公众参与政府绩效管理：困境与出路

代凯

摘 要]

改进政府绩效管理是政府治理现代化的重要内容，实现由内部控制向外部责任转变是我国政府绩效管理变革的未来方向。我国公众参与政府绩效管理面临信息不对称、动力不足、渠道单一、制度不健全等问题，制约了公众参与的积极性，削弱了公众评价的有效性。进一步推动公众参与政府绩效管理，需要强化政务信息在政府绩效管理的全过程公开，培育公众参与政府绩效管理的双向动力机制，丰富公众参与政府绩效管理的形式方法，完善公众参与政府绩效管理的操作细则。通过在政府治理中积极贯彻公民导向与结果导向原则，努力构建效能政府和责任政府，实现政府公信力与合法性的提高。

[关键词]

政府绩效管理；公众参与；政府治理

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0090-06

提升政府绩效管理水平是政府治理现代化的重要内容。伴随公众权利意识和参与意识的增强，社会对政府公共事务管理的公开透明、效率效能提出了更高的要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。面对新的形势和要求，如何切实改进政府绩效管理已成为各级政府和职能部门迫切需要处理的问题。公众作为政府管理和公共服务的对象，对政府管理和服务的效果具有最直接和深刻的认知。

公众参与是推动我国政府绩效管理由内部控制向外部责任转变的有效举措，对构建效能政府和责任政府、提高政府公信力和执行力具有重要意义。

一、我国政府绩效管理的现状与问题

政府绩效管理是发源于西方新公共管理运动的一种新型政府管理工具，借鉴企业管理方式，强调结果导向和顾客导向，致力于提高政府管理和公共服务的效率和效能。

20世纪90年代，我国一些地方政府和部门开展了政府绩效评估的实践探索，如福建等地进行的机关效能建设和南京等地实施的公众评议政府活动等。2011年6月，国家监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，选择国土资源部、农业部、质检总局、发展改革委、环境保护部和财政部等国务院部门以及北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、深圳、杭州等地方政府开展政府绩效管理试点，正式拉开了我国政府绩效管理的序幕。2012年7月，全国首个《机关绩效管理》地方标准在广西产生。目前，在中央层面，推进政府绩效管理的职责已由监察部转移到中编办；在地方层面，一些省市政府相继成立了委员会、办公室或领导小组等机构，统筹地方政府绩效管理工作。在国家的大力推动下，经过各地政府的开拓创新，我国已初步建立了政府绩效管理领导体制、工作机制和组织体系，构建了政府绩效管理的评估指标体系，形成了政府绩效管理运行机制[1]。近年来，公众参与政府绩效管理正受到越来越多地方政府的重视，许多地方政府开始引入公众评价作为传统政府绩效考核模式的补充。一方面，在制度建设上，在一些地方政府制定的政府绩效管理方法或方案中，都有关于公众参与或公众评价的内容。例如，《四川省人民政府部门绩效管理办法》规定，省政府部门绩效评价采取政府领导评价、绩效组织评价、部门互评和社会公众评价相结合的方式进行，其中社会公众评价的权重为15%。再如，《2014年湖南省绩效评估实施方案》规定，市州政府绩效评估采取指标评估、公众评估、内部评估三种方式进行，其中公众评价的权重为10%。另一方面，在实践操作上，一些地方政府开展了各具特色的公众参与政府绩效评价机制，包括防城港市和邳州市的评估团模式、深圳市的政务公开模式、青岛市的满意度调查模式以及珠海市、南京市、成都市和海口市等地的万人评议政府模式等[2]。此外，一些地方政府积极谋求公众参与政府绩效管理国际合作。2011年10月，山东省滨州市与联合国开发计划署签订协议，并被正式确认为“联合国开发计划署公众参与政府绩效评估项目试点合作城市”。对地方政府而言，开展公众参与政府绩效管理可以弥补内部绩效评估的不足，增强评估结果的客观性，提高政府的执政能力和水平[3]。随着民生指标在政府绩效考核体系中的不断增加与公众评价在政府绩效评估中权重高，我国公众参与政府绩效管理基本实现了从之前无参与到现在有限参与的转变[4]。基于不同的标准，政府绩效管理有着不同的分类模式。从价值导向视角来看，政府绩效管理可以分为内部控制模式与外部责任模式。与之相对应，从评价指标设計层面来看，可以分为“硬指标”型的客观数据测量模式与“软指标”型的公众主观评价模式[5]。在世界范围内，“发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督，我们的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督”[6]。有学者指出，在我国现有压力型体制下，政府绩效管理并没有实现其最初设计时的诊断政府管理问题、提高公共服务质量的功能，转而成为一种新的计划式管理手段和政府管理工具[7]。总体而言，我国政府绩效管理表现出比较明显的内部绩效考核、控制与管理特征，在外部责任和公众评价层面较为欠缺。尽管与之前的目标管理责任制相比已有长足进步，但在实践中，我国政府绩效管理仍然存在诸多问题，包括评估主体层面的重内部评估、轻外部评估，评估内容层面的重经济发展、轻社会民生，评估体系层面的重指标设计、轻制度建设以及评估结果运用层面的重评比排名、轻绩效改进等，政府绩效管理的科学性和有效性亟须进一步加强完善。

二、公众参与政府绩效管理的困境

与较为系统、成熟的政府内部绩效管理相比，公众参与政府绩效管理在制度、管理和技术层面仍然相对薄弱。

我国政府绩效管理的内部控制取向从体制层面制约了外部力量的介入，政府主导、自上而下式的绩效管理模式从操作层面限制了公众参与政府绩效管理的角色、范围和方法，加之缺少对公众参与结果的反馈，公众参与的影响力十分有限。目前，我国公众参与政府绩效管理存在的困境包括四个方面。

（一）政府与公众对政府绩效信息的掌握不对称。政务公开是公众参与政府绩效管理的前提。作为典型的科层组织，政府机构的运作与管理带有鲜明的封闭性、专业性特点，占据绝对的公共权力和信息资源。在权力不对等与信息不对称的社会中，缺乏对政府绩效信息的了解和掌握，公众根本就无从参与。虽然2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施标志着中国政务公开正式步入制度化、规范化的发展阶段，此后中央也出台了多份关于政务公开的政策文件，尤其是2016年《关于全面推进政务公开工作的意见》的出台将政务公开提升了一个新的高度，但政府对绩效信息公开依然存在不公开、不及时公开和选择性公开等问题，公众很难知晓和查询相关信息。目前，政府网站已经成为政府政务信息发布的主要平台，然而这些网站在信息发布的全面性、时效性方面问题很大，甚至一些网站沦为“僵尸网站”。有学者指出，“在现行的政府绩效评估中，标准由政府制定，操作在政府内部进行，评估主体主要是本级党政领导和上级政府，评估结果也只在政府内部公布，不对社会公开”[8]。由于缺少及时、有效的政务公开，我国政府绩效管理过程依然呈现较为明显的神秘性和封闭性，公众参与政府绩效评估沦为一种形式，评估结果的科学性大打折扣。

（二）公众与政府缺乏公众参与政府绩效管理的动力。参与动力是推动公众参与政府绩效管理的引擎。公众参与政府绩效管理行为的发生有赖于两股力量的推动，即政府的推力与公众的拉力。对政府而言，需要其开放参与渠道，提高绩效信息，反馈参与结果；对公众而言，则不仅需要掌握政府绩效的相关信息，而且需要具备一定的参与意识、参与热情和参与能力。遗憾的是，无论是政府的推力还是公众的拉力都呈现较弱的状态。一方面，政府管理的专业主义特征使得政府对公众参与有着一种天然的排斥倾向，政府认为公众评价政府绩效的结果可能并不准确，公众参与政府绩效管理会产生各种成本并引起不必要的事端。一项对广东省某市的调查显示，地方政府之所以将绩效评价的结果小部分公开，原因就在于担心公众对评价结果的客观性和公正性产生怀疑，增加政府的工作量，甚至引发矛盾[9]。另一方面，公众认为参与政府绩效管理往往是一种“走过场”，参与并不能带来实质性的影响，公众投入的成本与获得的收益不对等。政务信息的不公开、评估过程的封闭性以及考核结果的利用度和反馈度不足更加剧了公众的上述认知。在来自政府绩效管理主体与客体的双重作用下，公众参与绩效管理既缺乏推力又缺乏拉力，动力机制严重不足。

（三）公众参与政府绩效管理的渠道单一。参与机制是公众参与政府绩效管理的具体途径。公众参与包括许多具体的参与机制，比较普遍的如听证会、公开征集意见、民意调查、座谈会、论证会、信函、电子信箱、网络留言等。目前，我国公众参与政府绩效管理的渠道相對单一，除了通用的信函、电话等方式外，以公众满意度评议和公众满意度调查较为典型。1999年，珠海市开始推行“万人评议政府”活动，该活动是国内最早启动、规模较大的公众满意度评议活动。具体做法是组建一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的测评团，对测评的政府机关做出“满意”或“不满意”的评价。2006年，青岛市在全国率先将电话民意调查纳入政府绩效管理。通过运用计算机辅助电话民意调查方法，围绕公众关心的教育、医疗、养老、环境等民生问题，从每个区市20多万部电话中随机抽选出500个作为样本进行调查，调查结果以16%的权重纳入对区市领导班子考核。除此之外，一些地方政府委托高校开展第三方政府绩效评估的方式也逐渐流行，如兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省各级政府非公企业工作绩效评估、华南理工大学公共管理学院对广东省市、县两级政府整体绩效评价等[10]。尽管上述活动为公众参与政府绩效管理提供了一些平台，但从参与机制的便捷性、及时性和有效性方面来看，参与渠道仍然有待丰富。

（四）公众参与政府绩效管理缺乏制度保障。参与制度是实现公众参与政府绩效管理的保证。当代中国，“公民参与的制度供给仍然短缺，还没有形成健全的政治参与所必需的民主运行机制和程序，公民参与还缺乏有效的回应机制”[11]。公众参与政府绩效管理同样面临较为突出的制度缺失问题，在权利制度、程序制度和反馈制度等方面存在较大短板，这就会使参与者的代表性、参与规则的明确性和参与结果的有效性方面产生问题。目前，在一些地方政府的绩效管理政策文件中虽然有涉及公众参与的规定，但这些规定相对模糊，缺乏具体的操作细则。制度规定的模糊性使得政府对公众参与政府绩效管理活动的开展有了较大的自由裁量权，在实际工作中极有可能通过一些看似合乎规定的方式操作公众参与。

例如，《四川省人民政府部门绩效管理办法》规定，针对省政府部门的服务态度、服务能力、服务效率和服务效果，由省政府绩效办组织在部分市（州）开展抽样调查，进行民主测评。可以看出，上述规定并没有明确公众参与政府绩效管理的参与者范围、测评规则、评价标准以及结果运用等内容，实际操作性不强。尤其是缺乏参与结果反馈机制，公众不知道自己提出的意见建议是否被采纳以及被如何采纳或处理，很容易引起公众的质疑和不满。由于缺乏相关的制度保障，很多公众参与政府绩效管理活动呈现运动式的色彩，持续性不强，效果有限。

三、完善公众参与政府绩效管理的建议

政府绩效管理并非是一种单纯的政府治理技术，推行政府绩效管理的目的在于破解传统政府管理模式的失灵，更好地落实政府的公共责任[12]。从发展趋势上看，实现由内部控制向外部责任转变是我国政府绩效管理变革的未来方向，公众参与政府绩效管理的重要性不言而喻。针对当前我国公众参与政府绩效管理存在的困境，完善公众参与政府绩效管理应从四个方面进行改进。

（一）强化政务信息在政府绩效管理的全过程公开。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。美国在推进政府绩效管理的过程中，非常强调绩效管理的信息公开与运作透明。公开的内容不仅包括相关的政策、法律和技术规范，而且涵盖政府绩效管理的所有产出，如战略规划、年度计划、年度绩效报告等，以便为公众参与和社会监督提供条件[13]。完善公众参与政府绩效管理，必须落实中央政策文件精神，借鉴国外先进经验，将政府绩效管理开始阶段、实施阶段和反馈阶段等全过程的各类信息公之于众，满足公众的知情权、参与权和监督权，避免政府暗箱操作，实现政府绩效管理公开透明。在操作过程中，必须将政府绩效管理各类相关信息定性为主动公开信息，通过政府网站等各类媒介向公众主动公开政府绩效考核的对象、指标体系以及相关政策、法规、数据等基础信息。尤其是在政府绩效管理的反馈环节，要将公众参与政府绩效管理结果、政府利用政府绩效管理结果情况以及相关的改进举措和落实情况以专题报告的形式予以公开。此外，针对公众申请信息公开的情形，各级政府和部门要严格落实《政府信息公开条例》规定，掌握好信息公开与保密的尺度，确保公众对政府绩效管理的知情权。

（二）培育公众参与政府绩效管理的双向动力机制。公众参与政府绩效管理的动力机制来源于两个方面，即作为评估客体的政府与评估主体的公民。就政府而言，担心公众参与政府绩效管理可能带来的问题和风险是导致其缺乏动力的最主要因素。对此，就需要通过开展正面宣传、强化教育培训、完善管理程序和建立约束激励机制等方式，使各级政府和职能部门转变相对保守的政府绩效管理理念，为公众参与政府绩效管理营造宽松的行政环境，加大政府开展公众参与政府绩效管理的推力。

各级各部门领导干部必须从积极的意义层面看待公众参与政府绩效管理，将公众反馈的意见建议转化为提高政府行政效率和效能的重要依据和着力点。

就公民而言，缺乏参与政府绩效管理的积极性，并不是因为公众对此缺乏兴趣或者能力，问题的关键在于政府绩效管理活动与公众切身利益是否有直接联系。一项全国性的调查结果表明，当公共政策议题或政府决策涉及公众直接利益时，公众就会表现出极强的参与积极性和主动性[14]。这就启示我们，在开展公众参与政府绩效管理的过程中，将之与公众的利益结合起来对激发公众的积极性具有重要作用。总之，“增强公民参与的动力，关键在于激发被评估对象和参与者两个方面的内在动因，形成公民参与的拉力和推力，进而构建公民参与政府绩效评估的动力机制”[15]。将政府的推力与公众的拉力有机结合，扩大两者在公众参与绩效管理过程中获得的收益，使公众参与绩效管理产生持久动力。

（三）丰富公众参与政府绩效管理的形式方法。目前，我国公众参与政府绩效管理的主要方式还是以满意度调查、测评为主，公众参与机制需要进一步丰富更新和有效利用。一方面，各级政府和职能部门要积极引入“互联网+政务”理念，通过互联网渠道使公众更加方便快捷地参与政府绩效管理。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出，要“充分利用政务微博微信、政务客户端等新平台，扩大信息传播，开展在线服务，增强用户体验”。在开展公众参与政府绩效管理活动中，政府需要在传统媒介渠道的基础上，加大利用网络和新媒体等新型信息传播沟通渠道。另一方面，政府应根据政策的规定、议题的性质和公众参与的目的等因素，采纳不同的公众参与机制。公众参与的方式多种多样，不同的公众参与机制对议程设置的控制程度与决策制定的控制程度影响不尽相同，其参与者代表性与信息提供有效性也有很大差异[16]。政府绩效管理常用的公众满意度测评方式虽然可以调查范围较大的群体，但在反馈结果方面存在不足。在实际操作中，政府应当根据绩效管理的具体项目或领域，灵活应用公众调查、焦点小组、公众咨询委员会等各类公众参与机制，增强公众参与的针对性，提高评估结果的有效性。

（四）完善公众参与政府绩效管理的操作细则。解决公众参与政府绩效管理随意性、不可持续性等问题的有效手段在于建立健全公众参与政府绩效管理的制度。应当说，目前各地政府对公众参与政府绩效管理并非没有相关的政策规定，但这些规定大多是原则性的，缺乏具体的操作细则。研究指出，制度规定的模糊性是导致公众参与在实际操作过程中流于形式的一个重要原因[17]。由于相关制度对公众参与政府绩效管理的主体、程序等规定没有明确，政府就有了较大的自由裁量权，制度很难对其进行有效约束。强化制度规定的详细性和可操作性十分必要，特别是以立法的形式将公众参与政府绩效管理的主体、权利、程序等详细规定出来，对完善公众参与政府绩效管理具有重要现实意义。2016年1月1日，杭州市正式实施《杭州市绩效管理条例》，该条例从绩效管理规划和年度绩效目标、过程管理、年度绩效评估、结果运用和绩效问责等方面进行了规定，并特别突出了公众参与和绩效问责的内容。如该条例第二十六条规定，绩效管理机构每年度组织社会公众对绩效责任单位的总体工作情况通过问卷调查等方式进行满意度评价并征求意见。对政府年度工作计划所确定的重点工作，绩效管理机构可以根据需要组织利害关系人进行专项社会评价。绩效管理机构应当建立公众评价意见反馈机制。杭州市的上述做法对完善公众参与政府绩效管理的法律保障具有很大启示。总之，各级政府和职能部门在开展公众参与政府绩效管理活动中，必须建立健全相关的制度操作细则，形成约束和问责机制，使公众参与政府绩效管理真正发挥作用，增强政府绩效管理的公信力。

四、结论与讨论

当前，在转变政府职能和建设服务型政府的背景下，政府绩效管理正经历着从政府控制取向到公众服务取向的变革。我国公众参与政府绩效管理、第三方机构参与政府绩效评估的形式和实践正与日俱增。公众参与政府绩效管理具有多重功效：对公众而言，可以使社会公众尤其是利益相关者发出自己的声音，真实表达偏好和诉求，实现对公共事务管理的知情权和参与权；对政府而言，可以利用公众反馈的相关信息，及时发现政府绩效管理过程中存在的问题，改进政府方法，提高决策质量，保障决策程序的民主化和治理过程的民主化。令人困惑的是，公众参与政府绩效管理的效果却没有让公众满意，也没有让政府满意，参与者的热情和积极性有不同程度的消退[18]。产生上述问题的原因在于公众参与政府绩效管理在制度和操作层面上存在的诸多困境。进一步推动公众参与政府绩效管理，需要政府在信息公开、组织激励、参与方式和制度保障等方面健全完善。通过在政府治理中积极贯彻公民导向与结果导向原则，努力构建效能政府和责任政府，进而实现政府公信力与合法性的提高。

政府开展公众参与政府绩效管理绝不能沦為一场“秀”，不能为参与而参与。通过开展公众参与政府绩效管理来增进公众对政府的信任和支持、提升政府绩效管理水平，这一出发点是好的。但是，必须考虑到公众参与带来的时间、金钱和精力成本以及可能引发的各种不确定性结果。如果仅凭领导干部的一时冲动开展各种类型的突击式、运动式公众参与政府绩效管理活动，却没有与之相对应的设计良好的工作方案和资源保障，公众参与政府绩效管理活动很可能会草草收场，沦为一种形式、活动甚至会产生负面效果，影响政府的公信力。公众参与政府绩效管理并不是对政府目标管理责任制的全盘否定，客观指标考核与公众主观评价都有其合理性。

政府管理的复杂性决定了任何单纯的内部评价或外部评价、定量指标或定性指标都不可能完全真实地测量和反映出全面客观的政府绩效。在理论层面，尽管许多学者主张开展政府绩效管理公眾评价，但对于公众主观评价的效度，仍然需要大量的经验研究进行审慎检验；在应用层面，尽管公众参与政府绩效管理正日益普遍，公众评价政府绩效也越来越受重视，但对政府绩效客观指标的考核并不能偏废[19]。事实上，不同类型的政府绩效管理模式都有其相对应的适用范围和情形，选择何种绩效管理模式应根据具体的政府职能或公共项目予以分别或结合采用。

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