将健康融入所有政策——概述与实践

顾沈兵，尹 慧，丁 园，潘新峰，Kwok Cho Tang*

1.上海市健康促进中心，上海，200040；2.北京大学公共卫生学院，北京，100109；*原世界卫生组织慢病司健康促进处处长

·第九届全球健康促进大会专栏·

将健康融入所有政策
——概述与实践

顾沈兵1，尹 慧2，丁 园1，潘新峰1，Kwok Cho Tang*

1.上海市健康促进中心，上海，200040；2.北京大学公共卫生学院，北京，100109；*原世界卫生组织慢病司健康促进处处长

1 引言

“将健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）是促进健康和健康公平的跨部门行动之一。因为影响健康的许多重要因素涉及到卫生部门之外的众多部门，所以，“将健康融入所有政策”是必要的基本理念。这些影响健康的因素包括众多疾病的病因、分布情况和危险因素，卫生服务利用的不公平性，以及影响健康的社会、经济和环境决定因素[1]。

“将健康融入所有政策”是许多公共卫生先驱的智慧结晶，有着一千多年的历史。这一方法最早可追溯到公元7世纪的中国。当时，中国政府对患有瘟疫的水手和外来游客采取检疫和隔离的做法[2]。17世纪瑞典的 Linnaeus（林奈）、19世纪中期英国的Snow（斯诺）和Chadwick（查德威克）、20世纪美国的 Winslow（温思诺）均赞同要将关注点延伸至个人卫生和卫生服务质量以外的环节，特别是生活和工作环境[3]。

近年来，“将健康融入所有政策”这一方法在全球范围内被不断重申、更新和推广，并不断获得新的关注。在2009年世界卫生大会上，当时的联合国秘书长潘基文申明：健康是所有政策的结果。在2013年的芬兰第八届全球健康促进大会和2016的上海第九届全球健康促进大会的开幕致辞中，WHO总干事陈冯富珍博士均强调：其他部门制定的政策会对健康产生深远影响。在2016年8月召开的全国卫生与健康大会上，中国国家主席习近平提出：“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，同时还提到了将健康融入所有政策[4]。

为了在全球推广这一方法，2013年第八届全球健康促进大会发表了《将健康融入所有政策的赫尔辛基宣言》及行动框架。在2015年世界卫生大会上，通过了关于《为增进健康和健康公平采取跨部门可持续行动的国家行动框架》的决议。在上海举办的第九届全球健康促进大会上，“将健康融入所有政策”被推荐为实现可持续发展目标的重要方法。

本文希望能与各业内同僚分享各国采取干预行动以促进实现可持续发展目标方面的经验，并概括性地对“将健康融入所有政策”加以介绍，包括其内涵及形式，并强调其循证基础。本文还对“将健康融入所有政策”近些年的有效实践进行了总结，并特别从非卫生部门的视角对其的运用和实施进行了评价。

2 “将健康融入所有政策”的定义、形式以及循证基础

“将健康融入所有政策”是针对跨部门公共政策的一种方法，他系统地考虑到各项决定对健康的影响，并寻求协同努力，以避免有害的健康影响。其目的是要提高人口的健康和健康公平[5]。他与“全政府参与”①在“全政府参与”的方法中，公共服务机构跨越组合范围，正式和非正式地开展工作，以便实现共同的目标，并对特定问题做出综合的政府反应。其目的是达到政策一致性，以提高效率和效益。这种方法是为了应对本位主义，其侧重点不只是政策，还包括规划和项目管理。（出于2004年澳大利亚公共服务委员会的一份出版物《加强政府的联系：整个政府对澳大利亚重点挑战的应对措施》对此提供了示例，可从http://www.apsc.gov.au/publicationsand-media/archive/publications-archive/connecting-governm ent获取)。的方式相似，但也存在区别。与“跨部门促进健康和健康公平的行动”类似，“将健康融入所有政策”也有5种形式[1]：卫生当局发起行动，由一个或更多部委或机构参与，并主要侧重于增进健康和健康公平（这是最常见的行动形式）。政府首脑发起行动，多数时间由所有部委参与处理卫生方面的一个优先事项。例如：疾病暴发、卫生突发事件或较长期的健康问题（非传染性疾病）。在应对HIV/AIDS、妇幼卫生问题以及近期的埃博拉疫情等疾病暴发方面，这种做法已被证实是成功的。

建立新机构（或使用现有的政府机构）以监督和促进不同部门之间的协作，解决公共卫生优先关注的问题（这种形式的行动在国际、国家或地方上应对HIV/AIDS时很常见）。

卫生之外的主管当局承担带头机构的作用。例如：在预防道路交通死亡和伤害的工作中，道路运输当局承担了主要责任。这种形式的行动例子众多，包括环境保护机构为应对空气、噪声和水污染等环境危害采取的行动。

在地方政府层面上，不同部门一起开展工作，通过以社区为基础或以环境为基础的健康促进活动（例如健康城市[1]和健康促进学校），处理一个或更多的公共卫生和健康公平问题，这种情况也越来越常见。

以循证为基础，“将健康融入所有政策”这一方式在不断完善中。相关证据包括降低道路交通伤亡发生、降低心血管病和中风发作、降低间皮瘤的发生率、降低腹泻死亡率、增加受教育年数以延长期望寿命等。例如：过去的40年间，澳大利亚、法国、瑞典和英国通过改善机动车和道路的安全设计，使交通事故的死亡率平均下降了60%[6]。研究表明，每日食盐量从10 g降低到5 g可以使卒中发病率降低23%，心血管疾病总死亡率下降 17%[7]。非卫生部门的各别错误做法，如缺乏职业安全措施和不当的健康行为等，不仅会导致死亡和伤害，还将使每年的全球生产总值损失约4%~5%[8]。在传染病防控方面，无论历史上的霍乱流行时期，还是近来的SARS暴发，“将健康融入所有政策”也发挥了有效的作用[9]。如果将实现能源使用、气候变化、空气质量和健康目标的政策综合起来，而不是任由他们各行其是，则可以节省总费用的40%，每年达800亿美元[10]。

将健康融入所有政策已被证实是在整个生命过程中应对特定健康问题的一种有效方法，尤其是在烟草控制和应对HIV/AIDS方面。在通常需要多部门的快速参与和合作的卫生紧急状况下，跨部门的行动也是高度有效的。在基础设施薄弱，以牺牲环境为代价过分强调经济发展，预防和控制非传染性疾病的管制和立法薄弱以及卫生系统能力和可及性有限的国家中，将“健康融入所有政策”尤为重要[1]。

3 将健康融入所有政策与联合国可持续发展目标（SDGs）的关系

1992年，联合国环境与发展大会成果文件指出：“良好的健康是可持续发展的前提，也是其结果和指标”[11]。《2030年可持续发展议程》则进一步强化了健康相关的目标在可持续发展中所处的核心和基础地位——不仅将健康本身视为一项目标，还将健康及其决定因素视为可持续发展的一个组成部分，与其他目标和分目标相互影响。SDGs 3（确保健康的生活方式，促进各年龄段所有人的福祉）直接与健康相关，同时也与其他16个目标中的多个目标有密切关系。良好的健康和福祉取决于经济、环境和社会方面的广泛进步，因此所有部门如社会、住房、交通、教育、就业、环境、安全、贸易等都需要开展协同合作以应对重大的卫生挑战。

“将健康融入所有政策”是各国采取跨部门行动的重要工作方法——没有健康，许多目标就不能实现。健康也受益于实现其他可持续发展目标的进展情况。例如：健康是实现减贫（SDGs 1）的基础，马拉维、纳米比亚、坦桑尼亚、南非等国的经验表明，通过转移支付增加购买力之后，艾滋病的疾病负担可以降低[12]；全民健康覆盖（SDGs 3.8）更广泛地增进公共安全（SDGs 16）；消除饥饿、改善营养与食品安全（SDGs 2）对健康和发展至关重要，以色列的研究发现，全面禁止电视播放高糖、高盐、高脂的儿童食品广告可以有效降低儿童肥胖的发生率[13]；提供干净的饮用水和环境（SDGs 6）可以减少腹泻的发病率和死亡率[14]；清洁的家庭能源（SDGs 7）可减轻室内空气污染；交通、废弃物管理、建筑和工业（SDGs 11）则影响室外空气质量，这些方面的政策将改变因空气污染导致的死亡，缓解气候变化及其所带来的影响（SDGs 13）；英国和印度的研究表明，通过旧炉改造减少二氧化碳排放之后，急性呼吸道感染、慢性阻塞性肺病、缺血性心脏病患病率下降[15]；美国的研究也发现，增加城市健康步道的密度、建设自行车专用道可以使脑卒中、高血压、糖尿病、缺血性心脏病的患病率下降[16]；职业健康和安全措施不仅可防止职业性和工作相关疾病以及伤害导致的死亡，还可直接改善就业，有助于人人获得体面的工作（SDGs 8）[17]；“将健康融入所有政策”策略推动了多部门和多学科行动，以应对人类面对的全部健康风险。可持续发展议程中对健康的责任也大大超出了原有卫生部门的范围。通过鼓励不同部门采取联合行动，形成卫生与非卫生部门相互促进、协同作用、互利互益的良性循环，人们的健康和福祉才能够不断增加。各国、国际组织和其他机构都在为实现可持续目标而改变工作方法。在“将健康融入所有政策”的理念指导下，很多跨部门行动和政策对于实现可持续发展目标是有效的。这方面的成功经验和案例在世界卫生组织《为增进健康和健康公平采取跨部门可持续行动框架》讨论稿中进行了详细的阐述。

尽管“将健康融入所有政策”的理念在实现可持续发展目标方面的有效性方面已获得了不少研究证据的支持，但其在气候变化、水资源、可持续能源、生物多样性领域的结合和应用方面仍需进一步加强。为此，加拿大公共卫生学会发表了《解决健康的生态学影响因素》报告，在上述方面提出了一系列可采取的行动建议[10]。

为实现健康与发展目标，大约 10年前已有40多个国家陆续应用“将健康融入所有政策”的理念，实施跨部门促进健康公平的政策[18]。这10年来，应用此方法的国家数目逐渐增加。中国也已在这方面有所行动。2016年8月，中国国务院颁布了《健康中国2030规划纲要》，明确提出“把健康融入所有政策，加强各部门各行业的沟通协作，形成促进健康的合力。全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响，健全监督机制”[19]。作为二十国集团杭州峰会成果文件之一的《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》，也明确认识到“卫生是维持社会经济稳定的要素之一”，也是可持续发展的一个重要方面。强大和有韧性的卫生体系对应对当前和突发全球卫生挑战至关重要，有助于建立高生产率的劳动力、稳定的社会保障网，并最终建成一个繁荣的社会[20]。2017年1月，习近平主席在世界卫生组织总部见证了《中国与世界卫生组织关于“一带一路”卫生领域合作备忘录》的出台，再一次显示了中国领导人对健康在发展中地位的高度重视，不仅要把一带一路建成共同发展、共同繁荣之路，也要建成共同健康之路。这也是对“把健康融于所有政策”的最好诠释，为促进地区及全球卫生安全和可持续发展提供了机会[21]。

4 “将健康融入所有政策”的运用和实施：从非卫生部门的角度

各部门都有自己的政策目标和实施计划，包括人力资源配置和预算分配。不可否认，除非另有规定，各部门总要优先考虑实施其自身的计划，以满足自己的目标。例如：道路和交通会采取一些措施（研发先进的道路和机动车辆、改善交通流量、倡导清洁能源和引入诸如限速、佩戴头盔等立法等），以缓解交通拥堵，降低碳排放和降低道路伤亡率。因为有着共同的关注点——降低碳排放和降低道路伤亡率，道路和运输部门同卫生部门成为合作伙伴、共同努力实现双赢的可能性就非常高。在许多国家，财政部也经常获得来自卫生部门的支持，前者是为了提高烟草、糖等产品的税收，后者则是为了减少吸烟和肥胖。另一个典型例子则是在墨西哥，教育和卫生部共同工作，为学校的学生提供管道用水。

公众福祉部门或机构也愿意与卫生部门合作，提供措施或者教育。如西悉尼在1990年代后期，提供了夜间公交服务，以降低青少年人群汽车偷窃、酒后驾驶以及道路伤亡的发生率。

作为人群健康的守护者，卫生部门需要引入必要立法、法规和条例，并要求其他部门和公共卫生机构遵守和遵循。例如：通过检疫和强制性上报措施，保护工人免受职业危害，避免更广泛的社区人群感染传染病。

以下是来自上海的“将健康融入所有政策”具体实施的一项实例。上海市“2015—2017年环境保护和建设三年行动计划”特别强调了流动污染源的防治。上海市发展和改革委员会提出以下发展目标：①坚持公交优先战略。到2015年，轨道交通运营线路总长达到600公里左右，中心城公共交通出行比重达到50%以上。②鼓励购买和使用新能源汽车，到2015年累计推广1.3万辆。在公交、环卫、出租车等行业和政府机关，率先推广使用清洁能源和新能源汽车。新增或更新的公交车中，新能源和清洁燃料车的比例达到60%以上。③实施更严格的新车排放标准和油品标准。为实现第二项目标，由上海市经济和信息化委员会作为主导负责部门，实行了一系列政策来促进目标的实现。为鼓励购买和使用新能源汽车，上海政府出台了一系列政策促进新能源汽车的使用。如：市民购买新能源汽车有资金补贴；在一般车辆控制车牌发放并需购买车牌的情况下，新能源车可以及时、免费地获得车牌；上海市经济和信息化委员会设立了新能源汽车专项基金资助新能源汽车的研发等。多年来，上海卫生和计划生育委员会一直致力于开展健康城市建设，也是上海健康促进的模式之一。其中，重要内容是环境行动，其目标和实践经验为新能源汽车项目的开展提供了坚实的循证基础。在新能源汽车相关专项基金项目进行验收时，上海卫生和计生委员会也参与到其中，作为政府代表对项目进行评估和表彰。

5 结论

“将健康融入所有政策”的适用性、应用以及实施已获得来自社会结构顶层的明确认知，其有效性也已被证明。2016年以来，此理念的实施获得了全球多国领导人的大力支持，从而极大地增强了联合国可持续发展目标的可接受性。适用、应用和实施此理念有多种方式，本文给出的示例仅是对如何明智地使用这种方法提供了简略的描述。WHO及第八、第九届全球健康促进大会产出的技术性文件具有非常大的参考意义。卫生部门必须努力去理解其他部门的政策目标以及采用和实施的计划，以便抓住行动契机，使得其他部门参与到卫生部门的行动中来，取得双赢的局面。要获得其他部门的合作，卫生部必须运用循证的方式来确定合作前提，并将此前提作为谈判的依据，所有权必须由各利益方共享，使得各方真正有机会在一起参与整个的规划和实施过程。卫生当局必须采取行动和立法，并提供教育，以促进相关法律、规章和制度的实施，从而保护人们免受伤害。

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10.16117/j.cnki.31-1974/r.201701002