法律援助民生工程实施情况调研报告

都 勇（安徽省司法厅）

法律援助民生工程实施情况调研报告

都 勇（安徽省司法厅）

2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》（中办发〔2015〕37号），要求地方各级党委政府将法律援助纳入民生工程。2016年，安徽法律援助成为全省33项民工生工程之一。本文就安徽省法律援助民生工程实施情况形成报告，供大家参考。

一、民生工程给法律援助工作带来的变化

民生工程直接体现以人民为主体的执政理念，因而地方党委政府高度重视，财政投入力度大,工作推进力度大。纳入民生工程后，安徽法律援助事业跨入全新发展阶段。

（一）在党委政府工作全局中更是重视。纳入民生工程后的第2个月，安徽省委、省政府召开全省法律援助工作专题会议，各地党委政府也通过召开会议、调研、视察等多种形式，关注、重视法律援助工作，法律援助民生工程推进铿锵有声。全省各地办案进度呈加速趋势，进展之速度，工作之力度，远超预期。2016年法援民生工程原定目标8万件，比2015年增长9.2%。但不到10月份即完成全年任务。全年共计办案90691件，同比增长23.8%，案件总量创历史新高。全省每月办案进度都加速超过序时进度。详见下表：

时段 3月 5月 6月 7月 8月 9月 10月办案进度 27.4% 49.3% 60.6% 71.3% 82.7% 91.3% 100%超计划进度 2.4% 7.6% 10.6% 13% 16% 16.3% 16.7%

（二）四梁八柱式制度快速形成。纳入民生工程后的第3个月，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善法律援助制度的实施意见》，就完善法律援助运行机制明确提出要求，一是“八个纳入”。即：法律援助纳入党的群众工作范围,纳入地方经济和社会发展总体规划、基本公共服务体系、为民办实事和民生工程，同时纳入地方各级社会治安综合治理和平安建设考评体系、精神文明创建考核，法律援助宣传纳入党的宣传思想工作范畴。二是健全刑事法律援助工作协调机制。制定刑事法律援助工作实施细则，推行刑事案件辩护率考核。三是在经费保障上要求市、县级财政按照事权与支出责任相适应的原则保障投入。授权市、县级政府出台本地办案补贴标准。四是在加强组织领导上。提出设立省级法律援助工作联席会议制度，推动法律援助与基层党建紧密结合。五是在人员力量上开辟政府购买新途径。随后，各市积极贯彻。年内，16个地市中有15个以市委、市政府名义出台了贯彻文件，60%以上的县级党委政府也出台了贯彻意见。11月份，省人大常委会全票表决通过《安徽省法律援助条例》修订案，以法治化形式固化了法律援助制度的改革成果。首次以地方立法形式要求法律援助纳入基本公共服务体系。将经济困难标准由最低生活保障放宽到低保2倍。将四部委《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》有关内容直接转化为法条，将政法各机关承担的刑事法律援助责任上升为法定义务。规定在校学生、军人军属等12类特殊困难群体申请法律援助免予经济困难审查。明确司法行政部门的质量监管职责。

（三）社会影响力骤然扩大。纳入民生工程后，社会高度关注，这给法律援助宣传工作带来了便利。省司法厅邀请法律援助形象大使、著名主持人赵普拍摄宣传片，并设计制作 “安徽司法两微一端”农民工讨薪宣传海报。在各类视频媒体播出，广泛张贴。各地纷纷通过在报纸开辟专版、投放法援公益广告、组织活动、制作墙体广告、徒步进村入户、微信、微博、QQ、微电影等多种形式广泛宣传，花样手段不断翻新，阵地不断拓展，法律援助民生工程宣传气势磅礴。全年全省用于宣传的费用支出1132.25万元，同比增长110.8%。仅全国、全省主流平面媒体报道安徽法援的稿件就达116篇。

（四）财政保障力度空前。2007年以来，安徽累计投入民生工程4730亿元，全省常住人口人均受益达7000多元。纳入民生工程，法律援助财政保障也空前雄厚。2016年，安徽法律援助经费投入超1个亿，这在法律援助历史上从未有过。其中业务经费8990万，同比增长44.66%。增加的部分主要来自于市、县级财政配套投入。2016年全省市、县级财政配套投入4483.98万元，较2015年的1881.93万净增2602万，增长幅度138.3%，翻一番还多。16个地市司法局均与财政局联合出台了经费管理办法，提高了办案补贴标准。全省平均办案补贴从2015年的656元/件，提高到2016年的776.6元/件，同比增长18.38%。

二、法律援助民生工程的社会效果

民生工程是党委政府为改善民生而采取的系列政策举措，法律援助民生工程能不能发挥应有的作用，完成党委政府的使命?结果给出了一个漂亮的答卷,法律援助社会价值普遍得到公认。

（一）充分服务、保障和改善了民生。安徽法律援助事项范围基本涵盖民生领域。通过办理法律援助案件，帮助群众解决了大量生产生活中遇到的法律问题，人民群众获得感大大增强。2016年，全省共计办案90691件，其中请求社会保险待遇、给付赡养费、扶养金、支付劳动报酬、工伤、交通、医疗、婚姻家庭案件共计52543件，占案件总量的57.9%。民事案件中，属于补充事项范围内的案件36834件，占民事案件量的53.14%。全省受援人共计99341人，其中女姓22164名，残疾人4056名，农民30339名，农民工29165名，老年人9314名，未成年人5369名。全省民事法援胜诉和调解成功率达到87%。全年为困难群众挽回损失或取得利益11.3亿，其中为农民工讨薪近4亿，全省农民、农民工受援人占全部受援人总数的60.35%。这些成果广受社会各界称赞、媒体聚焦和领导肯定。调查显示法律援助满意率达到99%以上。

（二）有力促进了社会公平正义。全省法律援助机构几乎每周都能收到援助对象送的致谢锦旗，多次办理法律援助案件的冯霞律师被评为“中国好人”，宿州市法律援助中心获“全国老年法律维权工作先进集体”称号，滁州市南谯区法律援助中心荣获全国“青少年维权岗”称号。在刑事司法领域，省高院印发《关于进一步扩大刑事二审案件通知指派辩护范围的意见》，新增了被告人提出上诉的、被告人被判处五年以上有期徒刑的、被告人犯罪时未满十八周岁，法院审理时已满十八周岁的三种情形，基本囊括了二审所有被告人。2016年，全省办理刑事法援案件20283件，同比增长45%。刑事案件占法援案件总量比例达到22.36%。刑事法援案件占全省法院审理刑事案件量的42.5%。刑事法援意见采纳率达到90%以上。

（三）有效参与维护了社会和谐稳定大局。通过为群众提供法律代理和咨询，畅通了利益的疏通表达渠道，有效化解了因损害群众利益而引发的社会不稳定问题。2016年，全省法律援助机构办理群体性法律援助案件上千起。有的群体性讨薪案件往往几十人甚至上百人，各级法律援助机构获知案情后都在第一时间指派律师援助，稳定受援人情绪，有效避免了群体性上访事件的发生，最终通过成功维权实现维稳。在法律援助人员的努力下，大量信访事项通过法治渠道解决，大量社会矛盾得以化解，避免了信访人的奔波劳累，有效节约了社会运行成本。全省法院审结的涉军案件，半数以上得到法律援助支持。

（四）有效促进了法治社会建设。2016年，全省法律援助解答公民法律咨询23.58万人次，代书近3259件次，引导向其他渠道求助2.3万次。各级法律援助机构普遍安排法律专业人员，免费提供法律咨询、简单法律文书代写服务，打造了法律援助便民服务窗口的“升级版”。法律援助便民服务窗口逐渐演变为司法行政机关向社会公众免费提供法律服务的载体、平台、通道和招牌，成为省、市、县、乡四级公共法律服务体系实体平台的坚实支撑。法律援助服务的过程成为引导公民运用法治思维、采取法治化的方式解决问题的过程。

三、司法行政部门在法律援助民生工程中的职能定位

民生工程是党委政府主导实施的工作，省政府设有民生工程协调小组。省财政厅机关内设机构民生办，有编制和领导职数。法律援助纳入民生工程后，司法行政部门发挥什么样的角色？法律援助是基本公共服务，基本公共服务中央政府宏观管理，省级政府统筹推进，市县政府具体执行。省司法厅是省政府组成部门，省级统筹推进的职能主要体现在省司法厅的业务指导上。司法行政部门职能定位主要体现在4方面。

（一）业务指导。省司法厅与省财政厅会商制定印发了《法律援助民生工程实施办法》，点明路径。在滑动平均各地历年办案数量的基础上，科学选择参数，将办案任务直接分解下达到各法援中心，中央、省转移支付经费根据案件量同比例分配，各市、县（区）财政配套经费投入数额一一明确。制订考核标准，细化、量化考核指标。编印优秀案例，供全省办案参考。接连举办法律援助讲堂10期，举办业务培训班1期，提高全省法律援助人员业务技能。在司法行政系统信息内网上开设专题网页，及时发布有关政策，刊登各地做法、阶段性成果，供相互学习借鉴。平时，厅法援处牵头建立QQ交流群，工作日保持在线状态，随时解答询问。

（二）过程管控。各地按月报送项目执行情况，省司法厅汇总分析后，向全省通报。从全省法律援助综合管理系统中抽取数据，与各地月报表相互校核，掌握实情。年中，省司法厅抽调人员分5组，大面积开展专项检查，检查的对象占总数的27.4%。对检查出的问题，现场反馈。对普遍存在的共性问题，印发通报，提出工作要求。9月底，召开全省法律援助民生工程推进会，听取各市汇报，矫正共性问题。10月中旬，针对经费支出进度较慢的情况，调整考核指标，将经费支出作为重要指标纳入考核内容。11月，针对经费支出进度低于全省平均水平的8个市、2直管县，专门召开调度会。12月初，分市、分地方包干，跟踪督导。最终实现了办案和经费支出的“双百”目标。

（三）质量监管。普遍推行办案和管理相分离的模式，促使法律援助机构把主要精力转移到管理和质量监督上来。大力推动办案专业化，省法援中心招募157名连续执业三年以上、有较丰富刑案经验的律师，组成省直刑事法律援助辩护律师团。各地普遍成立了农民工、妇女等专业化志愿律师团，专门办理相关案件。全省律师办案占比稳定在50%以上。全面实施刑事、民事、行政、劳动仲裁、非诉讼5类个案办理和质量管理标准。将法律援助服务纳入省政府公共服务清单，在全省范围内统一办事流程、办理时限、申请要求等，做到标准化、整系列。采取“双随机”方式加强事中事后监管，对每一起案件都安排法律专业人士监督，对每一起案件都评定质量等次。

（四）平台搭建。构建三大便民服务网络体系。组织网络体系到底、到边，全省县级以上行政区域普设便民服务窗口，共计124个，临街一层率达97.58%。建立各类法律援助工作站3472个，村居法律援助联系点17161个。信息网络体系四级贯通、内外互联，建成省、市、县区、乡镇街道四级法律援助机构内部工作网络和服务平台。乡镇街道法援工作站能就地受理法律援助申请、就地审查后提请县区法援中心审批。移动服务体系泛在分布、持续不间断，16个市全部开通“12348”法律援助咨询热线。通过法律援助互联网社会服务大厅，公民可在线申请法援并查询办理进程和结果。关注微博、扫一扫二维码，都能获得相关法律服务。

四、民生工程给法律援助工作带来的挑战

我国法律援助事业起步较晚，在特定的历史时期，由于经济发展水平低，政府公共资源不足，法律援助事业曾处于“小打小敲”局面。纳入民生工程后，一下子从公益慈善转换为具有政治意义的国家行为，从对边缘弱势群体的行政给予扩展为面向社会公众的基本公共服务，甚至有成为公民普遍享有的基本权利趋势。在需求量激增的情况下，一些客观隐形的瓶颈制约因素和体制障碍开始曝露。

（一）人力资源不足。从2009年到2016年，安徽法律援助办案量从2.4万件增长到9万件，但全省法律援助机构人员一直保持在500人左右。甚至专职人员有下滑现象，2014年为512人，2015年为507人，2016年总数为475人。全省平均每个法援中心3.8人，县级特别是市辖区法援中心大量是1人。县（市、区）法律援助中心每年承办案件约在500～1000件，每一个案件都要经过受理、审批、指派、结案、归档流程，工作量巨大。每个县（市、区）中心还要有人接听12348热线，免费提供法律咨询。没有一定数量的人员显现是不现实的。乡镇更是人员流失严重，缺少具有律师资格的人员。人力不足影响到案件的质量，降低了政府公共服务水平。

（二）基础设施薄弱。法律援助服务包括提供法律咨询、开展公共法律教育、开展矛盾纠纷调解、法律事项的代理和辩护等4类。目前，全省法律援助中心业务用房建筑面积平均为196平方米,虽然能够满足办公的需求，但公共法律教育等面向社会公众、以聚集类人群为对象的法律服务活动可能无法开展，援助性调解、法律咨询的功能发挥也受到一些制约。近年来，少数地方由于城市拆迁等原因便民服务窗口建设甚至出现退化现象，部分地区窗口远离城市主城区，一些地方服务窗口临时租用，经常变动，影响到法律援助服务的稳定性。全省尚未开发移动端法律援助申请APP，不少法院诉讼服务中心尚未建立法律援助工作站，不少诉讼服务大厅内未有法律援助标识和联系方式等，影响到法律援助服务的便利性、有效性。

（三）社会协同机制缺乏。全省尚无一家法律援助基金会，尚无法律援助社会团体，仅有2家民办非企业组织。全省三级法律援助机构自1997年相继成立后，社会捐款总计只有几十万元，全社会共同参与的格局尚未建立。法律援助公益宣传功能定位尚未落实，仍然需要付费才能在电视、广播、报纸上刊播公益广告。刑事案件辩护率尚未纳入公检法考核体系。中办发〔2015〕37号文件要求“建立法律援助责任履行情况考评机制、报告制度和督导检查制度”，尚未难落实到位。不少领导干部对法律援助制度认识还不到位，有些领导干部不了解法律援助制度，基层组织运用法律援助政策团结凝聚群众的意识还不强，基层群众尤其是农民对法律援助的知晓率还不高。

五、以纳入民生工程为契机，推动法律援助事业长远发展的思考

2017年，安徽将继续实施法律援助民生工程，预计未来几年内仍将继续实施。这是法律援助事业发展的重大契机，是打破瓶颈制约因素的机会所在，是完成十八届四中全会提出的“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的出路所在，是实现“十三五”规划提出的增加公共服务供给、推动基本公共服务均等化任务的路径所在。应当按照中办发〔2015〕37号文件确立的思路，抢抓机遇，大力加强基础设施建设，支撑公共法律服务体系实体平台，形成健全的公共法律服务体系。力争到2020年，法律援助事项范围覆盖民生领域，法律援助对象范围覆盖低收入人群，达到全省常住人口三分之一以上。嫌疑人、被告人普遍拥有获得法律援助的机会，刑事辩护率达到60%以上。法律援助基本公共服务均等化的布局得以形成，社会公众普遍享有法律援助服务的机会。法律援助服务标准体系全面建立，法律援助的有效性、受援人的满意度全面提升。法律援助参与社会治理的功能进一步发挥，成为共建共享社会治理格局中的重要板块。为达此目标，建议做好四个方面工作：

一是实现法律援助服务供给总量的扩容。拓展民事、行政法律援助覆盖面。推动全省法律援助经济困难标准调整至低收入标准，覆盖低收入人群。推动法律援助事项范围覆盖民生领域。推动省高院扩大一审、二审酌定通知辩护范围，提高刑事法援覆盖面。大力提高法律援助咨询服务的可及性，实现不同区域、人群的全覆盖。升级“12348”法律服务热线，拓展功能，打造全省综合性公共法律服务咨询平台。加强便民窗口法律咨询工作，免费为来访社会公众提供法律问题解答、简单法律文代写、法律信息查询、法律服务指引、援助性调解服务。妥善处理好法律援助总量扩容与法律服务市场的关系，坚持低收入人群定位，不吊群众胃口，不干预市场化配置法律服务资源的机制。二是托底支撑公共法律服务体系建设。担负起支撑公共法律服务体系实体平台建设的重任，将法律援助便民服务窗口拓展成全方位、成系列供给法律服务的平台和基地，成为以提供无偿的公共法律服务为基础，以提供其它有偿的法律服务引导为配套的资源输出阵地，成为法律服务业的重大公共基础设施。市、县要衔接城乡规划，根据城乡人口分布情况，坚持基本公共服务均等化原则，合理布局便民窗口数量，大致应当安排每10～20万常住人口拥有一个便民服务窗口。窗口数量不足的，同一个法律援助机构可以增设、开辟多个窗口。要科学测算便民服务窗口的服务半径，在空间上城镇大致应当形成“15分钟网格化综合体”，农村消除服务空白和薄弱区域。要延伸服务领域，促进便民窗口功能完备化。力争凡由政府买单的公共法律服务全部提供。要丰富法律援助形式，将援助性调解引入，探索在便民窗口设立人民调解委员会工作室，引导当事人在法律援助人员主持下，通过调解、和解等解决矛盾纠纷。三是进一步推进法律援助服务便利化。实施“互联网+”法律援助行动，完善法律援助电脑客户端服务方式，开发移动客户端服务软件，拓展12348法律服务热线功能，实现在线服务体系一体化。推动法律援助融入社会服务管理信息平台和智慧城市建设，建立与公安、民政、人社等部门网上信息共享通道，充分利用政府电子政务平台认证功能，推动网上申请统一由各级政府电子政务大厅进行身份认证后转法律援助机构受理审查。探索开展法律援助个性化服务。结合信息化建设，进一步推进援务公开，全程公开办案信息和补贴发放情况，鼓励社会监督，倒逼工作规范。四是统一保障法律援助服务质量。抓住纳入全省公共服务清单的契机，执行全省政务服务系列标准。适时修改个案办理质量标准体系，加强与标准化机构的协调，争取服务业标准化项目立项，力争形成省级强制性法律援助服务地方标准体系。全面加强事中、事后质量监管。全面推行“双随机一公开”模式，随机抽取质量监管人员、随机抽取案号、在全省范围内随机听庭，并公开结果。严格执行办案质量与办案补贴挂钩的差别化案件补贴制度，根据案件办理质量发放不同级别的办案补贴。区别功能定位，加快制订省、市、县3级法律援助机构区域服务能力的评估指标体系。对市辖区的便民服务窗口开展综合服务能力评估活动，达不到标准的，改为市级法律援助机构的分中心。加快法律援助机构公共服务供给品牌化建设，统一场所规划设计标准，统一外观视觉图样标识，统一展现形象。共同打造一个便民服务品牌、塑造一个法治文化形象。

为保障工作的顺利开展，需要加强对法律援助工作的组织领导。一是健全协调推动机制。推动法律援助与基层党建紧密结合，推动人民团体广泛开展法律援助工作。建立由党委政法委牵头实施的法律援助责任履行情况考评机制、报告制度和督导检查制度，保障责任落实。推动建立省级法律援助工作联席会议制度。建立刑事法律援助工作协调机制，推动公、检、法系统开展刑事案件辩护率考核。在法院诉讼服务中心全面建立法律援助工作站，推动值班律师制度常态化。二是强化政府责任落实。定期评估法律援助实施情况，紧密结合省情，开展民生问题法律需求和困难群体的涉法涉讼问题调研，适时向省政府提出放宽经济困难标准和增加法律援助事项范围的建议。指导市、县科学界定法律援助事权范围，合理安排法律援助经费。既要推动法律援助与人民调解有效衔接，又要区别二者在矛盾纠纷解决中的功能定位，划定界线。启动安徽省法律援助基金会的设立工作。三是增加人员力量。与省财政、人社部门联合发文，明确县级法律援助机构聘用人员的范围，设定法律援助经费中列支人员劳务费用的比例。广泛动员社会力量、吸纳社会组织、专业社会工作者参与法律援助工作。大力推进便民服务窗口职能社会化，采取购买服务的方式，把便民服务窗口承担的咨询、代拟法律文书、代理和辩护、调解等公共法律服务，通过政府购买机制，交由具备条件的社会力量、专业社会组织承担，法律援助机构以“打包”的方式购买社会服务。四是完善政府购买体制。加快政府购买服务价格形成机制改革，通过市场竞争，科学确定政府购买价格区间。在此基础上，会同物价、财政部门召开价格听证会，努力在法律服务市场价格、政府指导价格、公益价格、律师办案“劳务+成本”之间找到平衡点，以此作为办案补贴标准及其他购买服务价格的参照。扩大业务经费使用范围，取消经费支出结构限制。探索用公开竞争的方式改进法律援助指派工作，推进法律援助购买进入政府公共资源交易大厅，综合案件类型、法律援助人员专业特长、受援人意愿等因素，合理限定办理条件，通过公开竞争取得案件指派资格。五是加大政府投资。抓住法律援助纳入地方经济和社会发展总体规划契机，制订专项规划，统筹考虑各地法律援助中心便民服务基础设施建设，争取政府投资建设一批重大公共法律服务项目，为法律援助事业发展备足空间，使法律援助服务资源分布与人口分布相适应。六是做好宣传和工作引导。推动媒体免费刊播法律援助公益广告，推动村、社区文化活动广场醒目显示法律援助的标识和联系方式，争取一定比例的道路、街头广告牌位免费提供给法律援助宣传。加强网络、微信、微博、微电影等新媒体新技术的应用。做好向党政机关内部的宣传工作，让各级领导干部和广大公务员了解法律援助，运用法律援助工具为民办实事。广泛发动受援人参与法律援助公益宣传工作。把一些法援感人故事用艺术的形式展现出来，在社会上广泛传播，营造氛围。

（责任编辑 朱腾飞）