内控视角下行政事业单位预算绩效管理体系的构建探究

董朝辉

摘要：事业单位是以国家为后备支撑，是为了促进我国社会主义社会的构建而存在的一种具有中国经济特色的组织形态，其对稳定我国市场经济水平和促进我国经济发展具有重要的作用。预算绩效管理体系作为我国事业单位内部控制工作的重要内容，对提高我国事业单位综合管理水平具有重要的意义。本文将从内控视角下，探究和探索构建具有我国经济发展特色的事业单位预算绩效管理体系的有效途径，以期提高我国行政事业单位内部控制管理水平。

关键词：内控视角 行政事业单位 预算绩效管理体系 构建

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）从2004年开始颁布、被推广。通过该文件的深入推行，我国事业单位的内部控制管理水平已有显著的提升，但是，离该文件控制事业单位经济活动风险，确保事业单位资产安全和使用高效益的目标仍存在一定的距离。为了进一步强化我国事业单位的内部控制，寻找出一条完善我国事业单位内部控制体系建设的有效捷径成了每个事业单位管理者的首要任务。预算绩效管理体系则是在这种背景下被推至前台。

一、内部控制与预算绩效管理的相同点

在内控视角下建立预算绩效管理体系是因为事业单位的内部控制与预算绩效管理存在许多共同点，让两者之间具有相容性，主要表现为以下几个方面。

（一）目标相同

预算绩效管理是一种以目标为导向、以目标成本为衡量、以业绩评估核心的财务管理体制。其主要目标是为了实现事业单位内部控制成果和财务管理效益，最终目标是达到提高事业单位整体经济效益的终极目标，完成社会使命。而内部控制制度的目标是为了提高事业单位的经营效率，使事业单位内部的各项资源达到利用最大效益，最终完成既定的管理目标，为社会主义建设提供良好的公共服务效率及产品。两者之间的管理目标存在一致性。从本质上来说，预算绩效管理水平的高低是受内部控制运行效果直接影响的。因此，从内控视角下构建预算绩效管理体系是提高行政事业单位预算绩效管理水平的有效途径。

（二）都非常重视对过程的控制

良好的预算绩效管理要求预算管理行为要贯穿于整个管理环节和每项具体工作中，要求绩效管理工作要融入到整个预算管理的过程。而内部控制也要求内部控制制度的各项措施应该涵盖到事业单位的每个经济行为，以及事业单位管理的每个基本流程当中，都必须具有内部控制的意识，也必须依照内部控制来实施。由此可见，内部控制与绩效管理都具备全面性原则，对管理前的防范、管理控制以及管理监督整个过程的控制都非常的重视。

（三）都体现出了共同参与的管理特征

预算绩效管理工作需要的整个事业单位的全体员工，整个事业单位绩效管理有关的所有人都必须参与其中，需要各个部门，每位员工共同参与、相互配合。通过全体员工的共同参与使事业单位预算管理的既定目标逐渐实现，依据既定管理目标制定的相关措施才能顺利开展。而内部控制的实施也是如此，需要内部控制管理团队、财务部门及内部执行部门等主体共同参与，以确保各项内部控制制度的贯彻与执行。内部控制工作也具有全员参与性。

二、内控视角下预算绩效管理存在的弊端

（一）预算绩效管理水平仍有待提高

目前我国事业单位的预算绩效管理一直都处于被动管理的地位，自身缺乏对预算绩效管理的主观能动性。事业单位的预算绩效管理工作一直处于推一步走一步的状态之下，预算绩效的管理水平并没有得到实际上的提升。目前，我国事业单位对预算绩效管理和内部控制管理实行的是分开原则，将预算绩效工作与内部控制工作分开进行管理。这种预算绩效管理方式在内部控制条例实行之后会大大增加财务管理方面的工作量，预算绩效管理制度执行后的管理效果没有预期的那么明显。另外，一些事业单位会因为对业务能力的管理比较重视而忽视对预算绩效和内部控制的管理工作，也缺乏对预算绩效管理和内部控制制度实施的热情。还有一部分是单位受传统计划经济的影响，认为事业单位的主要存在目的是为了提高我国的社会效益，而不注重对事业单位经济效益的提升。即便在我国市场经济改革之下，也不需要向其他以盈利为目的的事业单位一样去注重预算绩效管理和内部控制建设的完善，这种错误的管理认识制约了事业单位管理水平的提升，限制了我国事业单位的全面发展。

（二）缺乏完善的绩效评价指标体系

在2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施之后，通过我国财政部门的政策指引，我国事业单位已经初步形成了一套具有指导意义的绩效评价体系。这套体系当中对绩效管理指标的解释和规定仍比较宽松和广泛，缺乏精准、严谨的词义解释和定位。对内部控制中的决议投票机制的规定较少、要求较低，使内部控制制度的决策功能无法充分的发挥出来。这主要是因为对绩效评价指标体系的管理不够完善，可能会在项目申报和批复制度中的风险考核管理效益变低，有时候甚至出现项目风险超标仍却通过决议的不良现象，致使国有资产的投资风险增大，国家资本的安全性受到威胁。

（三）信息化建设滞后

2014年的《规范》指出，事业单位应该要加强信息化体系的建立、强化内部信息数据资料的管理工作，要积极运用单位信息系统单位内部控制开展管理工作，尽量减少人为操作内部控制的现象发生，以确保内部控制信息的安全性和完整性。但是，由于我国目前事业单位内部控制改革还不够深化，事业单位内部的信息化水平仍有待提升，大部分事业单位的内控管理工作仍通过人工管理的方式进行。这样的工作方式、管理方式使事业单位内部的信息数据、可行性報告及年度报表与实际情况存在一定的差异，使事业单位内部控制制度的实施效果大大缩水。

三、内控视角下构建事业单位预算绩效管理体系的措施

（一）从管理意识方面强化内部控制下的预算绩效管理工作

事业单位内部控制管理团队自身应该加强对预算管理的认识，正确认识到预算绩效管理对内部控制的促进作用，以及内部控制对事业单位发展的推动作用，然后加大宣传力度，将预算绩效管理的意识传播到事业单位的各个部门，逐渐形成一个良好的内部控制管理氛围。其次，由于我国经济发展速度过快，各种先进的管理理念和外部市场环境变化速度较快，为了保证事业单位内部控制管理团队的先进性和科学性，为了保证单位预算绩效管理工作的水平满足国情发展需要，应该定期对事业单位整体员工组织业务培训和内部控制理念宣导，以此来保证事业单位领导干部和内部控制管理队伍都能基本掌握内部控制的先进理念和预算绩效管理的科学方法。最后，为了保证事业单位内部的资源能得到最大效益的发挥，应该将内部控制的管理理念有效地融入到预算绩效管理工作当中，将事业单位的内部控制和预算绩效管理工作有效地结合在一起。

（二）完善绩效评价指标体系

绩效评价工作作为事业单位内部控制的重要组成部分，其评价指标体系的完善程度直接影响到内部控制制度的实施效果。根据《规范》的要求，事业单位的绩效评价管理应该具有预测风险、规避外部投资风险的作用。可见，完善绩效评价指标体系是非常具有现实意义的。

完善绩效评价指标体系应该首先要将项目决策的设定目标纳入到事业单位内控控制的管理范围之内，然后采取集体决策、专家咨询辅助和项目技术参考三者相结合的审批机制，并依照我国法律法规以及财政部门有关的规定建立与之相匹配的立项评审制度。同时还要依据动态监管机制实施对项目决策实施动态监管，项目实施后还应及时分析预算的执行情况，收集预算执行过程中有价值的预算管理信息。

（三）强化预算管理全程控制

基于绩效管理工作的全面性原则，事业单位实行预算绩效管理措施时应该先采用预算执行实时监管制度，监管部门或者是财务部门对预算的执行情况要进行及时地登记和记录，并进行有效地分析和总结。其次，建立与预算绩效管理制度相适应的执行通报制度，定期公开预算监管信息，保证预算绩效管理工作的公正性和公开性。最后，建立与监管制度相符合的事后整改机制，及时整改预算管理中出现的各种问题。

（四）深化预算绩效管理体系信息化建设

当今社会是一个信息化的社会，信息化在发展中往往能起到巨大的推动作用。事业单位应该在预算绩效管理体系当中积极地深化信息化建设，建立完善的内部控制信息资源库。依据事业单位所处的行业特征、发展趋势以及单位自身的经营状况，收集与事业单位有关的相关信息及对手企业的发展情况，通过科学的分析、合理的总结，为后期预算管理决策提供信息依据和数据支持。

四、结论

综上所述，预算绩效管理作为内控控制的重要内容，其应该响应内部控制规范的号召，通过树立从内控视角下构建事业单位预算绩效管理体系的意识，建立完善的绩效评价指标体系，提高预算绩效管理体系信息工作水平，强化对预算管理工作的全程监管和控制，进而不断地完善我国事业单位预算绩效管理体系，提高事业单位内部的预算管理水平。

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