城乡基本养老保险制度衔接中的政府责任——以重庆市为例

徐新鹏， 董竞飞

(1.重庆大学 法学院，重庆 400045；2.四川外国语大学 国际商学院，重庆 400033)

城乡基本养老保险制度衔接中的政府责任
——以重庆市为例

徐新鹏1，2， 董竞飞2

(1.重庆大学 法学院，重庆 400045；2.四川外国语大学 国际商学院，重庆 400033)

在传统城乡二元化分割背景下，重庆城乡养老保险制度存在着巨大差异，处于严重失衡状态。通过梳理重庆市城乡养老保险制度衔接现状，发现衔接中存在诸如养老关系转移困难、待遇水平差别大、参保人数偏少、信息化程度不高等问题，因而政府应从完善政策法规、畅通转移渠道、优化精简组织机构设置、明确各级政府间权责关系、加大工作考核力度、注重政策宣传引导等方面强化政府责任。

城乡统筹； 养老保险； 制度衔接； 政府责任

重庆市城镇化的进程速度较快，此过程中出现了众多失去土地、被迫变成城镇户口的农民，他们并没有享受到城镇居民的相应待遇。大量农民涌入城市，在城市生活、工作，游离于城市边缘，既没有纳入城市养老保险体系，也失去了农村养老保险的资格。大量以土地为生的农民失去了土地，城乡居民社会养老保险制度的缺失正承担着巨大的养老压力。继2012年人社部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(以下简称暂行办法)后，重庆市社会保险局印发了《城乡养老保险制度衔接业务操作规范》。而重庆市养老保险城乡分割，城镇与农村各自封闭运行，条块化现象十分严重。暂行办法颁布实施近两年有余，总体上衔接工作运行良好，但是也暴露出了相关问题。

一 、重庆城乡养老保险制度衔接现状分析

(一)养老保险关系转移困难

重庆属于城乡统筹实验区，大量农村人口涌入城镇，其中包括了由于身份转变以及空间转换所引起的养老保险关系转移接续。身份转变主要包括农民、农民工以及城镇居民间的转换，主要转变方向为由前者向后者的转变。空间转换则包括异地定居和工作调动，其中包括了跨省和跨区县等两种情况[1]。五大功能区域的战略规划与重庆市户籍制度改革双管齐下，使得重庆许多居民面临着养老保险关系因身份和空间的双重变动而引发转移接续。国家现行政策明确规定，职工在跨统筹地区流动时，可以转移基本养老保险关系及其个人账户基金。重庆市跨统筹区流动人口较多，全国关于养老保险关系的转移接续办法没有统一标准，对于跨省、跨区流动的农民工来说，养老保险关系往往难以进行转移接续，从而使许多农民工对自己未来的发展不明晰，对养老保险望而却步[2]。

(二)制度致逆向选择现象明显

用人单位与职工个人共同缴纳养老保险金，具有强制性，而且政府通过财政转移支付的方式给予资金支持。统筹后的城乡居民社会养老保险规定政府和个人共同承担缴费责任，不具强制性，但政府对城乡居民社会养老保险的财政支持与补贴却有限，且补贴政策是针对重度残疾人等收入困难群体。即使居民选择较高的缴费标准参保，在享受养老金的待遇上与企业退休金及公务员退休金相比差距依然较大，为企业退休金的10.8%，仅占公务员退休金的3.5%；青壮年群体考虑到享受养老金的周期较长，短期内看不到收益，一方面他们的参保意愿不强，另一方面即使选择了参保，他们往往选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限。同时，部分群体对当前城乡养老保险制度的重要性认识不到位，认为年龄大点后再参保也不迟；相反，60岁以上的老龄群体参保积极性较高，且投保的档次相对较高。可以看出，制度选择的逆向化特征显著[3]。

(三)社保基金保值增值难度较大

目前重庆市仍然采用了较低层次的老农保式运营手段来管理与运营养老保险金，将区县作为基金统筹的基本单位，同时基金制度管理体系不完善，投资渠道受阻，基金管理运营效率较低，缺乏规范统一的基金投资管理制度体系等[4]。根据国家要求，社保基金收益方式受制于银行利息和购买国债收益，在银行利率和国债收益率持续走低时，收益水平大打折扣，以上因素导致重庆市养老保险基金可持续的保值增值能力降低。

(四)接续时间跨度大导致转移人数偏少

考虑到年轻外出务工人员流动性较大等原因，暂行办法规定由职工保险转移城乡居民保险需达到法定退休年龄方可办理，这对参保人保险关系转接的自由程度带来了限制。个别区县因养老保险关系没有及时转移，或由于转出地养老保险缴费证明已经出具、但养老保险转移的手续办理进度滞后，或者手续已办妥、但是基金没有随之转移，没有实现养老保险关系的“可携带性”。转接渠道不畅导致部分群体参保意愿降低，转移人数偏少[5]。

(五)制度衔接信息化程度不高

信息系统不完善，程序设计有待健全。目前重庆市城乡居民社会养老保险信息管理系统尚未设计养老保险关系转移数据统计模块，养老保险关系转接信息不能及时导入系统，养老保险关系接续系统操作缺乏规范性，效率不高，信息数据容易丢失，给接续工作带来了较大的不便。城乡养老保险制度衔接的信息化建设有待进一步加强。

(六)重庆人口老龄化程度严重

重庆一直以来都是全国老龄化程度最高的城市，到2013年末，全国65岁以上人口占总人口的比例为10.1%。重庆市统计局2014年统计数据显示：到2014年末，重庆市65岁人口数量已达359.27万人，占总人口的12.10%[6]。与全国相比，高出全国平均水平2个百分点，且历年老龄化发展速度均高于全国平均水平，足见重庆市人口老龄化的情况严重。在此背景下，加快城乡基本养老保险制度衔接的任务十分紧迫。

二 、制度衔接面临的阻力分析

(一)缺乏国家层面的法律规范

我国社会保险法规定，要把农民工和失地农民纳入养老保险调整范围内，但具体到操作层面未作出详细规定，依然是以城镇人口为绝对重点。全国没有一部真正的农村养老保险基本法供参考，重庆关于失地农民的养老保险的政策法规也滞后。现有的政策法规一是立法层级较低，大部分以通知、意见、办法等形式存在，缺乏制度强制性；二是现有政策法规较为分散，呈现出碎片化现象，影响了政策合力的形成，未形成科学的法制体系。总之，现有政策法规都不能满足城乡养老保险制度的衔接要求。

(二)制度设计缺乏灵活性与开放性

城乡养老保险制度的衔接主要是以农村流动人口为对象。然而全国各地针对农村流动人口的养老保险制度不尽相同，难以实现跨地区的养老保险关系转移，成为阻碍重庆城乡养老保险制度衔接的一大难题。

重庆市作为西部地区唯一的直辖市，率先实行城乡统筹及户籍制度改革，农民进城务工时具有很大的流动性。农民工常伴随有农民、农民工、城镇职工之间的身份转化，甚至是农村户籍转为城镇户籍的变更，以及外地定居、工作流动等的空间转化。重庆市在设计养老保险制度时，应考虑到流动人口养老保险账户的可携带性。但是，当前我国各地的农民工养老保险各为一体，社会统筹账户难以转移，这对重庆市城乡养老保险制度的衔接十分不利。

(三)重庆区县、城乡多级组织机构职能重叠

重庆作为直辖市，管理层次主要分为市、区、县、镇、乡五个级别。然而各行政级别的组织机构设置与市政府不尽相同，重庆市设人力资源与社会保障局管理养老保险相关内容，各区县则相应设置社会保险局或社会保障局或劳动与社会保障局等，再下设养老保险科、统筹处、个人账户科、城镇人员养老保险科、农民工养老保险科、业务室、参保科、投保科等负责养老保险关系转移，处理养老保险制度衔接相关工作的办业务处(室、科)。再往下的乡镇行政级往往有更为冗杂的相关机构设置。在某些区县甚至还有民政局负责管理养老保险相关事项的情况，导致社保局与民政局职能重叠。重庆城乡居民社会养老保险的办理流程为：村级受理、乡镇办理、区县处理、市级统一管理，这在很大程度上增加了养老保险相关工作的复杂程度，机构设置过于冗杂，影响了管理服务的水平和效率。

(四)重庆农民工流动人口占总人口比例高

较高的农民工流动率提高了衔接成本，加大了衔接难度。根据统计数据显示，2015年我国农民工总量为27 747万人，比上年增加352万人，增长1.3%,占总人口20.28%。2015重庆市总人口3 016.55万人，农民工总量约为1 034万人，占重庆市总人口约34.28%。重庆市农民工流动人口所占比例较全国的平均水平高，人口流动性较大，社会管理难度大。对养老保险制度的衔接来说，农民工等流动人口的养老保险难以在重庆连续缴满15年，导致很多农民工选择中途弃保，甚至不愿意购买养老保险。农民工是城市与农村“两栖化”的边缘人群，工作在城市，生活在农村，流动在各个大城市与农村(家乡)之间，收入低且极不稳定。只有做好各种制度间的衔接，确保农民工群体在不同养老保险制度间的自由、顺利转移，自主选择适合自己的养老保险，才能从根本上解决养老保险参保率低的问题[7]。

(五)缺乏广泛的宣传和动员

重庆市城乡居民社会养老保险面对的主要是农民群体，遵循政府主导、居民自愿参保的原则，不能采用城镇职工养老保险的强制手段，要充分尊重城乡居民的参保意愿。然而农民群体的一个主要特点是文化水平低，没有前瞻性，社会没有广泛的宣传和动员，农民很难主动参保。城乡居民社会养老保险的待遇领取标准是：连续缴费应当达到15年是最低要求，退休后，从次月起每月领取养老金[8]。其形式实质上为定期预存款项到账户，延期支付本金及利息，投保人要经过一个较为长期连续性的投资后才能得到回报。对于农民这一低收入群体来说，这无疑是没有吸引力的：缴费周期长达15年，且缴费所占农民收入比例并不低，许多农民看不到当期利益回报，又担心自己所投入的钱下落不明，最后没有回报。由于政策宣传不到位，农民看不到参保的前景，与城镇参保率达到93%相比，农村养老保险参保率始终逡巡不前，农民在面对不清晰的政策制度时大多选择不作为的观望态度[9]。

三、城乡养老保险制度衔接中的政府责任分析

(一)完善相关政策法规

制度保障是城乡养老保险顺利衔接的关键一环。当前我国只有全国人大及其常委会享有立法权，但是中央政府及各省、较大市政府享有向其同级人大提出立法及其他条例建议的权利。重庆市应不断发展和完善相关政策法规，形成以暂行办法为核心的法治保障体系。制度政策的制定过程中，要充分考虑城镇职工与城乡居民养老保险两大制度的区别与联系，通过暂行办法来保障两项制度衔接过程的可操作性[10]。首先，保持职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台的大格局不变；其次，顺应新型城镇化中农村人口大量向城镇转移、社会结构发生较大变动的社会趋势；再次，全面统筹，本着公平的原则，从维护大多数社会群体的社保权益出发，积极宣传社保政策，鼓励参保群体通过购买更高层级的保险档次，享受更加有利的养老保险待遇；最后，当前城乡养老保险制度衔接正处于探索期，具体的政策制度要有一定的回旋余地，为以后制度的完善提供拓展空间。目前的重点任务是要促成两种制度的有效衔接，同时充分保障参保人的社保权益，妥善处理重复参保与重复领取待遇问题，提高经办机构的管理服务水平。

(二)畅通城乡养老保险转移渠道

重庆目前主要有城乡居民社会养老保险、城镇职工养老保险以及农民工养老保险等几种制度，而且都是实行统筹账户与个人账户相结合的模式。进行养老保险的转移，要将原账户中的个人缴费、政府补贴以及单位缴费等统一转入国家制定的养老金账户；由于城乡居民养老保险统筹的范围为区县一级，而城镇职工养老保险统筹由市一级政府来完成，统筹层次及机构上的差异为两项制度的衔接带来了较大的障碍[11]。就目前重庆市养老保险制度衔接现状看，城居保转入城镇保时，较为科学的衔接方式为：个人缴费转入个人账户，由于重庆没有集体补助，政府补贴则相应转入统筹账户，还应折算转移后的缴费年限。

(三)调整城乡养老保险金待遇的巨大差异

重庆市应当加大力度，提高城乡居民社会养老保险的待遇水平，通过出台系列政策措施来保障衔接后城乡居民养老保险待遇不至于差别太大。最根本的手段是通过调节经济结构，转变农村经济发展方式来提高农业产业化水平，大力增加农民收入，提高农村居民社会养老保险的标准，促进农民参保的积极性。同时，要改革城乡二元分割的发展态势，深入推进城乡户籍制度改革，从制度层面为两项制度衔接扫清障碍，从根本上缩小城乡养老保险待遇的差距，大力缓解城乡养老保险二元分割的状况。

(四)优化精简组织机构设置

重庆市现行的管理层次主要体现为市辖区、区管县、县管镇、镇管乡的五级行政管理模式，对应到养老保险相关工作则为乡镇受理、区县处理、重庆市政府统一管理。建议在办理养老保险关系由农村转入城镇的相关手续时，原所在乡镇的居民直接将相关手续交予县(区)人力资源与社会保障部门，不用再回到所在乡镇，缩短工作流程，提高工作效率，同时可有效避免由于管理层级过多、组织机构冗杂而导致工作人员的工作失误。加大制度衔接信息化、网络化建设力度，利用好全国统一的经办服务信息化工作网络，提高城乡养老保险制度衔接电子化应用水平，提高工作效率和办事水平。

(五)加大政府衔接工作考核力度

作为社会公共管理的主体，对养老保险的监管最直接的方法是大众监督，利益的直接关系者对养老保险的监督才是最有效的。结合畅通的投诉与表扬渠道，让群众给养老保险相关工作及工作人员打分。推进区县政府的绩效考核，将社会养老保险相关工作情况纳入区县政府的绩效考核范围。根据不同区县的实际情况，对各区县政府、乡镇政府街道办设置合理的考核标准，量化责任考核。根据各级政府的权责关系，调节各方利益，确定科学有效的监管机制[12]。

(六)明确界定各级政府间的权责关系

重庆市养老保险应当以市政府为核心、区县政府为依托、乡镇政府街道办为基础，建立自上而下的养老保险管理体制。由市政府对整个衔接工作进行宏观把控，各区县政府负责具体管理，乡镇政府街道办则负责具体政策执行。强化市政府对各区县政府的主导作用，提升各区县政府的管理服务水平，保障其承上启下的社会管理职能，推进乡镇政府街道办的政策执行职能，确保乡镇政府街道办认真贯彻落实养老保险制度。

(七)做好政策宣传引导工作

一是各区县政府的社保、财政及基层街道社区要做好暂行办法的宣传工作。利用春节农民工返乡等有利时机，集中时间大力开展专项宣传活动，帮助参保人员特别是农村务工人员全面准确了解政策，释疑解惑；二是要利用好新媒体特别是互联网，正确引导舆论，准确宣传政策；三是要加强对相关机构及经办人员的政策业务培训，促使其能够准确理解并掌握经办流程，也有利于政府统一宣传口径，有效应对社会热点舆情。

四、结语

在城乡社会保障一体化的历史背景下，特别是重庆市城乡二元社会保障结构仍然存在的前提下，深入探索城乡基本养老保险制度衔接中的政府责任，找到影响两项制度衔接的限制性因素，提出政府在诸如人员保障、机构保障、制度保障、宣传保障等方面的具体责任，可以起到促进城乡基本养老保险衔接更加顺畅、政府责任更加明晰的良好作用，同时为加快重庆新型城镇化建设，推进五大功能区域布局起到积极的促进作用。

[1] 公维才.农村社会养老保险制度新选择[J].商业研究,2009(11):161-163.

[2] 梁宏志.农村社会保障制度建设的障碍研究[J].华东经济管理,2014,24(5):44-47.

[3] 袁涛,张忠朝，赵坛.养老保险城乡统筹实施路径反思[J].现代管理科学,2016(5):76-78.

[4] 郑军.构建城乡养老保险制度衔接机制中的政府责任[J].农村经济,2012(8):74-77.

[5] 郑功成.社会保障学:理念、制度、实践与思考[M].北京:商务印书馆,2003.

[6] 杨方方.从缺位到归位:中国转型期社会保险中的政府责任[M].北京:商务印书馆,2006.

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[8] 刘晨.农民返乡抢地：新型城镇化的困境与战略调整[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2016(6):1-10.

[9] 张东辉.中国城市化进程效率估算及影响因素分析[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2016(2):8-14.

[10] 王琼.我国新型农村社会养老保险制度中政府责任的构建与完善[D].成都:西南财经大学,2009.

[11] 重庆市人民政府网.重庆市比全国提前一年实现农村养老保险全覆盖[EB/OL].(2013-01-04)[2016-04-21].http://www.gov.cn/gzdt/2013-01/04/content_2036667.htm.

[12] 岳宗福.城乡养老保险关系转续与制度衔接的路径思考[J].中州学刊,2013(5):49-53.

(责任编辑：张 璠)

Responsibility of Government in the Connection of Urban and Rural Basic Pension Insurance System Taking Chongqing

XU Xinpeng1,2, DONG Jingfei2

(1.Law School, Chongqing University, Chongqing 400045, China;2.School of International Business, Sichuan International Studies University, Chongqing 400033, China)

Under the traditional dualistic segmentation background, there are huge differences between urban and rural pension insurance systems, which is in a serious imbalance. By analyzing the present situation of connection of urban and rural pension insurance system in Chongqing, starting from the analysis of policies and regulations, system design, government organizations institutional settings, policy advocacy and other issues, it is proposed that the government should strengthen the government’s responsibility from improving policies and regulations, smoothing transfer of urban and rural old age insurance channels, optimizing the organizational structure settings, clearing powers and responsibilities between governments at all levels, increasing assessment intensity, focusing on policy advocacy, and fulfilling the mission.

urban and rural area; pension; connection of system; government responsibility

2016-06-13

国家社会科学基金项目“养老保障城乡一体化法律机制研究”(15BFX159)；重庆市教委人文社会科学重点研究项目“新型城镇化视角下重庆城乡基本养老保险制度衔接问题研究”(14SKI02)；重庆市教委科学技术项目“精准扶贫视域下重庆扶贫开发项目绩效评估研究”(KJ1600703)；四川外国语大学项目“养老保险基金入市风险防范及保值增值法治保障体系构建”(SISU201530)

徐新鹏(1986—)，男，山东泰安人，重庆大学法学院博士研究生，四川外国语大学讲师，研究方向：劳动与社会保障法学；董竞飞(1977—)，男，陕西宝鸡人，四川外国语大学讲师，研究方向：人力资源与社会保障。

D035

A

1674-0297(2017)02-0011-05