“联办共保”模式的优化与发展

王建中／江苏省南通市委农村工作办公室

“联办共保”模式的优化与发展

王建中／江苏省南通市委农村工作办公室

2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》首次提出要“加快建立政策性农业保险制度”，着力构建保障现代农业发展的保险服务体系。2012年10月，国务院常务会议通过了《农业保险条例》，标志着农业保险发展进入了法制化轨道。《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。江苏省在试点基础上，确定了农业保险“联办共保”的模式。现根据南通市开办政策性农业保险10年的实践，总结分析“联办共保”模式的成效、优势、不足和发展建议。

一、农业保险“联办共保”模式为现代农业发展、农村和谐稳定保驾护航

经过10多年实践，农业保险“联办共保”模式得到了基层广大干部群众的认可，农业保险已步入正常发展轨道，成为农业现代化建设的“助推器”、农村和谐发展的“稳定器”。

（一）政府推设农业保险地方特色险种，使产业“覆盖率”迅速扩大。

南通市农业保险险种由最初的水稻、小麦、能繁母猪3个险种，拓展到目前的26个。种植业主要开设了水稻、小麦、油菜、玉米、棉花等5个险种；在养殖业中，能繁母猪、生猪、奶牛的保险基本实现了应保尽保。为顺应农民对地方特色产业的保险需求，南通市逐步开设了其他高效种养业险种，如设施大棚及棚内蔬菜、梨、葡萄、西瓜、露地旱生蔬菜、桃、林木、桑蚕、蛋（种）鸡、肉鸡、山羊、肉用仔鹅、仔猪、鸭及紫菜综合养殖保险等。试点开设了指数保险2个险种，分别是苗鸡价格指数和内塘螃蟹水文指数保险。

（二）政府加大农业保险财政补贴力度，使农户“参保面”持续提高。

目前，南通全市主要种植业财政保费补贴水平由2007年的60%提高到目前的70%，其中海门、启东等地财政补助提高到80%。全市非中央财政补助的高效农业保险险种财政保费补贴也由过去的50%提高到60%以上，部分县（市）达到80%。随着农业保险理赔惠及面的不断扩大，农户看到受灾后能够得到及时的理赔，参加农业保险的态度发生了质的转变，由一开始试点时的不积极、不主动，到后来的观望，再到现在的积极主动参加。据测算，全市参加农业保险的农户覆盖面达到90%以上，主营种植业的农户参保面在95%以上。

（三）政府主导农业保险大灾理赔方案，使农户“获得感”显著提升。

虽然“联办共保”责任分摊比例为5∶5，但在农业保险推进过程中，特别是大灾查勘定损和理赔方案的确定，政府居主要地位，发挥着主导作用。各级政府农险办通过组织召开碰头会、联席会、协调会等多种形式和途径，共同推进农业保险的承保、理赔工作。2016年，因连续阴雨等灾害性天气影响，南通市粮食生产出现大面积的灾情。各级政府坚持特事特办、大事急办、急事先办的原则，积极做好粮食受灾的理赔工作。首先，县（市）区农险办及时组织镇村干部、农技专家参加查勘定损，解决了保险机构查勘人员不足的突出矛盾；其次，邀请有关专家对查勘人员进行集中培训，统一查勘定损标准、统一工作要求；第三，坚持宜宽不宜严，以切实保护农户的粮食生产积极性为宗旨，制定有利于农户的合规理赔方案。政府主导农业保险的大灾理赔方案，有效地保护了农民利益。据调查，近年来农户参加农业保险的满意度明显提升，“获得感”持续增加。

二、农业保险“联办共保”模式的优势与成效

江苏省确定的农业保险“联办共保”模式为农业现代建设、农村和谐稳定发挥了积极的作用，取得了显著成效。

（一）农业保险的工作网络和运行机制构建到位。一是建立了“市县镇村”四级农险工作网络。南通市现有农户195万户、承包耕地547万亩，仅稻麦播种面积就有520多万亩。为了扩大农业保险惠农政策的覆盖面，成立了市、县、镇三级农业保险工作领导小组，形成自上而下、高度统一的政策性农业保险工作领导体系。二是健全了责任明确的多方共同参与机制。“联办共保”模式下的政府与保险公司之间存在着既分工又合作的机制。设区市人民政府制定农业保险工作意见，提出具体工作目标和要求，指导各地规范开展农业保险。各县（市、区）人民政府通过公开招标方式，确立农业保险承办公司，签订合作协议，明确双方的责任权利和义务，确定服务年限。各县（市）区农险办严格履行农险服务协议变更、续约、报批、备案制，维持农险经办机构的稳定性。三是形成了政企联动的紧密分工合作模式。在实际运作过程中，原则上政府主要负责农险承保，保险公司重点负责农险理赔。县（市）区农经系统主要负责五大种植业险种，农业系统负责其他高效种养殖业险种。在承保过程中，因农业保险的政策性、专业性、承保要求高等特点，在政府经办部门广泛宣传、数据收集汇总的基础上，保险公司承担业务指导、单证制作、数据审核、出具保单等工作；在查勘理赔过程中，各地乡镇的农经、农技、兽医、村组干部和保险公司的农险员共同承担出险初查工作，初查上报后，各县（市）区农险办组织专家组和保险公司复查定损，发现问题、及时纠正，基本实现各部门和经办机构间协调配合、共同推进。

（二）农业保险的工作目标和创新机制推进到位。南通市统筹谋划农业保险工作，逐年提出目标任务，逐步组织推进到位。一是紧扣地方特色产业，积极开发保险品种。明确农业保险要“承保一批、调研一批、储备一批”，即对省里已有条款的品种，积极承保；对南通农户有需求，但省里尚没有条款的品种，认真开展调研，积极研究制定条款；对本地区优势产业，把它们当作农业保险储备品种，进行发展性研究。根据这个工作思路，不断创新研发新险种，近年来先后研究开发了8个高效农业保险条款，即桑蚕、棚内蔬菜、梨、山羊、蛋（种）鸡、苗鸡价格指数、条斑紫菜综合保险、南美白对虾养殖等。苗鸡价格指数和条斑紫菜养殖保险在全国首创。二是着眼新型经营主体，首创稻麦附加保险。针对粮食生产新型经营主体生产成本高（耕地流转费用亩均1000元左右）、经营风险大、抗灾能力弱的特点，开设稻麦附加保险，提高了生产经营100亩以上的粮食新型经营主体的风险保障水平。水稻和小麦保额由550元/亩分别提高到1200元/亩和800元/亩，粮食生产风险保障水平达到每年2000元/亩，粮食生产受到大灾后，其生产成本基本可以通过保险得到补偿。三是突破审批多理赔慢，率先建立周转金制度。由于“联办共保”理赔审批程序多、周期长，探索将缩短理赔周期作为提高保险服务水平的重点内容加以研究。启东市在全省率先建立农业保险理赔周转金制度，突出缩短高效农业保险的理赔周期，一般案件理赔周期由2013年的平均58日，缩短到2016年的18个工作日。四是保障能繁母猪效益，创设差别化定损理赔。如东县在保证投保养殖户利益的前提下，对能繁母猪进行差别化定损理赔，承办机构保持微利，相关指标在全省遥遥领先。

（三）农业保险与动物防疫和无害化处理对接到位。2013年，如皋市针对育肥猪投保量大面广，死亡生猪处置问题突显的矛盾，不断探索创新工作机制，实现了保险理赔与生猪防疫、病死猪无害化处理资源化利用的无缝对接，形成了“三位一体”工作机制。一是农业保险承保与动物卫生防疫的对接。将各镇村的动物防疫员确定为生猪等动物的农险协保员，防疫时做好相关政策宣传，动员农户参保，出具统一的保费凭证，除农户收执凭证外，还有一联凭证随保费上传保险公司出具保单。二是病死猪理赔和无害化处理的对接。生猪病死后保险理赔方式采取的是户申报、站受理（兽医站和农险服务站）、镇集中、场处理（无害化处理中心）、司理赔（保险公司）、市补助的“六步法” “一条龙”服务模式。

三、农业保险“联办共保”模式的问题与不足

（一）基层劳酬矛盾疏于协调平衡。由于“联办共保”，政府将农业保险的工作任务层层传递、层层落实，导致基层镇村干部的工作量增大，劳动付出与报酬不匹配。《关于进一步加强农业保险保费资金管理的意见》（苏财金〔2012〕31号）规定，政府使用管理费按“分段提取，总量控制”的原则，以县为单位计提，当年政府保费收入在1500万元以上部分，按不超过4%提取；全年政府使用的管理费提取总量超过150万元的按150万元计提。2013年以来，各县（市）区严格执行规定，政府所拨付的管理费都是150万元，且用于乡镇及以下相关费用开支均超过70%。但政策没有考虑区域间的差异性。如2016年南通市农业保费最高的如东县达8774万元（政府保费收入4387万元），较低的启东市为3447万元（政府保费收入1724万元），如东只能动用150万元的管理费，而启东的管理费达到129万元。

（二）农业保险机构懈于深入研究。保险公司缺少农业保险专业技术人才，对农作物生长特点、用药用肥、田间管理等缺乏实践经验；深入基层调查研究不够，对农业产业、新型经营主体的保险需求研究不深入；创新农险产品动力不足，保险公司目前还不能有针对性地提供个性化产品和服务。

（三）特殊产业保险难于持续发展。有些特殊产业（如水产养殖业）生产区域的同质性、查勘定损的专业性等，导致保险发展困难。南通全市渔业经济总产值450多亿元，其中海水养殖产量32.8万吨，养殖保险需求呼声越来越大。基于此，南通及时研究开发了南美白对虾和紫菜综合养殖保险，并在2015年开始试点，南通市级财政给予30%的保费补贴，市、县两级财政补贴比例不低于60%。但在“联办共保”模式下，养殖保险试点工作并不尽如人意，紫菜仅承保0.55万亩（实际面积18万亩），保费101.2万，理赔达到230多万；南美白对虾承保0.061万亩（实际面积16万多亩），保费54.8万元，理赔116.25万元。

四、对巩固和发展农业保险“联办共保”模式的几点建议

农业保险“联办共保”模式是具有江苏特色的农业保险经营模式，比较切合于江苏人多地少、农户经营规模较小且数量多的省情。随着农业现代化进程的不断推进，对农业保险“联办共保”模式也提出了更高的要求，重点应做好“三个突出”。

（一）政府部门要做好顶层设计与日常监管，突出由行政主导转向市场主导。一要加强顶层设计。明确有关部门的农业保险工作职能，市、县农险办设立专职人员，健全农业保险工作体系。二要科学制定政策。建议对大宗农产品设立指数保险，通过第三方提供权威数据作为理赔依据，对种植业普遍性灾害进行统一理赔；适当提高种植业的理赔点，对灾情相对严重的农户进行单独查勘理赔，减少基层农险工作人员查勘的工作量。三要明确推进思路。由行政主导转化为市场主导；制定工作规范，明确权利义务，允许基层（乡镇）涉农部门兼职农险人员适当领取农业保险的承保、查勘、定损等工作补助。四要引入竞争机制。在“联办共保”模式下，让农险承办公司感到应有的危机感，利用倒逼机制，促使农业保险承办机构提高服务意识、储备专业人才、健全服务网络等。

（二）扶持政策要重点保新型农业经营主体，突出由黄箱政策转为绿箱政策。一是建议增加农业保险补贴，并由“黄箱政策”转变为“绿箱政策”，将各级财政对农业补助政策进行整合，合并为符合世界贸易组织规则的政策。建议中央和省级财政尽快将相关的农业直补转为对农业结构调整16个重点产业等的保险间接补贴，并提高补贴标准。二是建议省级财政根据各县（市）区农业经济总量安排保险补助，明确补助项目和标准。重点支持农业保险的“扩面、增品、提标”，注重对“地方保特色、保产量与保价格、保收入”新险种的支持，逐年提高农业保费补助，积极引导农业保险的健康发展。三是建议县级财政重点对地方特色产业保险和新型农业经营主体参加的保险进行补助。开展农产品目标价格保险试点，探索天气指数保险等新兴产品和服务，丰富农业保险风险管理工具。

（三）“联办共保”要与农民互助合作保险融合，突出由企业承保转到多方参与。从南通市农业保险的实践来看，“联办共保”模式如何与“农业互助保险组织”融合是当前及今后值得研究的课题，地方特色产业保险采取“农业互助保险”模式可能更有利于发展。2016年，江苏省渔业互助保险协会本着“互助共济，服务渔业”的宗旨，利用专项资金在海安、如东两地开展了紫菜养殖互助合作保险试点，承保面积1.78万亩，尽管紫菜养殖遭受大灾（损失率在90%以上），协会组建了有养殖户参加的查勘定损工作组，理赔结果做到公正合理，互助保险效果达到政府、互保协会、养殖户三方满意的效果。2017年还将继续开展试点。因此，建议动员各地行业主管部门在一定区域内组建农业保险互助组织，建立规范章程，明确工作流程，让投保户参与其中，政府建立类似补贴机制。这样既可以通过互助保险组织将个体风险化解，又可以消除产生道德风险的土壤，尽快让目前保险公司不愿保、不敢保的产业得到风险防范和风险保障。