公共图书馆法人治理结构问题的探析

蒲科

摘 要 公共图书馆建立法人治理结构是落实《公共文化服务保障法》的必然选择。本文提出了公共图书馆建立法人治理结构的意义和基本框架，以及在实施法人治理过程中面临的关键问题及其解决方法。

关键词 公共图书馆 法人治理

公共图书馆是公共文化服务的重要机构，其更应以此为契机，积极探索、率先突破和广泛建立适应现代公共文化事业发展新形势和新要求的法人治理结构，转变传统的“政事不分、管办合一”的管理模式，从根本上破除长久以来的管理陈弊，促进文化事业的大繁荣、大发展，满足人们日益增长的公共文化需求。

一、公共图书馆建立法人治理结构的意义

公共图书馆建立法人治理结构具有广泛而深远的意义。广泛的意义在于，法人治理结构的建立不仅涉及全国各级各类公共图书馆，涉及与此密切相关的文化主管部门等政府职能部门，以及参与其中的各社会团体、社会组织等，更涉及享有公共图书馆文化服务的人们。深远的意义在于，建立法人治理结构是从根本上改变传统的政府包办公共图书馆建设模式，使公共图书馆逐渐成为真正意义上的独立法人主体，并以其独立法人主体的形式履行公共文化服务的职责，参与社会公共文化服务的竞争，接受政府和公众的监督。从这个意义上说，建立法人治理结构将开辟公共图书馆建设与发展的新天地。

（一）建立法人治理结构是落实《公共文化服务保障法》的重要举措

《公共文化服务保障法》第二章第二十四条规定：“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”因此，落实《公共文化服务保障法》的一个重要措施就是探索和逐步建立健全公共图书馆法人治理结构。事实上，以公共图书馆为代表的文化单位多年前就一直在积极探索、因地制宜地实行和建立法人治理结构。[1]落实好《公共文化服务保障法》要求，建立健全法人治理结构，履行好法律权责和义务，将成为各级各类公共图书馆的发展目标，也将是政府公共文化事业的发展导向。

（二）建立法人治理结构是维护人们依法享有公共图书馆服务权益的重要保障

人们享有公共图书馆提供的免费文化服务，这项权利是毋庸置疑的。但在实际运行过程中，公共图书馆的文化服务保障却不尽如人意，公共图书馆文献资源老旧稀缺，人力资源建设薄弱，馆舍面积狭小，信息化建设严重滞后等一系列问题长期存在并得不到解决，最终导致图书馆的文化服务远远滞后于公众的文化需求，导致目前很多公共图书馆几乎成为城市中最冷清的地方。因此，以《公共文化服务保障法》为依据，建立公共图书馆法人治理结构，将从法律层面解决政府对公共图书馆的投入不足的问题，从制度上形成政府投资的约束机制，从而促进公共图书馆的健康可持续发展，进而满足公众文化服务需求，真正维护和保障人们享有文化服务的权益。

（三）建立法人治理结构是理顺政府、公共图书馆和公众三者之间权、责、利关系的制度保障

企业法人治理结构的建立从法律上规范了出资人、执行人、管理人和监督人之间的权力、责任及关系，旨在提升企业市场竞争力，使其获得可持续发展能力。同样，作为事业单位的公共图书馆建立法人治理结构体系是从法律上規范了政府、公共图书馆和公众三者之间的权、责、利关系，使很多问题都将通过法人治理结构的建立健全来解决和规范。这种规范体现在对政府投入的法律硬约束，避免其随意性；体现在对公共图书馆建设与文化服务的法律制度要求和监督机制上，避免其不作为；体现在对公众享有公共文化产品服务的法律保障上，避免其不落实。

二、公共图书馆建立法人治理结构的基本框架

（一）法人治理结构主体

公共图书馆法人治理结构的主体元素包括政府、理事会、行政运行及管理团队。在主体元素中，政府既是政策的制定者，又是项目的投资人，也是拥有权人的代表。拥有权人是全体社会公众，政府作为公众的利益代表。一方面，公众的监督指向公共图书馆行政团队管理与服务；另一方面，指向政府，监督其是否制定合理的政策导向，是否投资到位，是否完整体现自己的权益意志。同时，设立理事会，代表政府、公众履行的监督权利和执行团队的行政决策权力，理事会还聘请行业专家、执行团队代表参加，形成专业化的监督决策团队。

（二）法人治理结构运行基本模式

法人治理结构运行基本模式如图1。

三、公共图书馆建立法人治理结构的关键问题及其解决途径。

公共图书馆法人治理运行过程中的关键问题：一是政府依法行政；二是公共图书馆依法履职。抓住这两个环节，就抓住了公共图书馆法人治理结构的关键。一方面，是权力代表的投资人主体；另一方面，是具体提供公共文化服务产品的执行人主体，二者都尽责履职，就能满足人们的公共文化服务需求。

（一）投资人主体责任和义务的落实

在《公共文化服务保障法》颁布以前，业界学者的研究重点都基本集中在理事会的建立和运行上。其认为，只要建立和落实好理事会制度，公共图书馆法人治理结构运行便可以走上正轨。[2]实则不然。事实上，规范作为投资人主体的政府行为，才是根本和关键。政府的行为规范主要表现在两个方面：首先，要按公众文化服务需求和法律规定，做好投资制度的安排和经费的落实；其次，要真正地落实放权，有所为和有所不为，做好政策规范和宏观导向，做到政事分开、管办分开。公众参与、舆论监督和业界呼吁都只能是外部促进力量，而真正触动这个问题得以落实和解决的依然是法律，以《公共文化服务保障法》为依据，依法行政，将使各级政府不得不认真考量在公共图书馆建设投入上的制度安排和资金落实。

（二）公共图书馆行政与服务的监督管理

法人治理结构下的公共图书馆具有独立的法人资格，政府对公共图书馆的管理必然从过去的行政干预逐步转变为依法监督。依法监督的具体措施包括两个方面：一是组建由政府、公众和行业专家代表共同参与的理事会，由理事会行使决策和监督权。这样，政府的监督、公众和行业专家学者的监督要求便集中得以体现和落实。二是以公益性服务的属性为原则，由政府出资购买公共文化服务产品，建立健全相应的公共文化服务产品质量评估体系，鼓励市场化竞争，激活公共图书馆改革和创新。这样可以极大地促进和提升公共文化服务产品的质量，满足人们日益增长的公共文化需求。

（作者单位为攀枝花学院图书馆）

参考文献

[1] 李明生.我国公共图书馆服务体系及其成员的理事会设置研究[J].图书馆建设，2011（2）：78+83.

[2] 张岩.我国公共图书馆理事会制度建设面临的几个难点问题[J].国家图书馆学刊，2014（3）：29-33.