监督，使政协民主监督不像权力性监督那样具有明显的对立性、对抗性，也不像西方议会监督那样沦为党派斗争的工具，而是一种协商性、建设性的监督。三是监督属性。政协民主监督作为权利性监督，是政协话语权的重要体现，可以没有强制力，但是一定要有建设性的批评，一定要形成监督压力。建设性批评是形成监督压力、产生监督效果、达到监督目的基本途径之一，也是民主监督区别于政治协商和参政议政的显著标志。

坚持民主监督的正确价值导向。人民政协依章程进行民主监督，是为了协助党和政府查找问题、分析问题、解决问题，以克服工作中的不足，达到改进工作、优化决策、增进团结、凝心聚力的目的。特别是我们党在党内监督条例中突出强调发挥人民政协民主监督作用，其目的是为了更好地协助我们党全面从严治党，始终保持先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。人民政协民主监督要坚持正确的价值导向，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，始终做到与党委思想一致、目标一致、行动一致；立足加强和改善党的领导，协助党政机关改进工作，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实，寓监督于支持之中，通过监督服务发展；围绕社会关注、群众关切的热点难点问题，积极为民代言、为民建言，客观真实地反映情况，精准务实地提出建议，推动民生持续改善，夯实党执政的社会基础和群众基础。

遵循民主监督的基本工作原则。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中提出了做好政协工作的四条重要原则，即必须坚持中国共产党的领导，必须坚持人民政协的性质定位，必须坚持大团结大联合，必须坚持发扬社会主义民主。这是人民政协民主监督必须坚持的重要原则。人民政协在依章程开展民主监督过程中，要始终坚持和维护党的领导，将坚持和发展中国特色社会主义作为巩固各党派团体、各族各界人士共同思想政治基础的主轴；始终坚持问题导向，聚焦党委政府方针政策、决策部署贯彻落实最困难的领域，改革发展稳定最突出的障碍，人民群众最关注的方面，建诤言、谋良策；始终坚持把握监督性质，寓监督、支持、合作、服务于一体，准确定位、把握适度、积极作为，做到商以求同，协以成事；始终坚持平等协商、民主议事，将协商的理念和要求贯穿民主监督全过程；始终坚持从团结的愿望出发，达到团结的目的，使民主监督始终沿着正确方向和轨道进行。

从实践层面完善民主监督“工作链条”

总的来看，目前地方政协在履行三项职能中，民主监督还是一块短板。我们要适应新的形势和要求，落实章程规定，在思想认识上再提升，履职责任上再强化，工作实践上再探索，不断完善民主监督完整的“工作链条”，加大监督力度，增强监督实效。

始终坚持在省委领导下依章程开展民主监督。把坚持党的领导，作为政协事业不断发展进步的根本保证来坚持，作为最重要的政治规矩来遵守，认真学习贯彻中央重要会议、重要文件和习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实省第十一次党代会精神，自觉把政协民主监督放到省委工作大局中去谋划和推进。围绕建设富饶美丽幸福新湖南总体目标，紧扣“创新引领、开放崛起”战略实施，在广泛征求各民主党派、各界别及各市州政协意见的基础上，制定年度协商与监督工作计划，报省委常委会议研究决定，并由省委、省政府、省政协三家办公厅联合发文执行，切实增强协商和监督的权威性和严肃性；充分发挥政协党组把方向、管大局、保落实的重要作用，及时研究民主监督工作中的重大事项，确保民主监督方向不偏、重心不移；坚持一切从实际出发，合理安排监督任务，科学把握监督密度，使民主监督的力度、节奏与省委要求、政协实际相匹配，做到“准确定好位、履职不缺位、尽职不越位、工作做到位”。

坚持问题导向，突出民主监督重点。政协工作面广、线長、量大，工作力量有限，不可能四面出击、平均用力，必须坚持重点抓、抓重点，集中力量，发挥优势，重点突破。在改革发展大局、民生重大关切中找准民主监督的切入点、着力点，围绕省委、省政府重大改革举措落地、重要政策贯彻执行、重点工作推进中的关键问题和社会关注、群众关切的热点难点问题开展民主监督，使民主监督更加契合党政需要、顺应群众期待。脱贫攻坚是湖南全面建成小康社会的难点和关键，是头等大事和第一民生工程。省政协抓住精准扶贫、精准脱贫工作中“政策落实与完善”这一关键环节，按照有计划、有题目、有载体、有成效的要求，开展了重点调研、专题协商、专项监督、集中视察等一系列监督性强的履职活动，省委、省政府和人民群众普遍认为政协民主监督问题抓得准，提出的民主监督意见有价值、有分量，对助推湖南脱贫攻坚很有帮助。

深入开展专项民主监督，提高民主监督组织化程度。政协履职实践证明，组织化程度越高，民主监督就越有影响，越有力量，越能产生实效。省政协在用好委员提案、大会发言、专题调研、反映社情民意信息等民主监督形式的基础上，围绕省政协重点履职工作，把民主监督与调研、协商、议政统筹谋划、整体推进，组织开展专项民主监督。以推动工作改进、问题解决为目的，问题出在哪个地方就加强哪个地方的监督，问题出在哪个环节就加强哪个环节的监督，问题出在哪个部门就加强哪个部门的监督，力求监到点子上、督到关键处。针对精准识贫、建档立卡动态管理、非贫困村贫困户帮扶、易地搬迁、扶贫资金整合使用等脱贫攻坚工作中反映比较集中的问题，省、市、县三级政协委员联动，组成11个专项监督小组，深入贫困地区，查阅资料、入户调查、现场核对，开展民主监督。根据各监督小组反馈的情况，主席会议成员专门到民政、财政等部门进行集中视察监督，最后形成专项民主监督报告，送省委、省政府参考，送省纪委参阅。省政协专项民主监督工作得到省委、省政府主要领导的充分肯定，相关部门积极吸收采纳政协监督意见建议。我们要认真总结经验，完善监督办法，对民主监督意见采纳落实情况开展“回头看”“再监督”，使专项民主监督工作更接地气、更加精准、更有成效。

不断创新平台载体，发挥政协委员民主监督主体作用。委员是政协工作的主体，民主监督必须依托委员来推进，政协组织要为委员开展监督搭建更大的活动载体和平台载体。省政协倡导和组织全省3万多名各级政协委员，积极开展“三个一”扶贫行动，使委员在具体对接、现场帮扶贫困家庭的过程中，更深入地了解扶贫政策落实情况，发现问题线索，找准症结所在，从而更精准地议政建言、开展监督。全力建设上通全国政协，下联市州县政协和社区网格，对接省委、省政府工作部门及各民主党派省委、省工商联，面向全体委员和社会公众互联互通的政协云，委员通过政协云更好地知情明政，随时随地提出微提案、微建议，开展微协商，实施微监督，使委员高效、便捷、全天候履职成为一种常态，把民主监督工作做得更细、更实、更加经常化。下一步，省政协还将围绕省委“创新引领、开放崛起”战略和“三个着力”“四大体系”“五大基地”抓手的贯彻实施，开展“助推新发展、建设新湖南”主题活动，使政协委员、社会各界人士、人民群众都能参与，咨政建言，开展监督，为建设富饶美丽幸福新湖南最广泛地凝聚智慧和力量。

注重整合各方资源，形成民主监督合力。进一步加强全省政协组织的联动协作，选择一些具有全局性、普遍性的重大课题，聚全省政协组织之力，必要时还可以邀请在湘全国政协委员参加，联合开展重点监督行动，扩大民主监督影响；加强与省委、省人大、省政府相关机构的联系合作，就政协履职成果办理落实开展联合督查督办，形成民主监督与党内监督、法律监督、行政监督、社会监督优势互补、良性互动关系；加强民主监督新闻舆论阵地建设，充分发挥政协云、《湘声报》《文史博览》监督功能，对政协民主监督工作、重大社会热点问题开展深度报道，为推动全省中心工作、增进民生福祉积极呼吁、大胆建言；加强人民政协民主监督理论和实践研究，对省政协委员和市州县政协领导班子开展履职培训，提高民主监督的能力和水平，切实改变“不愿监督”“不敢监督”“不善监督”的现象，补齐民主监督短板。

不断加强制度建设，推动民主监督规范有序开展。制度建设具有根本性、长期性，政协民主監督必须依照章程规定，完善制度机制，按照章程和制度办事。中央关于加强社会主义协商民主建设的意见，加强政协协商民主建设的实施意见等文件，对新形势下政协民主监督工作提出了新的要求。省委前些年转发的政协履行三项职能的规定，下发的加强社会主义协商民主建设和加强政协协商民主建设的意见和办法，对民主监督作出了具体部署，我们要认真抓好贯彻落实。要按照中央和省委要求，进一步总结好湖南开展民主监督的好做法、好经验，适时制定出台湖南进一步加强和改进政协民主监督的办法。重点完善组织领导机制，加强省政协与省委、省政府在民主监督工作中的有效衔接；完善权益保障机制，尊重和保障委员的知情权、参与权、表达权、监督权，使委员能够大胆监督、顺利监督；完善办理反馈机制，明确办理反馈的主体、内容、流程、时限，推动民主监督意见落到实处；完善沟通协调机制，加强各民主党派省委、各专委会、各界别与省委、省政府有关部门的联系沟通，加强统筹协调，确保民主监督步调一致，有力有序有效地开展。