《社区矫正实施办法》实施现状调查

钱璇

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关负责并在其他民间团体、志愿人员等协助下，帮助服刑人员改正错误，矫正心理，顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。2003年试点实行以来已成为我国司法体制改革的重要内容，也是刑罚执行制度改革的重要举措。目前，我国实行社区矫正制度的主要依据仍是2012年颁布实行的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）。本文拟以《办法》为基点，以江苏、广东、内蒙古、湖南的五个基层司法所①为调查对象，探求社区矫正制度在各地的实施现状和差异，并对制度的有效实施提供一些建议。

社区矫正工作取得进展

由于五地相距较远，又分属于我国东部以及东南沿海地带、北部边疆和中部，无论从文化还是经济水平上来说都有较大差异。五个司法所有的处于农村，有的在城市，有的则处于牧区，因此获得的信息都带有明显的地域特点。

据介绍，尽管有的司法所辖区内服刑人员数量较少，同一区内邻近的司法所服刑人员数量却有翻倍情况。广州地处东南沿海，经济地位特殊，有较多外来人口，社会治安问题比较突出，因此服刑人员也较其他地方多一些。而乌里雅思太则是因为其地处于乌珠穆沁草原，属于纯牧业边境旗县，幅员辽阔，管辖范围广，所以数量上会有体现。

调查评估意见及矫正方案的形成。根据《办法》相关规定，司法所应当为社区矫正人员制定矫正方案，同时建立矫正档案予以记录存档。五地都主要通过走访调查的方式，先了解矫正人员情况再评估并制定矫正方案，其中包括人身基本情况、犯罪原因、社会交往等信息，信息来源处包括服刑人员监护人、原工作单位、社区居民、辖区民警等。矫正后期工作人员都会根据服刑人员的表现对矫正方案进行修改，并分类评估（主要分為三类，即宽管、严管、普管）。值得注意的是，乌里雅斯太与其他地方有所不同：针对牧区的服刑人员，司法所会深入嘎查苏木，进一步进行调查走访，同时因地制宜建设流动工作站，还打造以司法所为主导的社区矫正工作站、法律援助工作站、人民调解工作站为平台的“一所三站”牧区基层服务模式，使当地的社区矫正制度实施更信息化、制度化、规范化。龙凤街工作人员坦言，假释的矫正对象由于在监狱待过一段时间，与社会一定程度的脱离，因而在制定矫正方案时候，不论是通过简单的谈话还是文字都难以全面客观地制定出高质量的矫正方案，这导致在实际操作中矫正方案往往都大同小异，并没有做到“个性化”。

矫正小组人员的组成。《办法》第8条规定，司法所应当为社区矫正人员确定专门的矫正小组，签订矫正责任书，根据小组成员所在单位和身份，明确各自的责任和义务。五地都贯彻了规定，但也存在特殊情况。其一，乌里雅思太存在选拔人员专业性不强、方式不清晰的问题，组建小组的方式仍是单一的网上招录志愿者；其二，梅山于2009年率先在南京启动专职社工招聘，进一步完善整个社区矫正体系，以达到系统信息化、程序化的高水平。其三，浩塘的矫正小组一般由村干部、组长或者族长组成，特点是其小组成员还存在“族长”这样有着浓厚传统色彩、乡土社会影子的“权威人士”，这样的组成方式与其他四地有非常大的差距，从侧面体现出《办法》的指导性、原则性规定，并不完全适用于风土不一、幅员辽阔的全国所有地区。总体来说梅山状况相对良好。

服刑人员报告情况及禁止令的实施。根据《办法》第11到14条有关规定，社区矫正服刑人员有报告和服从禁止令的义务，对于这个问题，梅山和龙凤街两所的执行情况较为乐观，服刑人员自觉性较强，基本可以做到按时报告。报告方式较为多样且周期规律，包括电话报告（有最低时长限制）、书面报告等，频率以一月两次书面和每周一次电话报告。在执行禁止令方面，两地充分利用了现代科技的优势，利用GPS等实现实时定位，节省了人力物力，提高了执行效率，尤其是南京的司法所都统一使用一种手机应用程序达到随时监督、威慑服刑人员的效果，功能包括GPS定位、请假申请、公益劳动打卡等，当然也可以用于定期汇报活动情况，以此形成一个统一的监控平台。相比以上两地，西夏墅、浩塘和乌里雅思太的实施情况存在较大问题。例如服刑人员的报告不及时——湖南地区服刑人员普遍存在文化程度低的现象，报告情况很不理想。在禁止令的执行方面，三所也没有很好地运用现代科技，仅采用志愿者监督、民警巡查等一般措施，不仅有滞后性还会消耗大量的人力物力。

矫正活动内容大都相似。主要有心理矫治、社区服务、公共道德以及法律知识教育学习、适应性帮扶等。其中梅山的活动都在其独立官网上公开展示，西夏墅开展的活动则公开在区政府的官网上。《办法》第33条规定，对未成年人实施社区矫正，应当遵循教育、感化、挽救的方针……对未成年人的社区矫正应当与成年人分开进行。目前唯一有未成年矫正人员的龙凤街表示，除了遵循一般性规定外，司法所有一套专门的管理和矫正模式，如开展特殊的法制教育的学习、读书活动，召开家长座谈会，设立心理矫正室进行单独矫正等，对于未成年服刑人员矫正后的重新学习或就业等各方面都给予经济或法律援助。其他四个司法所则因为缺少经验，针对未成年人的管理规定都较为原则性，缺乏足够可操作性，存在一定的漏洞。

社区矫正工作存在不少问题

虽然我们的调查对象仅为基层司法所，但由于其处于制度实施一线，且各县、市的工作模式都比较统一，可以发现以下典型问题：

地区发展不平衡。由于在地缘、经济发展程度以及文化水平参差不齐等多方面综合因素作用下，社区矫正制度从微观上看并不如宏观情况那么乐观。仅以浩塘为例，社区服务令所要求的最低限度都经常不达标，可见在监管不严且服刑人员法制意识淡薄的情况下，经济欠发达如农村地区实施这种对各方面有较高要求的制度并不像想象中那么容易，社区矫正并未能像在大城市里发挥明显效果。仅以司法所对服刑人员的监控手段一点就足以发现区域发展之不平衡，制度实施的质量良莠不齐。

社区矫正工作人员及经费不足，缺乏专业人才。目前社区矫正对象从最初阶段仅针对吸毒者、轻微盗窃犯等较小社会危害性犯罪分子扩至适用假释、缓刑等各种犯罪人员，矫正对象范围明显扩大，而司法所社区矫正机构在人员配备上不能满足相关矫正业务的需要，缺乏心理医生、教育工作者、法律人才等专业人士。且社区矫正工作者流动性很大，很多工作人员仅以该职位为过渡跳板，大多数都是上岗后接受培训。除乌里雅斯太，其他四司法所负责人都表示工作人员严重不足。以广州为代表，其地人口众多，再加上司法所要负责的事情却远远不止社区矫正，还包括排查调处，人民调解，普法宣传等多项活动，甚至还要完成街道党工委和办事处安排的各项工作，身兼多项任务的个位数的工作人员无法完全投入社区矫正工作。经济欠发达地区政府缺乏足够的财政资金去支持建立统一管理平台，导致基层司法所更是有心无力，工作水平无法有效提升，且工作人员工资普遍较低，这也是难以吸引专业人才投入社区矫正事业的重要原因之一。

矫正活动“一刀切”，个性化不足。以龙凤街为突出代表，广州地区外来人口众多所以在矫正对象中不论是在受教育程度、经济水平还是社会地位上均存在较大差异，但是在日常活动中，如教育学习仅仅规定相同的时间，没有根据个体的差异进行更细化区分，都导致社区矫正效果遭到了严重削弱。其他地区的司法所也存在类似的情况，部分地区甚至仅以《办法》中的最低标准或要求开展社区劳动等单一形式的服务工作。浩塘则直接表示其工作内容不包括“个性化教育”，直接忽略矫正活动重要环节，未能贯彻《办法》的基础规定，同时缺乏工作热情，活动流于形式化、书面化。心理干预机制等基础手段未能有效、全面施展，再加上《办法》本身的概括性规定，使得各项工作更难以展开。

分工不明，执法缺位。《办法》第35条第3款、第39条规定司法公安机关要建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享，加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构。然而有法律工作者指出，类似对于社区矫正的法律定位、参与职能部门之间衔接配合、具体运行机制等规定过于原则，对执法主体的身份定位及权限设置规定不明确，极易出现职权行使的“真空地带”，“不去管、不能管”等推诿现象亦随之出现。以梅山為例，它属于区司法局的外派机构，与其他司法所不同的是，它为独立所，业务上归矫正局管理，但同时在级别上又属于街道的一个科室，即为接受司法局与街道的双重管理的模式。西夏墅表示，被剥夺政治权利并在社会上服刑的，基本上都是根据《社区矫正管理条例》的规定移交派出所。根据《办法》第32条，对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督……并及时掌握有关信息。第2条则规定公安机关的职能是对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。这就难免会造成法律执行中由于具体执行机关不统一，相互共享信息协调难的问题，从行刑成本上考虑也不经济，各部门独立性相对较大，多部门执行势必会使监控难度加大，不利于社区矫正的施行。所以，从现实来看，部门之间的联动机制并没有很好的建立，具体实施时很有可能出现只有一方监督或者两方主管部门互相推诿的情况。

进一步推进社区矫正工作的建议

加强区域联系，学习先进经验。南京作为第一批试点地区，从设立矫正局到现在，也经历了由全纸质化的松散管理到如今的信息化、现代化严格管理的过程。但不可否认的是，我国社区矫正制度现已进入全面推进阶段，《社区矫正法》立法工作也在有序开展，现实中并不乏有很多有益经验可以汲取、学习。现阶段司法所作为基层的司法工作单位，处于社区矫正制度实施的一线，肩负着重要的责任，国家应更加关注基层组织的司法实践活动，加强各地之间的合作学习，开展交流汇报活动，总结经验教训，力求在力所能及的条件下，缩小地区差异，弥补漏洞，同时利用当地有利条件，适度合理创新，以《办法》为基本点开展各项活动，为将来贯彻落实《社区矫正法》打好基础。

加大资金投入，建设专业队伍。政府应建立社区矫正经费专项财政保障机制，根据各地经济水平和实际发展情况，由国家制定基本规则，地方政府可以在此基础上制定符合当地发展水平的细则并严格实施。进度上则可有所缓急，以期循序渐进解决问题。同时加快建设以专业人员为主、志愿者为辅的社区矫正工作者队伍，对志愿类工作人员进行统一的上岗前培训，对于正式工作人员，在招聘时就应该设置最基本的专业、学历要求，与此同时，完善对工作人员的社会及安全保障措施，使他们可以全身心投入工作无后顾之忧。再者，建立司法机关分工配合运作制度，更好地利用各地社会资源，加大宣传，使得社会各界人士能更好地了解该制度的专业性、重要性和意义所在，吸引人才，充实建设。

细化矫正工作，完善活动内容。建议各地区要根据实际情况，细化工作，完善社区矫正制度的内容和方式，将针对未成年人的个性化矫正方案的先进经验延伸至所有服刑人员。对于浩塘一类的欠发达地区司法所，则应在保障最基础的工作都能效执行的情况下开展进一步工作。

加强协调配合，强化监督管理。《办法》规定的“明责”、“确保工作落实到位”等内容其实是难以全面深入实施的，现实情况下，矫正小组、司法所和有关部门之间无法取得有效联系，也正是因为如此，2016年有关部门印发了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，一定程度上改善了这种状况。但由于社区矫正的特殊执行方式具有服刑人员难以管理、流动性大等特点，各地司法行政机关应实际加强联系，根据《意见》尽快有效建立联动机制，丰富实际管理手段，改变方式单一、行动松散无组织的情况，有关部门更应该着重厘清各个主体的身份定位，明确各部门职能，人民检察院更应该切实落实监督职能，积极参与社区矫正全过程并予以协助。

（作者单位：南京工业大学）

责任编辑：黄 杰