政务公开政治实践中的博弈与平衡——基于典型国家的政治实践

孙艳晓

(河南师范大学政治与公共管理学院，河南新乡 453007)

政务公开政治实践中的博弈与平衡
——基于典型国家的政治实践

孙艳晓

(河南师范大学政治与公共管理学院，河南新乡 453007)

伴随着政府改革进入深水区，我国新时期的政务公开呈现出与党的执政责任、政府的信任度紧密关联的政治命题特征，因此考察典型国家在推进政务公开的政治实践中博弈与平衡的脉络，对于我国在更深层次、更高站位认识和解决核心问题具有参考价值。文章选取加拿大、美国、英国、新加坡等四个典型国家作为样本，考察其政务公开政治实践中政府权力与民众诉求、信息公开与保密传统、信息公开与信息安全、信息公开与个人隐私、短期成本与长期收益等五对相关因素的博弈与平衡，透过时代与变革的纷繁复杂，探究变革与选择的逻辑、特征与国情的关联，从殊途同归的共同经验中探寻一般规律，以便更深刻的认识和解决一般规律与国别特征平衡的问题，推动开创具有中国特色和时代内涵的政务公开工作新局面。

政务公开；信息公开；信息安全；隐私保护；信息开发

0 引 言

伴随着政府改革进入深水区，我国新时期的政务公开呈现出与党的执政责任、政府信任度紧密关联的政治命题特征，成为激发和释放我国政治活力的重要举措，更深层次地融入我国探索社会主义更高程度民主模式的政治实践。依托中国特色社会主义制度优势，我国政务公开虽然纳入法制化轨道尚不足九年，但是已经压缩式发展了西方主要国家数倍时长的发展阶段，取得了显著成绩。这同时也意味着，我国要集中解决西方国家在政务公开推行不同阶段遇到的突出问题，我国政务公开要在一个较长时期内呈现多种要素叠加、相互作用的工作态势。考察其他国家推进政务公开的政治实践中博弈与平衡的脉络，对我们在更深层次、更高站位认识和解决这些问题具有参考价值。

各国政治实践主要围绕政府权力与民众诉求、信息公开与保密传统、信息公开与信息安全、信息公开与个人隐私、短期成本与长期收益等五对相关因素的博弈与平衡展开，取得了一些经验。目前，推行政务公开的国家与地区的数量已超过百个①以是否颁布专门法律制度为考察标准。，本文选取了加拿大、美国、英国、新加坡等四个典型国家的政治实践作为样本。加拿大走的是教科书式的欧美路径，美国的政治实践为研究民众与政府间的博弈和安全与公开、公开与隐私、短期成本与长期收益等矛盾的平衡提供很好的样本，英国贯穿着破除保密传统的努力和执政党理念的影响，有助于理解政务公开的推进是“政府与公众关系的一次重大调整”[1]的深刻内涵，新加坡以连续的政策性计划主导推动政务公开，与传统产业转型、国家经济建设密切关联，走出一条有别于欧美国家的道路。

1 政府权力与民众诉求的平衡问题

我国的政治改革已经进入以整体性、前瞻性改革为主的阶段，“从政府－市场－社会这样一个更加宏观的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用，以及人民群众对社会事务的管理能力等问题”[2]，政务公开成为“政府与公众关系的一次重大调整，是政民互动、政府与社会共治的制度性安排”[1]。作为一项政治实践，就政务公开在西方国家起源于限制公权力的社会运动，打上资本主义社会的烙印，但作为一项具体制度安排，具有可移植性，重点考察的是移植于资本主义和社会主义基本制度之间时的变化。

考察不同时期的代表性的西方国家的政治实践可以发现，对其而言，政务公开的本质是监督、制约政府行为，获得利益的民众而不是政府，这一本质从未改变，因此政府的根本立场没有改变，基因仍然是保守的、被动的，同时，政府围绕自身如何在政务公开中“获益”和如何克服政府自身的局限这两个课题的探索获得一些经验，参与的动力在增强。美国《信息自由法》从酝酿到颁布经历了10年的社会运动，之后的6次修订以政府规避公开的手段和民众要求增加程序性规定确保《信息自由法》落实的反复博弈为主线，可以明显感受政务公开的过程是一个强制政府行为的过程，即便是到了政务公开相当成熟的今天，美国奈特开放政府报告①美国奈特开放政府报告是由解密国家安全资料库组织发布的《信息自由法》实施情况第三方调研报告，独立于美国联邦司法部每年的《信息自由法》实施报告，该组织是非政府组织，该系列报告始于2003年，截至目前已发布13篇，报告全文见http://nsarchive.gwu.edu/nsa/foia.html。依然认为美国政府依旧存在以消极态度对待信息公开的情况。加拿大对现代信息手段的应用为人称道，但是更为重要并不是技术层面的问题，而是背后政府加强跨部门合作、整合信息资源等政府自身改革的努力和对政府信息社会价值开发的关注，直至推出开放政府战略，致力于打造跨区域、跨职能、跨权限协调的“统一加拿大政府”，为克服政府自身的局限。英国是典型的具有信息保密传统的国家，从20世纪70年代“弗兰克斯报告”的思想准备，到90年代“环保部部长信息系统”的初步尝试，再到跨越撒切尔政府、梅杰政府和布莱尔政府三届政府的纠结中启动，破除保密坚冰是艰难的，然而，就在这样一个国家政务公开取得世界认可的发展，重要原因在于同政府改革相结合，制定公共服务全面战略，重要的是对政府信息的经济与社会价值开发的探索，形成一套较为成熟的体系，创造性的形成了许可收费模式、贸易基金模式、政府部门与企业竞争的模式。新加坡的政治实践让我们看到一个更为宏观的视野，以资源整合与开发的视角管理政府信息，以信息技术促进资源整合是新加坡创造经济奇迹的一条重要经验，通过信息技术实现了产业转型，当政府信息被视为具有潜在社会价值和经济价值的待开发“资源”，公共管理被视为待改造的“产业”，以信息技术促进资源整合便移植到社会管理领域。

社会主义民主是更高形态的民主，我国政务公开吸取并发展了资本主义社会政府围绕自身如何在政务公开中“获益”和如何克服政府自身的局限这两个课题的探索经验，更为重要的是，继承了传统政治文化基因，党的传统的继承与发展，基因是自发的、主动的。延续数千年的榜示制度、唐代沿用到宋元明清的邸报等都是传统政治文化中政府信息公开基因的表象，更为重要的是，以公开信息作为推行政务、“以民察官”的手段的传统，例如，王安石推行新政，先通令“榜之诸县，凡民所未便，皆得自陈”，司马光反对新政，也倡言明下诏书，“颁下诸路州军出榜示”，“不以有官无官，凡知朝政阙失及民间疾苦者，并许进实封状，尽情极言”[3]。群众路线是党的基本经验，根本要求是从群众中来、到群众中去，内在地要求党要实时让人民群众知道所做的工作、所奋斗的目标，“实现党的群众路线和工作作风常态化、稳定性发展，既要着力于持之以恒的教育与养成，也要着力于科学合理的制度化供给与保障”[4]。因此，“推进政务公开是群众路线在新时期、新的法治环境下的新表现形式之一，是群众路线与时俱进的产物之一”[5]，与党和政府接受人民监督的出发点是一脉相承的，基因是自发的、主动的。

在清醒认知以上根本差别的基础上，通过政府动力、社会动力和角色设置等三个具体课题考察四个典型国家的政治实践经验。

1.1 政府动力

政府是信息资源的最重要的控制者，政府对政务公开的立场具有根本性影响，但政务公开是对政府权力的限制，围绕如何激发政府主动性和控制政府被动性可能产生的消极影响，四个国家取得一些经验。

第一，政府立场不可避免地受国家传统等因素影响，但又不是绝对的。美国政务公开历史不可谓不悠久，思想源于乔治·华盛顿和独立战争前后的理论家关于公民知情权的论述，政治实践可以追溯到1789年的《管家法》和美利坚合众国建国前一些州的宪法实践，然而考察《信息自由法》的历次修订，政府在执行程序“耍小动作”与民众“堵漏洞”的剧情反复上演。相反，在有浓厚信息保护传统的英国，因对政府动力的关注而取得较好效果。

第二，与政府改革深度结合，使政府“获益”。“信息系统在政府流程再造中起着重要作用”[6]，新加坡政府在扩大民众参与中深化政务公开，建立政府与民众“一对一”的关联，努力实现 “政府为你”向“政府与你一起”的角色转变，建设与民众互动、共同创新的合作型政府；加拿大联邦政府注重推进联邦政府层面各部门的协调合作、联邦和地方之间跨区域、跨职能、跨权限的协调，以打造“透明政府”和“统一的加拿大政府”；布莱尔政府时期《政府现代化》白皮书正式将电子政府建设与政府改革结合，作为政务公开的具体路径，布朗政府时期发布《优先发展:智慧政府》提倡为完全开放信息和数据提供技术和政策支持，卡梅隆政府时期发布《2013－2015年英国开放政府伙伴关系行动计划》部署开放政府方案。

第三，关注政府信息的社会价值和经济价值的开发。政府内部的政务电子化、信息化是内部工作方式、跨部门协调方式的提升，只有当政府信息化向社会延伸的时候，才是政务公开社会价值得以体现的时刻，四国政府始终遵循这一出发点。

第四，作为影响政府行为的特殊政治力量，政党的执政理念与政务公开的开展密切相关。英国的历程是典型的，撒切尔政府时期环保部的部长信息系统是信息公开的初步尝试，然而并没有促进政务公开的实质进步，原因是撒切尔政府改革的主线是“效率”，对于信息公开，被认为有损于政府“效率”。接任的梅杰执政时期，政府改革的重点放在公共管理，而政务公开被作为改革的突破口加以重视，才有了实质进展。进而到了布莱尔政府时期提出“合作政府”的理念，《信息公开法》在几经波折30年后才得以出台。

1.2 社会动力

政务公开的根本动力来自社会，民众是推进政务公开强大的、不容逆转的依靠力量。英国的做法是典型的，它认识到只有社会各团体、民众具有普遍的信息公开诉求，政务公开的局面才能真正打开，进而推动政府改革和政府信息社会与经济价值的发掘。英国政府宣传先行，重视经济价值开发，以市场手段提高企业对政府信息开发的需求、民众对公共服务的需求和其他社会团体的需求，形成不容逆转的社会力量。正是基于对民众力量的认可，四国政府主动或被动地将民众置于合适的位置，积累了一些有益做法和经验。

第一，公开渠道坚持民众立场。民众获取政府信息数据的主要渠道是四个:媒体、会议、公文、问询，在美国政治公开制度系统中都做了相应安排。美国有关言论自由和新闻自由的法律保障、独立运营的媒体机构为民众获取信息的公共媒体渠道提供保障；各类政府会议、国会辩论、法庭审判依法向民众开放，并践行诸多便民制度安排；政府公权使用形成的文件，除了涉及国家安全、个人隐私的内容，全部公开，甚至包括总统的国情咨文；民众拥有质询权，遇到问题可以到相关部门问询，而政府部门有义务依法提供所需信息。

第二，项目立项坚持民众立场。以民众的需求和期待为导向确定推进项目的优先级，新加坡政府遵循前期先优先发展政府系统内部的电子化、信息化，后期注重向社会延伸的基本逻辑，加拿大政府的呈现一开始就以民众为中心的特征，通过调研，基于政策指导，以民众的需求为导向确定具体项目的优先顺序，确保了政府每一项工程的推进都得到民众的支持，为服务民众提供支撑。

第三，项目推进坚持民众立场。政务公开的目的是发掘政府资源的社会价值，民众是政务公开的受众、服务对象，民众的参与是社会价值发掘的关键影响因素。新加坡充分重视民众的参与，“智慧国2015”努力实现由“政府为你”向“政府与你一起”的转变，实现服务型政府向合作型政府的转变，先后推出eCitizen、eCitizen－NonResidents、SME等网站，创造了“面向人生历程”①eCitizen网站TOPICE栏目的信息组合方式是其特色，被称为“面向人生历程”。等经典案例。

第四，信息管理坚持民众立场。美国国家档案馆在政务公开中发挥关键作用，除自身信息公开外，还负责所辖资料的依法公开，它的实践具有较强可移植性:变革组织架构，营造开放氛围。设立首席信息官，基于民众服务部门重组，一是作为联邦政府部门，一是研究使用者；简明写作。2011年奥巴马总统签署《简明写作法案》，美国档案信息公开要求采用简洁、有条理的术语描述，并符合档案学科领域和目标受众的阅读需求，避免行话，因此获政府奖；借助移动媒体、社交平台与民众充满活力的互动，建立特色的民众档案管理员制度。

1.3 角色设置

作为一项具体制度设计的参与主体，政府和民众的角色如何设置，考察四国的经验，政府层面更多的负责发展规划、制度法规、基础设施、监督保障机制等顶层设计与基础保障，而民众更多地在具体实现方式上发挥关键作用。新加坡以政府直接投入、政策指导的方式推进国家计算机化、信息技术应用，美国联邦政府将政务公开的重心放在法律法规体系的完善，呈现政府打造“软环境”、市场打造“硬环境”的倾向，加拿大联邦政府在1976年提出电子政府设想因基础设施不足夭折，从无到有创造了电子政务实施的基础条件，在基础设施建设、信息技术开发应用、组织与法律准备方面的举措可圈可点。作为信息的使用者，民众对政府的需要是一个统一的、简明的窗口，输入需求、获得结果，至于这项业务由哪几个部门负责、按什么业务方式协调民众没有关心的必要。

2 信息公开与保密传统的平衡问题

信息公开与保密传统并非字面上看似的“非此即彼”的敌对关系，信息公开的目的是在避免泄露国家秘密带来的损失的前提下最大程度发掘和开发公共信息资源的政治效益、社会效益和经济效益。推行信息公开不是另起炉灶，而是作为一种理念对传统的具有保密倾向的观念、组织和法律的改造过程，这个改造是具体制度层面的，是渐进式的，在具体时间切面处于相平衡的状态。考察四国推行过程中对组织结构、法律环境与工作模式的改造，对监督保障机制的建立健全，形成了一些共同经验。

2.1 制定因地制宜的推进计划

美国政府的政务公开在一次次政治改革中发展，而政治改革往往是艰难而反复的，政务公开的本质是解决政府公权和民众私权的冲突，政务公开的呼声高低与政府干预社会和经济生活的程度、民众的权利意识呈正相关。同时，推行进程在区域间、部门间的不同步是常态的，美国联邦政府的政务公开推进并不意味着各州普遍的进步，目前各州除了对政务公开、政府数据开放的基本立场达成一致，具体政策指导、法律环境、推行方式存在相当大的差异。英国政府有效推行《信息自由法》的一个重要原因是其充分准备、逐步实施的推行方式，《信息公开法》于2000年底通过，但2005年1月1日才正式生效，考虑到涉及的一系列法律、行政、人员训练问题，公布了为期5年的信息自由法实施时间表，包括两年准备时间和三年逐步实施过程。

表1 英国《信息公开法》的准备与分步实施

2.2 进一步充实法制化推进的基本框架

在法制轨道推行政务公开是普遍做法，我国已形成了法制化推进的基本框架，但随着政治实践的深入，框架有待进一步充实，作为体系的政务公开一系列法律，不是简单的堆积组合，从各国政务公开历程考察，其先后次序和逻辑关联具有规律性:其一，作为信息公开法律出台的前奏，首先产生影响的是确立政府信息普遍公开原则的正式法律或白皮书、咨询报告，往往是漫长而反复过程的凝结。其二，政务公开推进历程的分水岭往往是专门政府信息公开法律的出台，它规定了适用的范围，包括机构范围、内容范围，采取的程序，设置救济方式。其三，专门信息法律出台后的发展围绕三条主线:围绕适用范围，尤其是豁免条款、实施程序的博弈，美国《信息自由法》的历次修订是典型表现；围绕国家安全和信息公开的平衡问题、信息公开与个人隐私的平衡问题，政务公开中民主和效率的矛盾问题、政务公开的成本问题修订原有法规或出台新的法规；在信息公开基本实现后，民众参与、信息利用成为政务公开新的发展动力，由此产生新的法规或带动原有法规修订。

2.3 构建一套成熟的组织结构和工作模式

构建一套成熟的组织结构和工作模式是政务公开推进工作取得重要进展的标志，也是深入推进的重要前提，考察四国组织结构和工作模式的变迁，总结经验:其一，作为推行组织，普遍在现有组织架构外设立专门的政策与实施部门，在传统部门设立信息化岗位，形成自上而下的领导组织，或设立委员会等形式存在担负政策咨询、信息技术支持等专门任务的机构。其二，作为监督保障组织，普遍依托政府内部的监察部门、司法部门和国会的监督部门制定专门程序，或设立专门的专业性的仲裁机构作为前置救济方式。其三，作为正式推行和监督组织的补充，存在广泛的非正式组织，在政府系统内部的跨部门、跨区域、跨职权的协作方面，在政府信息发布、利用方面发挥作用，并对信息公开执行情况形成有效的社会监督。其四，出于对信息利用、网络安全等关键课题的重视，普遍设立专门部门。

各国形成了特色鲜明的组织结构和工作模式，其背后的理念具有借鉴之处。新加坡政务公开的组织安排几经变更，逐渐形成了目前“一部、一局、四委员会”的组织结构和一套成熟的“分层管理、分类处理、分权执行”[7]的工作模式(见图1)。加拿大联邦构建了强有力的决策与实施组织，作为决策与实施组织，联邦政府和省市层面都设立了相应的信息管理和信息技术部门，而其特色的权责一致、没有隶属关系的层级分工政务公开与服务体制，制度安排更是其执政智慧的体现，联邦政府、省级政府、市级政府构成了政务公开的三个层级，联邦政府在主要城市设置服务中心，省市级政府均设立市民服务中心，在公开和服务的内容上条块分工，依照权限运行，不相隶属(见图2和表2)。

图1 新加坡政务电子化、信息化的组织安排①ICT即信息和通信技术的简称。

图2 加拿大联邦政府层面的组织安排

表2 加拿大政务公开的层级分工

2.4 设置不隶属于政府部门的第三方机构

加拿大联邦组建“政府信息公开和隐私保护委员会”，作为第三方监督政府信息公开工作，成员由政府和党派提名，经费由议会专门规定，独立于政府运作。英国形成特色的独立监督机构信息专员署和政府信息利用机构2005年成立的政府信息办公室。英国特色的通关检验制度具有代表性，信息公开与否的判断主要取决于信息开放对公众利益的影响，而不能由信息归档于哪个类目、来自哪个部门，对豁免公开的信息也不能例外，即便符合属于豁免条款，如果有充分的证据其公开对公共利益的益处更为显著，也被视为应该公开。

2.5 形成多元的监督保障机制

监督保障机制的有效与政务公开的成熟密切相关，呈现一定的规律性:其一，包括主动监督机制和被动救济机制，主动监督的主要形式是专门部门的年度审查报告、相关部门的绩效考核，被动救济机制的主要形式是专门机构救济、政府内部、司法、国会救济的结合，英国的信息专员制度具有代表性。其二，若干组织组成监督保障系统的方式一般有两种:递进式、制衡式，前者以既定程序设定，目的是节约行政成本，后者的代表是英国的政府、国会、信息专员署的制衡，是三权分立的延伸，注重监督成效。其三，监督保障机制的关键不在制度安排，而在执行是否到位，制度安排框架往往是作为信息自用法规中已经规定的，通常很少修订，执行层面的程序、判例才是在社会与政府博弈的重心。

3 信息公开与信息安全的平衡问题

信息的公开与保密是一个问题的两个方面，是辩证统一的关系，公开的目的是发挥信息资源的效益，保密的目的是避免泄露国家秘密带来的损失，两者共同服务于国家和人民的利益。

3.1 坚持公开与安全并重

一方面，避免信息公开步伐过快而忽视信息安全的情况，美国的政务公开从来不是不设限制的自由，保护网络安全的思维贯穿始终。以2012年之后的相关政令、法规交叉出台为例，可以清晰地看到政务公开和网络安全同时强化的特征(见表3)。一方面，以信息安全为由阻碍信息公开的发展趋势也是难以长久维系的。国家安全是一个模糊的概念，曾经是政府部门规避公开义务的“挡箭牌”，美国政务公开的每一步进步都伴随着“国家安全”这一概念越来越明确的指向化，1946年出台的《联邦行政程序法》是美国社会监督约束政府的潮流在政治上的反应，是民众斗争的胜利，但其赋予政府部门的“公共利益”或其他“正当理由”拒绝公开的权力被随意解释，反倒成为拒绝公开的挡箭牌。1966年的《信息自由法》关于九条豁免条款的规定是时代性的进步，同时也成为新的斗争焦点，民众手执公开之矛，政府手执安全之盾，围绕适用范围、九条豁免条款的解读、收费标准等问题，美国社会修订《信息自由法》、推进政务公开进程的呼声始终没有止息。

表3 2012年以来美国联邦政府发布的政务公开与网络安全保护相关政令法规

3.2 不存在没有安全保障的信息公开

信息安全包括国家机密和个人信息安全，国家机密安全防范的关键是获取权限问题，个人信息安全防范的关键是网络安全。以“9·11”恐怖袭击为背景，美国《信息自由法》完成了其第5次修订，以保障国家信息安全为目的限制了国外机构和人员从政府部门获取信息，“美国《信息自由法》从1966年制定一直到2002年为止，没有对申请人的资格做出任何限定。2001年发生的‘9·11’恐怖袭击，致使美国国会基于国家安全考虑出台了《2003财年情报授权法案》，对申请人资格做了极其细微的限定，即外国政府不得向美国情报机关申请信息公开。”[8]29民众能否接受、适应电子化、网络化的生活方式是电子政务成败的关键因素，而一个能为民众提供“安全感”的网络环境是基础。民众正越来越多的以电子的方式接受政府服务，参与政府活动，加拿大联邦政府早在1998年就颁布了有关电子商务加密的政策，在维护法律和国家安全的前提下，为确保网上交易的安全性，允许国内使用任何密码体系，不采取强制解密措施，目前，加拿大联邦政府正在打造一个由“安全路径”和网络身份认证为基础的新的“安全框架”。

3.3 操作层面体现为信息系统封闭性和开放性的结合

政府系统内部的电子化和信息化的建构优化、运行管理由政府自身组织，保持相当程度的封闭性，资金、资源投入由政府安排，计划执行由国家结构组织，这保证了政府系统的IT技术使用始终保持先进，具有安全保障。新加坡政府对第三方的参与予以支持，政府内设置专门机构整合来自政府各部门的数据信息，通过开放的平台免费向企业、社会公共服务机构等第三方提供，并负责数据更新，目前提供的数据量超过8600套。而第三方基于数据开发商品或公共产品向民众提供服务。例如，基于陆上交通管理局的交通数据，第三方开发出至少35种移动终端应用程序。并且，第三方的角色不限于信息接收，政府鼓励其提供自身渠道获取的信息和数据，丰富信息数据平台。例如，2012年UP Singapore组织创新竞赛，民众直接参与基于平台数据信息的应用开发，这些数据来自公共部门和企业等第三方组织。

4 信息公开与个人隐私的平衡问题

信息公开的一个基本理念在于“把信息作为一种基础经济资源来对待，个人信息兼具社会经济资源和个人人格利益两种价值”[9]10，兼顾两种价值，已成为各国立法普遍认同的基本理念，“对个人信息的保护，并不意味着把个人信息藏匿于保险柜，而是寻求一个动态的安全——在个人信息资源开发利用中的安全，阳光下的安全。”[9]10

4.1 两者的同步性是平衡的基础

美国1974年通过的《隐私法》被视为对《信息自由法》最重要的补充，是平衡信息公开中个人隐私保护的专门法律，限制政府获取和使用个人信息的行为，赋予民众查阅政府保存的其本人信息的权利。英国制定了《信息公开法》规定申请人申请信息公开不得对第三人合法利益造成侵犯，虽然个人隐私没有做出特别规定，但确定了围绕申请事项的利益相关方之间的平衡原则。加拿大联邦《信息保护法》规定三级政府均成立独立的政府信息公开和隐私保护委员会，委员会的组成人员由政府和党派提名，独立于政府之外运作，经费由议会专门规定，该委员会作为第三方，负责监督政府信息公开工作，一般情况下，任何人任何组织不得公开非许可的个人隐私，如果法律需要公开个人或涉及隐私的信息，必须举行听证，得到大多数同意后才得于有限公开。

4.2 侧重点可以存在差异

在兼顾双重价值的前提下，很多国家或地区的基本理念是以权利保护优先，比如，加拿大的《个人数据保护法》第二条明确规定:“本法之目的是加拿大现有法律的进一步扩展，它保护政府机构所掌握的有关个人自身信息的隐私，并未个人提供使用有关该项信息的权利”。也有许多国家以信息公开优先，比如，美国的信息公开原则是第一位的，个人隐私保护虽被作为重要补充与前提，地位并不对等，历史上，美国曾被欧盟国家认为是个人隐私保护不够充分的国家而被列入数据禁止输出国。

4.3 重点领域可以存在差异

以美国为例，有对商业机密和个人隐私予以保护的传统，在政务公开领域亦是如此。在《信息自由法》九条豁免的第四条“从任何个体处获得的商业秘密和特免公开或机密的财务信息”、第九条“有关油气井的地质、地理信息和数据，包括地图”也有免于石油勘探机构的成果被投机者窃取的考虑，而第七条“出于执法目的而汇编的档案或信息，如果公开将构成对个人隐私的不法侵害”的也不予公开，是对个人隐私权的保护。

5 短期成本与长期收益的平衡问题

美国科学院的研究报告把全社会的信息系统比作一个“信息树”，“树根是数据采集，树干是综合集成加工，树枝是信息增值服务，树叶是数据用户”[8]15。短期成本与长期收益的平衡主要是解决信息公开相关的资金来源问题，是公共利益和私人利益的平衡，是商业化经济收益与社会化经济收益的平衡。

欧盟设置了一套以信息费用为主的成本回收制度，对于欧盟政府民众获取信息是合法的，利用信息牵涉知识产权和市场竞争。美国则依靠国家财政补贴，对于美国政府民众获取信息和利用信息都是合法的，其逻辑是通过政府信息的商业开发促进相关产业、就业，扩大经济总量，以此扩充国家财政，收回成本获得收益。此外，还存在一些折中模式和非典型模式。

5.1 欧洲政府主导的政府信息商业开发

按照欧盟《政府部门信息再利用指令》，欧盟对实行成本回报的收费原则，但考虑到一些政府部门需要收入维持运作，政府可对所提供信息收取大于成本的额外费用，在信息的商业开发上，政府部门与企业单位存在竞争，容易导致价格歧视与不公平竞争问题，同时，由于欧盟各成员国坚持以成本回收、政府收益为政策导向，因此信息的费用则普遍较高，在一定程度上影响了公共部门信息商业性再利用的发展。

5.2 美国市场主导的政府信息商业开发

美国科学院的研究报告认为“联邦政府应该资助树根和树干部分实现公益性的大循环，而把树枝交给私人企业实行商业化的小循环”[10]。与欧盟诸多普遍实行的政府部门主导的信息商业开发不同，美国实施具有典型市场模式的信息商业开发。两者的差异在于，前者利用自身提供的信息和数据生成成品向民众提供，后者向第三方提供信息和数据，由第三方以市场的方式向民众提供产品。

5.3 折中模式和非典型模式

加拿大将免费公开和有偿服务相结合，一般信息是无偿提供使用和开发的，但出于研究或其他目的需要政府专门收集提供的，收取费用，该费用与提供服务的价值相当。英国创造性的发掘政府信息经济价值，英国政府对政府信息的经济与社会价值开发的探索经历了一个演变过程，形成了一套较为成熟的体系，创造性的形成了许可收费模式、贸易基金模式、政府部门与企业竞争的模式。

6 启 示

各国的政治实践为研究政务公开的一般规律提供了丰富的素材，透过时代与社会变革的纷繁复杂，从殊途同归的共同经验中探寻一般规律是重要的，但不能忽视政务公开天然不是孤立的政治实践，它根植于历史渊源和社会人文背景，往往被置于政治发展、社会进步的大潮中，“每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色”[11]，一般规律往往蕴藏在形态各异的国别特色之中。以新加坡与美国的比较为例，新加坡政府推行政务公开的一个显著特点是信息通信技术的结合，与传统产业转型、国家经济建设之间关联与互动，政府以直接投入、政策指导的方式推进国家计算机化、信息技术应用。而美国的政务公开的每一次发展都离不开社会运动的推动，一般以政治改革的面貌出现，其政务公开推进的重心放在法律法规体系的完善，有其原因:其一，美国政务公开起步早，在信息技术成熟之前已经建构政务公开的实现途径，对信息技术的使用是公开方式的创新优化而不是重构，这和新加坡政务信息化从一开始就与信息技术密切关联不同；其二，这与美国通讯与信息行业的全球领先地位相关，市场提供了足够的基础设施和技术。

我国开展的政务公开是对传统政治文化基因的继承，是对党群众路线传统的发展，与党和政府接受人民监督的出发点是一脉相承的，具有自发的、主动的优秀基因，这与资本主义国家政府保守的、被动的本质不同，我国有条件在更深层次、更高站位认识和解决一般规律与国别特征平衡的问题，开创具有中国特色和时代内涵的政务公开工作新局面。

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Game and Balance in Government Affairs Publicity——Based on Typical Country Political Practice

SUN Yanxiao
(School of Politics and Public Administration，Henan Normal University，Xinxiang453007，China)

With the government reform entering deepwater area，China government affairs publicity in the new era presents the political proposition characteristics of party ruling responsibility and government trust degree closely correlated.Therefore，investigating the game and balance venation of typical countries carrying out government affairs publicity in their political practice has reference value for our country to understand and sovle its relevant core issues at a deeper level and a higher station.By selecting Canada，the United States，the United Kingdom and Singapore as typical country sample and investigating the game and balance between the five pairs of relevant factors in their government affairs publicity political practice，i.e，government power and public demands，information publicity and confidentiality tradition，information publicity and information security，information publicity and personal privacy，short－term cost and long－term benefit，this paper studies the correlationship between the logic，characteristics and national conditions in terms of reform and choice，and explores the general laws from the common experience so as to understand deeper and solve the issue of balancing the general laws and national characteristics and create a new situation with Chinese characteristics and times connotation in government affairs publicity practice.

government affairs publicity；information publicity；information security；privacy protection；information development

F406.17

:A

:2095－929X(2017)02－0055－10

(责任编辑 时明芝)

2016－09－18

河南省教育厅人文社科项目“微政务时代政府信息公开实证研究”(2014－QN－635)；河南师范大学青年科学基金项目“公共危机事件中政府形象的塑造与修复问题研究”。

孙艳晓，女，河南巩义人，河南师范大学政治与公共管理学院讲师，研究方向:中外政治制度比较、传播学，Email: xiaowei 052011521@sina.com。