公共文化服务保障法视角下供给效率提升路径分析

徐鹏

（西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

[摘 要]当前，公共文化服务供给效率低的现象较为普遍，这直接影响了公共文化服务的质量及人民群众的满意度。本文以公共文化服务保障法为研究视角，在结合公共文化服务供给状况的基础上，阐述公共文化服务供给效率的提升路径，即以多元供给主体为基础、机制转变为支撑、人才建设和理念创新为保障。

[关键词]公共文化服务；保障法；供给效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.124

[中图分类号]G249.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）10-0-03

2017年3月1日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式实施。在此之前，公共文化服务仅仅停留在政策层面，缺乏与之相应的法律保障。公共文化服务保障法的实施在弥补公共文化服务领域立法缺陷的同时，也将会为公共文化法律体系的建立和完善发挥积极的促进作用。

就我国公共文化服务供给现状而言，虽然已取得了大幅改善，但由于起步较晚，相关配套法律规范和政策不足，导致其仍存在一些现实问题，如供给效率低下。具体而言，供給与需求脱节，供非所需，导致供大于需、供小于需的现象。国务院2015年的一项关于公共文化服务的报告显示，公共文化产品种类和数量不足、质量不高的现象较为普遍。党的十八届三中全会提出了构建现代公共文化服务体系的目标，建立公共文化服务供给效率的提升路径，是构建现代公共文化服务体系必不可少的组成部分。公共文化服务保障法的实施，为这一目标的实现提供了法律上的保障和支持，做到了有法可依。

1 建立供给效率提升路径的必要性

1.1 理念层面

受传统观念的影响，服务的供给大多只注重量，而轻视实际需求。当某种形式的文化服务取得良好效果后，多数地区便纷纷效仿，未结合本地实际及群众偏好，导致创新度低，同质化严重。同时，在科技发展愈加迅速的今天，由于服务理念相对落后，供给的科技含量较低，不能将服务与科技有机结合起来。

党的十八届五中全会将创新定义为促进国家发展的核心因素。公共文化服务供给效率的提升需要创新支持，公共文化服务保障法对供给效率的提升也需要理念上的创新。“建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享，推动运用现代信息技术和传播技术在公共文化服务中的作用。”同时，还要对服务内容进行创新，发挥文化传递文明、凝聚力量的作用。

1.2 供给主体层面

在我国传统公共文化服务供给模式中，供给主体较为单一，往往由政府大包大揽。这种政府“一元”强势的主导模式带有较强的垄断性。政府和非政府组织缺乏彼此间的合作信任，热衷于用行政操控公共文化服务生产。目前，公共文化服务领域已不实行计划模式，但“路径依赖”使得“制度变迁存在着自增强或正反馈机制，当它一旦走上某条路径，其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化”。由于政府重视程度较低，也没有创造具有竞争性与选择自主性的市场竞争格局，社会力量难以发挥公共文化服务供给主体的作用。在查尔斯·沃尔夫看来，“由于缺乏竞争，任何关于经济效率的有意义的评估都变得很困难，结果是资源配置效率和生产效率都很低下。”主体单一导致缺乏竞争性，从而引发了政府在供给中的低效。

公共文化服务保障法从法律层面规定了供给主体既包括政府，也包括公民、法人和其他组织。国家对后三种主体采取鼓励和支持的态度，“望公民、法人和其他组织能通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式参与到公共文化服务中，发挥主体作用，促进供给效率的提升”。同时也规定了“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织，推动公共文化服务社会化、专业化发展”。于是，“由政府、公民个人和私营部门三方共担责任和共享权力，一起参与治理使得在各方建立相互合作、相互依赖、相互协商的关系”。政府和其他供给主体提供公共文化服务的终极目标虽然不同，但就提供的公共文化服务本身而言，其本质和价值趋向是一致的：在提供高效的公共文化服务的基础上促进政府公共服务职能的实现，并以此提升人民群众的文化生活水平和国家的文化软实力。

1.3 机制建设层面

传统公共文化服务供给在机制层面具有较强的指令性特征，供给的确定从指令而非需求出发，且缺乏需求表达途径。信息不对称使得指令性信息往往不能准确、全面地反映社会需求。供需契合度无法保证，容易引起供给过剩或不足。此外，公共文化服务从决策、生产、供给到监督的整个环节基本都由政府及其职能部门参与，透明度低。供给质量缺乏明确的评估机制，难以进行科学的评价及供求之间的调节。以供给不足为例，即便能获得供求关系，也往往会导致供给增加而效率未提高的“内卷化”现象。

公共文化服务保障法规定，要建立与公共文化服务相关的征询反馈制度和考核评价制度，并根据考核评价结果确定补贴或奖励。这为需求反馈和考核评价制度提供了法律支持，并以此作为政府付费的依据。其他供给主体基于利益最大化的考虑，会尽可能提供高效的公共文化服务以获得足够的经济回报，从而提升公共文化服务的供给效率。

1.4 人才层面

人才是公共文化服务的重要创造者和实践者，其整体水平对公共文化服务供给效率起着决定性作用。在公共文化服务供给多元化的前提下，公共文化服务人才不仅包括在数量和公共文化供给效率影响度上占重要地位的专业从业人员，还包括政府公共文化服务职能部门的工作人员和提供公共文化服务的组织管理人员。公共文化服务保障法虽并未直接提及后两种人才，但结合我国公共文化供给现状和其他关于供给效率提升的条文可以看出，后者也必然包含于人才整体中。

近年来，虽然我国文化单位从业人员结构得到了进一步优化，人员素质也得到了一定程度的提高，但很多非政府性质的供给主体发展不完善，专业性较低，存在队伍不健全、人员专业技能不高的问题，且管理人员缺乏足够的管理技能。对政府公共文化服务职能部门的工作人员而言，要参与到文化管理中，必须要参与到供给中，这很容易导致两方面都做不好的低效现象。

在公共文化服务的供给实践中，供给的对象是基层群众，对基层的供给是重中之重。结合基层公共文化服务供给中面临的人才问题，公共文化服务保障法规定，针对文化专业人员、高校毕业生和志愿者，国家鼓励和支持他们充分发挥自身專长，到基层中从事公共文化服务工作。这对公共文化服务领域的人才培养提出了较高要求。

2 实现供给效率提升的路径选择

2.1 理念创新路径

一是关于服务形式的理念创新。传统服务形式大多为线下模式，即以现场提供为主，科技特征不明显。供给不适应消费的需求变化，“根本原因是没有跟上时代潮流”。随着科技的进步和电子产品的普及，将服务与科技结合起来，创新服务形式是必然要求，如推广虚拟的线上模式。以云技术的应用为例，加强资源整合，将大量优质的公共文化服务信息集中于云端，群众可以根据自己的实际需求选择服务，提高服务的精准性和有效性。经济发达地区已有这种服务形式出现，如上海市嘉定区推出的“文化嘉定云”。但类似方法仍面临着应用率低、推广面小的问题，吸引力还有待提升。大力发展中间模式，将真实的线上参与模式与虚拟的线下体验模式融合。如VR（Virtual Reality）技术的利用，既能保证群众享受文化服务的便捷性，又能增强体验感和现实感，提升服务效率。二是关于服务内容的理念创新。有效供给的公共文化服务并不是凭空想象，而应联系现实生活，结合当地文化特色，充分考虑当地群众的文化偏好和需求，创新公共文化活动供给；充分挖掘民族传统文化特色，促进民族文化服务和产品的生产创作；促进军民文化融合。

2.2 多元供给主体路径

摒弃原有的公共文化服务单一主体供给模式，建立包括政府、社会力量在内的多方参与机制，形成多元主体供给模式，是公共文化服务保障法对已出台的相关政策和各地探索实践的肯定，更是提升供给效率的必然要求。

从我国地方实践来看，扩大公共文化服务的供给主体范围较多采用政府向社会组织、机构等购买的方式。这种方式的实质主要为PPP（Public-Private Partnerships）模式中的SC（Service Contract）运作模式，即服务外包。在这一模式下，“传统国家与公民的二元关系转换为夹杂着私人承包商在内的三方关系”。公共文化服务由政府向社会力量购买，而非由自己生产，在未削弱政府公共文化服务职能的基础上，充分发挥市场配置资源的作用，利用市场竞争和契约精神选择出优质的公共文化服务，并提高供给效率。

实现公共文化服务的社会化和专业化，只依靠政府是难以达成的，必须充分利用非政府力量，即社会组织和个人。在实现公共文化服务的过程中，国家应提供相应的支持措施，创造良好的法律及政策环境。在保证科学化、合理化的基础上制定有利于其他供给主体发展的政策，在“大众创业、万众创新”的背景下，积极引导公共文化服务领域新兴主体的出现与发展，激发并释放各供给主体及市场活力。资金筹集方面，拓宽其他供给主体的经费来源渠道。财政政策方面，实行财政贴息，为政策范围内的贷款利息予以补贴；建立健全公共文化服务专项资金制度，扶持有发展潜力、有特色的其他供给主体的发展。税收方面，实行税收优惠，按类型和规模确定相适应的纳税标准，减轻纳税负担。主体参与方面，推动建立政府与其他供给主体良性互动的合作伙伴关系，确保此类供给主体提供的服务能及时得到政府的回应，提高其参与的积极性和主动性。

2.3 机制建设路径

为解决以往机制层面存在的弊端，应重点围绕反馈和评价机制展开。需求征询反馈制度建立在政府有效获知群众需求的基础上，并通过与公共文化服务相关的各方通过互动实现。政府通过成立专门的文化需求调查机构，进行实地调研，充分利用网络、新闻媒体等渠道，深入了解群众需求。群众则需要树立参与意识，积极地参与到政府的需求征询中。通过征询反馈到的需求的真实性和有效性，直接决定了政府以外其他供给主体所提供的公共文化服务的类型和数量，进而决定供给效率的高低和自身的经济效益。因此，其他供给主体也应主动参与到需求征询中，并和政府进行信息和数据沟通，实现信息利用和需求可靠性的最大化。

公共文化服务保障法中的“公共文化考核评价制度”是一种绩效评估制度，主体既包括第三方独立评估机构和公众，也包括政府和其他供给主体；评估范围不仅包括政府外其他供给主体提供的公共文化服务的效率，还包括需求征询反馈制度的运行是否完善，群众需求是否真正了解到位。由于需求征询反馈制度是以政府为主导的，对其进行绩效评估也有利于促进政府在公共文化服务供给中的积极性。因此，在综合评估以上两方面内容的基础上，要确定其他供给主体的资金活动是规范的，这样其他供给主体才会乐意提供公共文化服务。

2.4 人才培养路径

对于公共文化服务从业人员，应定期组织综合能力与专业技能培训，并进行相应的绩效考核，在分析考核结果的基础上对提供公共文化服务中出现的问题提出针对性的改进措施；建立从业人员退出制度，使队伍保持较高的服务水准。根据公共服务保障法的规定，高校对人才培养承担着重要责任。国家支持公共文化服务理论研究，高校需要将现实与理论结合、自身学科优势和专业力量结合，实行知识和技能并重的复合型人才培养模式，增强学生的知识与未来职业技能。毕业生除了进入社团、企业和其他组织从事公共文化服务外，也可以自主创业，将所学知识技能与基层文化特色结合起来，以满足公众的需求。

对于具有公共文化服务职能的政府部门的工作人员而言，要提升文化服务领域的调研水平，最大限度了解到群众的需求；从“办文化”的观念向“引文化”的观念转化；注重公共服务观念和能力的培养，加强对其他供给主体的支持引导。针对提供公共文化服务的组织机构的管理人员，一方面要提升组织管理水平，使其提供的公共文化服务具有优质性和高效性，从而提升文化服务竞争力；另一方面，也要形成公益意识，而非仅仅具有所谓的企业家精神。组织机构的管理人员要明白其所提供的公共文化服务并不是一般的公共服务，而是带有较强的公共利益性和社会性。有了这种认识，才能真正发挥供给主体的作用，也才能为自身发展赢得保障。

公共文化服务保障法中提出倡导并鼓励公民、法人和其他组织参与文化志愿服务，这将有效调动群众参与的积极性和文化创造的主动性。同时规定了要建立相应的管理评价、教育培训和激励保障机制。发挥文化志愿活动的积极作用离不开政府的指导，但要注意合理把握“指导”与“指挥”的度，避免过度干预导致群众参加文化志愿活动的积极性和主动性降低，影响供给效率。

上述四个路径协调统一，形成了一个有机整体（如图1所示），即以多元供给主体为基础、机制转变为支撑、人才建设和理念创新为保障。政策则在其中发挥核心作用，即对主体、机制、人才和理念进行引导。从本质来讲，引导是要求在公共文化服务供给中，发挥政府的主导作用，这也是公共文化服务保障法明确规定的。这种主导有社会力量广泛参与，发挥市场在资源配置中的积极作用，与传统供给模式下的政府单方面参与和管理存在明显差别。主体、机制、人才和理念之间也并不是孤立的。供给主体多元化和人才的高素质化需要观念上的创新，也需要系统化的公共文化服务机制来保障；主体的多元化和人才的充足反过来又会促进理念的创新和机制的完善。

3 结 语

在公共文化服務保障法视角下，建立以多元供给主体为基础、机制转变为支撑、人才建设和理念创新为保障的发展路径，是提升公共文化服务供给效率的必要保障。公共文化服务保障法也在不同方面对此提出了有针对性的要求。但是，公共文化服务保障法出台和生效只是公共文化服务供给效率提升路径的前提和保障，能否充分发挥这一路径的作用，还需要具体分析执行情况。以公共文化服务保障法为依据，重点把握提升公共文化服务供给效率的各项要求，制定具有科学性、可操作性的政策法规并落实到位，是当务之急，同时也是提升公共文化供给效率和保障人民群众享受和参与文化活动的权利的要求。

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