社会组织参与社区网格化管理的功能定位和行动障碍

蔡晓霞

(广西大学 公共管理学院，南宁 530007)

社会组织参与社区网格化管理的功能定位和行动障碍

蔡晓霞

(广西大学 公共管理学院，南宁 530007)

社区网格化管理是一种多元主体共治的社区治理模式，是我国基层社会治理创新的重要成果。在网格化管理中，社会组织的功能应当定位为社区服务的供给人、社区管理的配合者、社区诉求的传声筒、社会资源的动员方、社区矛盾的缓解阀。然而，在网格化管理的施行过程中，由于受到制度体制、社会生态和组织建设等三个层面的制约，社会组织未能有效发挥其功能作用。

社区网格化管理；社会组织；功能；障碍

实践表明，社会组织的协同治理功能发挥得越好，社会有序、和谐的程度就越高，社会的活力就越强。中国共产党历来重视社会组织的发展和功能，特别是党的十八大明确提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会又提出“创新社会治理体制”的新要求。将原来的“政府负责”改为“政府主导”，将“社会管理”改为“社会治理”作为重要的社会治理主体之一，社会组织的功能有了更大的发展空间。然而，调研发现，作为基层政府加强社区治理的一项普遍性创新举措，社区网格化管理未能充分发挥社会组织的协同治理功能(如上海、深圳等)，或者没有有效推动社会组织参与其中(如南宁等)。“网格”是近十年来兴起的一项重要信息技术，其目标是实现网络环境下的资源共享与高效协作。网格化管理思想源于水、电的应用，发展于互联网“网格”技术，其基本要义是网格思路在所选范围内实现信息整合、运作协同、条块总合的现代网络系统式的管理[1]。有关社区网格化管理的研究还不够深入，缺乏对社会组织功能作用的挖掘，没有理清政府和社会组织在网格化管理中的功能区分，没有深入探讨社会组织协同治理功能的发挥，对社区网格化管理实践缺乏有效指导。本文在调查研究的基础上，着重分析了社会组织参与社区网格化管理的功能定位和行动障碍。

一、社区网格化管理下社会组织的功能定位

1.社区服务的供给人。社会组织提供社区公共服务是社会经济发展到一定阶段的必然结果，“市场失灵”和“政府失灵”成为社会组织提供社区服务的催生土壤。社会发展日趋复杂和多元，仅靠市场和政府两个主体进行社区公共服务供给力有不殆，无法有效满足社区居民的需求。因此，社会组织提供社区服务是现实的需要。作为一种新的社区治理模式，社区网格化管理的施行有赖于社会组织的社区公共服务供给。网格化管理下社会组织有两种提供社区服务的方式：一是运用自有资源主动提供服务。社会组织依照组织宗旨、使命、目标，发现社区服务需求，制订服务提供计划，投入自有人力、物力，向社区居民提供有针对性的服务。在这一过程中，社会组织可以更好整合社区空间，解决社区问题，维护社区利益，在一定程度上弥补“政府失灵”和“市场失灵”。二是受政府委托提供社区公共服务。简言之，就是政府向社会组织购买公共服务。政府通过签约外包、委托代理等形式，利用公共资金向社会组织购买公共服务，从而将社会组织提供公共服务纳入政府公共服务体系。在这一过程中，社会组织获得发展资金，同时也为社区居民提供了有需要的社区服务。在网格化管理过程中，可以鼓励、动员社会组织以上述两种方式参与社区服务提供。

2.社区管理的配合者。转型期，“强政府、弱社会”的社会治理模式逐渐与经济社会发展相背离。面对复杂多元的社会事务，特别是细微的社区事务，政府显得力不从心。社会组织既是被管理者，也是社会治理的主体之一，有责任配合政府管理社区事务。一方面，政府出台既促进社区和谐又激发社会组织活力的政策，加强对社会组织的监督与管理；社会组织服从政府管理，合法有序地开展活动。另一方面，政府要专注于宏观政策制定，从微观事务中解放出来，把部分网格化管理事务转移给合适的社会组织。社会组织的发展不但推进了国家与社会关系的变革，而且使政府在社区管理中的职能角色获得了重新定位，从“怎样把居民管得住”向“怎样使居民过得好”的方向转变[2]。因此，作为社会治理的重要主体，社会组织有能力承担部分社会事务管理。调研发现，上海、浙江等地在开展网格化管理的过程中，将治安维护甚至消防等工作外包给社会组织，既降低了行政成本，又提高了社会效益。可见，社会组织还能扮演社区管理配合者的角色。

3.社区诉求的传声筒。公民个人参与公共决策的力量有限。社会组织是一种公民自发形成的组织，是公民的聚合体，也是公民利益的集合。作为一个利益集合，社会组织将个人利益整合成为集体利益，能够增强利益表达并形成力量，比公民个人更具代表性和力量性(如图1)。每个社会组织都有其特定的利益诉求和价值取向，社会组织通过利益诉求表达促进民主化，扩大政治参与。社会组织参与公共事务、促进民主决策、提供公共产品和服务的过程，其实也是一个利益诉求表达的过程。在网格化管理中，每个居民都有权参与社区治理。因此，公民利益诉求表达更为行之有效的方法是，社区居民通过社会组织进行利益表达，这不仅能够提升利益表达的权威性，还能够提升社区居民利益表达的有效性。

图1 公民个人向政府进行利益表达的两种渠道

4.社会资源的动员方。面对日益复杂的社会环境，仅仅依靠政府和市场两种方式进行资源配置已经无法实现资源的优化和有效整合。而社会组织的另一个重要的功能是动员社会资源(包括获得捐赠的人力、资金、物品等)，实现资源汇聚。与政府和企业相比，社会组织获取社会资源的途径主要有两种：一是慈善捐赠。社会组织具有非营利性、公益性或互益性等属性，具有较强的社会公信力。因此，社会组织的慈善募捐活动能够较快地吸收公民捐赠的社会资源。二是志愿服务。一般而言，社会组织获得的慈善捐赠属于物质或信息资源，而社会组织还可以通过获取志愿服务的方式动员人力资源。社会组织通过发动人们参与到其所组织的公益服务活动中，从而获取志愿服务资源。社会组织通过动员、整合社区内外的社会资源用于社区治理，可以有效补充政府治理资源之不足。

5.社区矛盾的缓解阀。网格化管理的治理模式，还具有促进社区稳定和谐的重要功能。社会组织是具有较强的自治色彩，不仅能够起到凝聚民意的作用，还能起到调解社区矛盾的作用。一方面，社会组织可以更加高效地了解并传递民意，为社区居民提供利益诉求的机会与平台，起到上传下达的作用；另一方面，社会组织可以深入社区做工作，调节社区居民之间的利益矛盾，通过组织的制度规范，对社会组织的成员起到约束作用，使得在发生利益纠纷时能够更加高效快捷地调解。再者，社会组织作为网格化社区中较具公信力的组织，能够为社区居民搭建一个令人信服的调解和沟通平台，有助于社区和谐稳定。

二、社区网格化管理中社会组织的行动障碍

1.制度体制障碍。制度体制障碍主要体现在两个方面：一方面，管理体制的高门槛。长期以来，我国实行社会组织“双重管理体制”，社会组织的作用有限。目前，我国社会组织正逐步从“双重管理”向“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制转变。因政策惯性影响，仍然存在资金、办公场地等社会组织成立门槛，社会组织法人权利受限，影响社会组织数量增长和功能社会有效发挥。同时，政府对“体制外”社会组织仍缺乏充分信任。政府在推进社区网格化管理过程中，或者没有合适的社会组织参与管理，或者不相信社会组织参与管理的能力，导致社会组织参与不足。另一方面，法律制度的低保障。总的来看，我国社会组织管理的法律法规建设还相对滞后，社会组织发展以及参与社会管理仍然得不到充分的法律保障。一是，社会组织管理法制化程度低。我国社会组织法律体系还不够健全，缺乏关于社会组织的基本法律及其配套法规。尽管《慈善法》已经施行，“三个条例”已修改完善，但毕竟不是社会组织基本法。二是，法律法规过于原则化、操作性不强。社会组织参与社会管理等方面缺乏可操作性的法律指导，部分规章制度过于笼统和滞后，无法及时解决新问题。在一定程度上，这两个原因导致社会组织参与社会管理的规章制度没有建立起来，地方政府及社区没有制度依据制定有关社会组织参与社区网格化管理的政策举措。

2.社会生态的障碍。根据奥斯特罗姆的社会—生态系统理论，社会行动者受到政治、经济、社会以及自然因素等诸多因素的影响。网格化管理下社会组织的行动与社会生态系统密切相关，也受社会生态环境的制约。首先，“劣币驱逐良币”现象侵蚀社会组织公信力。由于各种原因，个别社会组织的行为与其宗旨和使命相背离，出现失责、失信的情况，进而导致负面的社会舆论氛围，影响社会组织整体公信力。特别是当某些曾经颇有威望的社会组织出现问题时，“劣币驱逐良币”现象尤为明显。其次，公众支持度不高，社会组织成长缓慢。在我国，随着互联网的普及和传播手段的便捷化，现代“公益”“慈善”理念才逐步为社会公众所了解和接受。目前，公众捐赠还不是社会组织的主要资源来源，社会组织的数量仍然不多、规模仍然不大，功能的发挥受到很大影响。这些都导致社会组织在社区网格化管理过程中参与不足。

3.组织建设障碍。社会组织自身建设是社会组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前社会组织自身建设面临诸多瓶颈和困境。首先，内部管理不规范，运行过程不透明，自主运作能力差，没有明确的管理体系指导组织运行。部分存在专断专权，组织作风和管理方式官僚化、行政化，存在很大的管理漏洞。志愿性质的社会组织成员原本是基于其所拥有的共同信念和心理诉求聚集在一起，然而不健全的管理制度导致其内部结构不稳定，分工落实不到位，容易造成“责任鸿沟”，行动无序甚至失责。其次，资源不足。一方面，财力资源不足。社会组织资金主要来源于社会捐赠、会员会费和政府扶持等渠道，资金来源渠道相对匮乏。资金不足难以满足正常活动的开展和办公场所硬件的置办，使得社会组织在提供公共物品上举步维艰，难以承接政府转移的职责和有效动员各种社会资源承担应负的社会责任。另一方面，人力资源不足。由于社会组织从业人员的社会地位、福利待遇、医疗、养老保险等问题得不到妥善解决，造成社会组织留不住人才，队伍不稳定，专业人员严重匮乏，组织成员缺乏归属感和工作积极性，不利于社会组织充分发挥组织的社区服务能力。在面对资源不足的情况时，社会组织往往采取“小型化”策略，虽然小型组织能实现直接的服务且运行成本小，但是这样的组织处于自生自灭的状态，容易被淘汰。

三、发挥社会组织在社区网格化管理中的协同治理功能

网格化管理通过行政力下沉的方式实现社会治理与公众参与的微观连接。社会组织积极参与社区自治，发挥协同治理功能，能够大幅提高社区治理绩效。为此，我们认为在网格化管理中，社会组织必须明确协同治理的功能定位。为此，社会组织需扮演好五个角色：社区服务的供给人、社区管理的配合者、社区诉求的传声筒、治理资源的汇聚方、社区矛盾的缓解阀。但是，研究发现，社会组织仍然无法充分融入网格化管理中，其协同治理功能的发挥受到来自制度体制、社会生态、组织建设等层面的影响。

为了充分释放社会组织的能力，推动社区网格化管理的顺利实施，政府、社会组织和公众等主体需要协同配合，互助共济。首先，要激发社会组织活力，实现政府、社区与社会组织的良性互动。在网格化管理下，政府应当转变职能，社区要构建资源网络，共同搭台让社会组织“唱戏”，加大政府购买服务力度，实现“公众点菜、社会组织做菜、政府买单”的协同治理模式。其次，要加强社会组织自身能力建设，强化社会组织的专业服务能力、公共参与能力、内部治理能力、资源获取能力和协作互助能力。再次，要加强社会组织公信力建设，培育社会互帮互助的环境氛围，引导更多的社会资源流向社会组织。总而言之，社区网格化管理是一项系统的、长远的社会治理工程，需要以全面的、发展的眼光对待各个主体的功能作用，发挥各个主体的积极性与主动性，稳步推进社区善治的实现。

[1]池宗仁,王浣尘.网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理[M].上海:上海交通大学出版社,2008：126.

[2]王名，等.社会组织与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社,2014:159.

[责任编辑：栾凤廷]

2017-02-18

国家社科基金项目(14BZZ040)阶段性成果；广西人文社科重点项目(ZD2014013)阶段性成果

蔡晓霞(1991-)，女，广西钦州人，硕士研究生。

D630

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1008-8520(2017)02-0048-03