隆阳区农村承包土地流转浅析

付双艳

摘 要：土地是农民赖以生存和发展的重要物质生产资料，农村承包土地流转管理关系着现代农业的发展与农村承包土地制度的稳定和完善。本文以“农村承包土地流转”为主要研究对象，对当前云南省保山市隆阳区农村承包土地流转中存在的问题进行深入、细致的分析与研究，并就农村承包土地管理机构、流转机制、合理规划农业产业布局、农村承包土地流转信息平台建设提出相关建议。

关键词：农村承包土地；土地流转；流转管理

为全面推进隆阳区高原特色农业现代化和产业结构调整，促进全区农村承包土地依法、合理、规范、有序流转，建立健全农村承包土地经营权流转管理和服务，加快农业适度规模经营进程，保障农民增收各项政策措施顺利实施，作者对隆阳区农村承包土地流转情况做了专项调查，为今后的农村承包土地流转管理规范化提供借鉴。

一、隆阳区基本情况

隆阳区位于云南省西部，横断山南段。全区地跨东经98°43′—99°26′，北纬24°46′—25°38′。地处怒江山脉尾部、高黎贡山山脉之中，镶嵌于澜沧江、怒江之间。全区总幅员面积为5011平方千米，其中山区、半山区占总面积的92.6%。全区有14个乡镇，2个办事处，2个园区管委会。3083个村民小组。农业人口78.7343万人，农户21.5697万户。全区耕地面积64.6358亩，承包耕地面积57.1825万亩。

二、隆阳区农村承包土地流转现状和特点

1.隆阳区农村承包土地流转现状。2016年上半年，农村承包土地流转总面积63119亩，占承包耕地面积571825亩的11.04%，流转出承包土地的农户数24485户，占总户数的11.35%。其中：转包18593亩，转让1707亩，互换3043亩，出租32268亩，股份合作765亩，其他形式6743亩。一是按流转去向划分：流转入农户的36187亩，流转入农民专业合作社的8639亩，流转入企业的10671亩，流转出其他主体的7622亩；二是按流转经营规模划分：流转经营50亩以下的27609亩，流转经营50-100亩的19733亩，流转经营100-300亩的8944亩，流转经营300-500亩4608亩，流转经营500-1000亩的1025亩，流转经营1000亩以上的1200亩。

2.隆阳区农村承包土地流转特点。近几年，农村经济发展的步伐加快，国家各项惠农政策的落实，社会主义新农村正在日新月异的变化，农村的劳动力逐渐被解放出来，有些村甚至成了“386199”村，加之农业种植效益低，导致很多农村耕地出现季节性休耕现象。同时也涌现出一批种田能手，种养大户，他们掌握先进的种植技术和管理经验，能够通过农业生产获得较好的收益。一个区域聚集相同农作物种植，形成规模化的农业产业布局，带动了整个产业链的发展，产生规模效益，同时加快了对农村承包耕地的适度经营规模流转的市场需求。隆阳区农村承包土地流转的特点归纳如下：

（1）一号文件《中共中央 國务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，以便更合理的优化、配置农村承包土地资源，达到优质、高效、合理利用。隆阳区在调整产业结构，优化产业布局同时，农村承包土地流转面积呈逐年递增趋势。据统计，隆阳区18个乡镇（街道、园区）农村承包土地流转情况为：2010年流转面积24172亩，占承包耕地面积575033亩的4.2%；2014年流转面积44168亩，占总耕地面积572250亩的7.7亩%；2015年，流转面积48390，占总耕地面积571825亩的8.5%；2016年上半年流转面积占总耕地面积的11.04%。在短短5年时间内，农村承包土地流转增长的6%以上。目前，隆阳区正在落实的农村土地流转项目还有3个万亩生态恢复工程：万亩青华海生态湿地恢复；万亩生态观光农业园；万亩东山生态恢复工程。未来几年，隆阳区的经济将实现跨越发展，农业产业布局更加合理，农村承包土地流转将呈现规模化经营趋势。

（2）各级领导高度重视，积极引导农业产业化经营，促进了农村承包土地依法、合理、规范、有序流转。目前，隆阳区农村承包土地流转方面还没有出台正式的相关扶持政策，与其它发达地区在管理水平、经验，产业发展模式等方面还存在很大差距。为吃透中央政策精神，准确把握农村承包土地流转政策界限，怎样更有利于农业产业化发展，区委区政府曾多次组织区乡两级领导和业务人员外出取经考察，并通过招商引资项目引进多家农业生产企业。在农村承包土地流转过程中，政府在引导产业结构调整，规划产业布局中起主导作用。区乡两级成立了农村承包土地流转中心，其职责主要有：建立农村承包土地流转台帐；调处农村承包土地纠纷；规范流转合同格式及条款；明确双方的权利义务；合理界定流转费用；提供农村承包土地流转资源等。

（3）农村承包土地流转对象多元化。农村土地流转对象不再是单纯的农民或企业。随着农村经济的发展，各种农村新型经营主体迅速崛起，农村承包土地流转对象和范围增多。2016年，隆阳区辖区内在工商部门登记注册的各类农民专业合作社就有799个；市级农业部门认定的家庭农场16个，龙头企业45个；还有各种规模不一的生态旅游农业庄园和农家乐等，农业新兴主体的增多，增强了农村承包土地流转的需求，促进了农村经济的繁荣发展。

三、隆阳区农村承包土地流转中存在的问题

1995年，隆阳区完成了农村承包土地二轮换证工作，2007年，隆阳区完成了农村承包土地经营权证补换发工作。农民对农村承包土地有了农业承包合同和承包经营权证书。所有权，承包权，经营权“三权分置”，放活了农村土地承包政策，解放了农民富余劳动力，农民可以根据自己的愿意进行依法、规范、合理流转。但农村承包土地流转的过程中也存在许多问题。

1.农村承包土地流转管理中心的机构及人员职责不明确。一是农村承包土地管理应该是以政府为主体的权威机构，行使行政职责。历年来，隆阳区农村经营管理站负责农村承包土地管理及土地流转方面的业务工作，而隆阳区农村经营管理站为事业编制的二级站所，干部编制为事业身份，在行政执法和管理过程中，执法主体不合法。二是隆阳区2015年底成立了区乡两级农村承包土地流转中心。由于机构改革问题，乡镇农村承包土地管理工作没有明确的机构和固定专人，导致农村承包土地管理和农村承包土地流转工作体制不顺。原乡镇农经站人员被打乱安置于各个站所，农村土地管理工作无专人办理。农经业务工作处于青黄不接阶段，新人对农业农村工作不熟悉，政策不清，业务技能生疏。乡镇事业干部的工作现状基本都是：领导安排干什么就干什么，哪头急抓哪头。特别是年底，事情多，有的身兼数职，疲于应付，对业务工作基本无时间无精力处理，更别说主动在业务工作上有所作为。

2.农村承包土地流转工作管理中的缺陷。一是由于机构和人员混乱，乡村兩级对农村承包土地流转管理重要性认识不够，农村承包土地流转底子不清，台帐不健全。二是流转合同不规范，流转合同档案没有分级存档。三是隆阳区农村土地承包纠纷没有专门仲裁机构裁决，产生矛盾纠纷，农民只能四处上访或到法院起诉，很多纠纷都没得到妥善解决。四是流转费用没有具体衡量标准。五是对流转期限内，改变承包耕地用途或四至界限，耕地的恢复问题等没有明确规定。

3.农村承包土地流转受产业结构复杂多样制约，难以形成规模经营。隆阳区主导产业：粮食、蔬菜、烟草、甘蔗。特色产业：咖啡、小绿豆、茶叶、蚕桑、食用菌、中药村、水果等。由于受气候和地域的限制，产业结构多样性。目前全区蔬菜、蚕桑种植形成了一定的规模化；食用菌产加销一体格局基本形成；甘蔗受国际市场影响，糖价下跌，种植效益低，农民种植意愿不强，行业不景气；咖啡种植虽然历史悠久，品质口感俱佳，但咖啡生产经营企业多，品牌繁多，文化底蕴不强，难以形成区域性公用品牌，产业特色不突出。诸此种种，尽管在产业结构上有一定规模优势，但产业布局小而全，多而杂，难以形成有效的产业链，农村土地流转的规模化也受制约。

四、隆阳区农村承包土地流转工作建议

1.成立以政府为主体的农村承包土地管理机构，建立健全区、乡、村三级农村承包土地管理档案、台帐资料。切实加强农村承包土地流转管理的宣传，指导，监督工作。“三农”工作是基层的工作重心，农村承包土地制度的稳定是“三农”工作的基础，各级党委政府要切实抓好农村承包土地流转管理工作，以推进农村承包土地确权颁证为契机，妥善安排好人员分工，明确职责。

2.建立健全农村承包土地流转的常规运行机制。中央高度重视农村承包土地流转管理工作，曾三令五申加强农村承包土地管理，各地在具体执行农村承包土地流转政策过程中要与中央政策保持高度一致，本着透明、公正、公开的原则，在不损害农民既得利益的前提下，合理引导农村承包土地规范流转。

3.合理规划农业产业布局。根据地方经济的发展特色合理规划适合本辖区的农业产业布局，因地制宜，着眼长远，合理调整农业产业结构。带动农民增收致富，推动地方经济的发展，通过农村承包土地的合理流转，高效、合理利用土地资源，最后达共赢局面。

4.加强农村承包土地流转信息平台建设，充分利用农村承包土地流转资源，整合各项资源，优化配置。一是积极引进有实力的企业从事农业综合开发，通过大规模的农村承包土地流转，实现农业产业适度规模经营，促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素合理流动和优化组合。二是积极培育农村能人大户和农业龙头企业，带动农业产业发展，推进农业产业化和现化化经营。三是积极引进先进技术和设施，加大农业机械化推广力度，改进优良品种，提高农产品科技含量，增加农产品高附加值和市场竞争力。四是提升人文素质，创造文化底蕴，将特色农产品打出区域性公用品牌。