我国保障性住房发展的困境与对策

朱晓霞

（集美大学财经学院，福建厦门，361021）

我国保障性住房发展的困境与对策

朱晓霞

（集美大学财经学院，福建厦门，361021）

最近几年，房价飞速上涨，居民收入缓进，使得很多房市刚需者们只能望房兴叹。安居乐业对普通老百姓来说成了奢侈品。在这种情况下，保障房作为保障居民住房需求的一大民生工具就显得尤为重要。但由于我国保障房在资金、用地、设计、建设、分配等方面存在的问题，使得保障房存在供应不足、空置率高等方面的矛盾。就保障房发展存在的困境进行剖析，并提出摆脱困境的对策。

保障性住房；困境；对策

随着我国商品房价格的一路飙涨，房价已经远远将人民的收入甩在脑后。一般认为合理的房价收入比为4～6倍［1］，而我国几乎所有城市都超过了此标准，大部分城市房价收入比超过20，更有甚者房价收入比超过50，最典型的深圳的房价收入比大约为70［2］。这项指标一方面反映我国房价泡沫严重，同时也表明普通老百姓购房压力之大。在这种状况下，对广大中低收入者而言，通过购买商品房来实现自己的安居梦想将不可能被照进现实。长此以往将不利于房地产市场的长远发展，更不利于我国经济社会的和谐发展。

我国十二五期间规划建设保障房3600万套，其中各年新开工套数情况为：2011年1000万套，2012年700万套，2013年630万套，2014年700万套，2015年700万套［3］，5年共开工建设3710万套，超额建设110万套。从供给总额上看保障房供应量相当可观，但由于保障房在设计、质量、分配等环节存在的各种问题，使得保障房的有效供给，相对中低收入者的需求而言依然是杯水车薪。

一、我国保障性住房发展的困境

最近几年保障房比较多被人诟病的是已经建成的房子大量空置，浪费投资问题。而保障房被大量空置的另一面是更多的中低收入家庭无房可住的残酷现实，这种现象的产生与政府建设保障房保障中低收入者的初衷完全背道而驰。为什么会有这种现象的产生，主要因为保障房存在下面几个问题。

（一）保障房的分配和退出机制不完善

由于我国的保障房在分配环节制度设计不完善，造成了各地均有出现开着豪车住保障房及公务员优先取得保障房等社会不公现象发生。保障房是保障中低收入居民的居住权，体现社会的公平。在分配环节出现的问题，只会导致更大的社会分配不公，有违保障房的建设初衷。同时，在退出环节如果没有合理的退出机制，可能会使得一些收入条件已经改善的居民家庭依旧占着保障房资源，或者在退出过程中发生激烈的矛盾冲突，要么浪费有限的保障房资源，要么不利于社会的和谐，从长远来看都不利于保障房的可持续发展。保障房在分配和退出中的主要问题表现在：

1.分配机制不尽合理

目前我国各地的保障房分配对象确定主要考量收入因素。居民自己上报自己的收入，然后由社区初步审核后，交由街道，区，市进行审核后由房管部门最终确定申请人资格及可以享受的保障面积。但目前居民的收入，房产，税收是由不同的部门管理，缺乏统一的征信管理体系，使得居民的收入审核难度大。加之保障房没有专门的管理机构及专业人员的缺乏，使得很多审核流于形式［4］。最后保障房的分配主要依赖申请者的诚信，在巨大的利益驱动及违规成本很低的现实情况下就无法杜绝造假及权力寻租现象的发生。

2.退出机制不健全

在保障房资源严重短缺的情况下，一套完善的退出机制是非常重要的。对保障房的享用者而言，家庭收入一旦提升，不符合保障房居住条件就应该退出原来居住的保障房，将保障房让给符合条件的申请者，有利于保障房市场的有序健康发展。但我国目前各地的保障房管理规定对保障房何时退出、怎样退出、退出后如何管理都缺乏细致的规范。

（二）保障性住房的有效供给不足

供给严重不足是我国保障性住房非常突出的问题。有效足够的供给才能改善人民的生活条件，满足公众对住房的需求。保障性住房的供给不足是由多方面因素造成的，但资金缺乏和土地供应不足是制约保障房供给的最重要因素。

1.资金投入不足

由于保障房的公益性特点，目前我国保障房的资金供给主体是政府投入。但是，由于很多地方政府未按国家要求从土地出让净收益中提取不低于10%的廉租房保障房资金，少提现象非常普遍致使保障房建设资金匮乏。同时，保障房资金被大量挪用及对已经筹集到的保障房资金的实际利用率低使本就短缺的保障房资金雪上加霜［5］。

辅助的资金供给包括银行贷款及其他渠道融资。银行贷款方面，由于商业银行经营性属性与保障房贷款的政策性属性存在一定的矛盾。具体表现在：一是保障房贷款参照商品房贷款，条件比较严格。多数商业银行将保障房项目视同房地产开发项目，采取同样的贷款标准，且贷款额度一般不高于15亿元，无法满足大规模公共租赁住房建设的资金需求。二是缺少对公共租赁住房建设和运营的长期贷款支持。公共租赁住房的投资回收期长，而目前银行贷款多为短期资金。三是利率优惠和贴息政策难落实。由于上述障碍的存在，致使银行贷款资金供给相对巨额的保障房资金需求而言只是九牛一毛。在其他融资渠道方面，债券融资规模有限，发行和监管均有难度；信托融资要求回报率高，用于公共租赁住房建设较少；吸引企业参与公共租赁住房建设存在一定的困难。

2.土地供应不足

由于房地产市场经过多年的短抑长扬式发展，全国地价基本都是一路飙涨。而保障房用地主要以划拨方式供应，在目前的土地财政激励下，地方政府缺少划拨保障房用地的动力。政府通过拍卖土地不仅能得到土地收入，而且还能得到在土地上建设的其他税收收入。在目前的分税制情况下，各地方税收渠道相对较窄，土地收入就成了地方政府最大宗的收入来源。而保障房的建设任务是中央层层下达到地方的任务，中央划拨给地方的财政补贴资金相对于保障房建设资金而言杯水车薪，因而地方政府对建设保障房的积极性不高。

（三）保障房的设计缺陷

1.保障房选址缺乏合理性

由于保障房建设用地主要是政府划拨用地。划拨用地包括无偿使用和有偿使用两种方式，无偿使用对政府而言就没有土地使用收入，有偿使用尽管有一定的收入但相对土地拍卖收入而言就是九牛一毛。因此，很多地方政府基于财政收入考量，往往不愿将配套设施完善的地段拿来建保障房，而将保障房建在比较偏僻，生活设施不完善，土地价值不高的地段。而中低收入家庭的构成主要包括老年人家庭、危重病患者家庭、刚出社会的年轻人家庭等。对这些家庭而言，要么因为家中老人行动不便，要么因为家中病人治病，要么因为幼儿读书，对生活的便利性及住房周围的配套性要求更高。因此，对他们而言居住在根本没配套或者配套不健全的荒僻地段，还不如蜗居在城中心。正是因为这个原因，导致大量中低收入家庭放弃了申请保障房，使得大量保障房被空置，浪费了本就紧张的保障房建设资金。

2.保障房设计和定价不尽合理

保障房的供给量不足，而分配方式是政府对申请者进行摇号定向分配，所以申请者只有有限的选择权，因此成了皇帝女儿不愁嫁。就是上述原因的存在使得保障房在户型设计上过于粗糙；要么只考虑实用性而不考虑舒适性，比如把40多平米的住房面积设计成2房1厅，60多平方米的住房面积设计成3房1厅，由于总面积本身不大而被分成的功能区太多，导致每个功能区都面积狭小，卧室往往只能放一张床，客厅只能放一张小沙发，基本没有人能活动的空间，这样的住房基本就是一个能睡觉的笼子，根本没有考虑住户住在其中的心理感受；要么房间的各个空间布局不合理，卧室很大、客厅很小，或者客厅很大、卧室很小，厨房卫生间没有采光，或者房间整体采光通风差，或者房间挑高低于国家标准等等不一而足。

保障房的定价也不尽合理，保障房的价格一般确实低于同区域的商品房价格。但由于建设保障房的目的是为了保障中低收入居民家庭的住房，保障房的定价应该充分考虑中低收入家庭的支付能力。现在很多地区的保障房定价并不是基于中低收入家庭的收入情况，而是参照同区域的商品房价格，在周边商品房的价格基础上，下调一定幅度就形成了保障房的价格。而我国的现实是商品房的价格对普通老百姓来说本就是空中楼阁。因此，基于商品房价格定价的保障房对普通正常收入家庭就偏高，对中低收入家庭而言更是高高在上。

二、我国保障性住房发展的应对策略

就我国保障性住房的长远发展而言不仅要建立保障房建设资金的长效机制，更需从国家层面立法来约束保障房的分配和退出，还需监管部门承担更大的责任使保障房能真正保障中低收入人群的居住权。

（一）加快立法与监管

1.加快保障性住房立法

目前我国保障房的分配和退出，基本依据各地出台的行政管理条例进行管理，由于各地制定的标准不同，往往出现同事不同罚的情况［6］。同时，由于各地自己制定管理细则和处罚标准，而任何管理制度都不可能尽善尽美，对当地当权者而言，更容易找出制度的漏洞，或者对自己有可能违背制度的地方制定更低的处罚标准，这样为自己提供更大的权力寻租空间。

如果全国制定统一的保障性住房法律，对全国而言，同样的保障性住房违规行为就需承担同样的后果，保证了保障性住房管理的严肃性和稳定性。同样在保障性住房的分配和退出环节也能有力地遏制当权者的权力寻租行为。特别是在当前管理更为困难的保障房退出环节，有了国家法律做保障，对住进了保障房但经济条件已经大为改善，必须退出保障房的老赖就有了用强制手段，强制其退出的法律后盾。

2.加强保障性住房的监管

首先，需要建设专门的监管机构。目前我国的保障房的主要管理机构是各地的房管部门，但由于保障房的建设量大及保障房管理事务复杂，各地房管部门人手不足，致使保障房的管理参与部门众多，使政出多头，有时候还会出现相互矛盾的政令，使执行者无所适从。最后直接的结果就是保障房推出难，分配亦难。建立专门的监管机构不仅可以避免政出多头，也可以避免出问题时各部门相互推责［7］。不仅有助于国家统一问责，也有助于保障房日常化的管理。

其次，需要严格保障房的管理。目前对保障房的骗购者，骗租者及权力寻租者等都基本处罚力度较轻，与巨大的获利而言，更多人愿意选择铤而走险。如果加大惩处力度，如对骗购者轻则没收其住房并没收其全部购房款；对骗租者轻则没收其住房并处罚其房租的20倍租金；对权力寻租者轻则处以所得利益20倍罚金并且开除其公职；对所有违规行为重则入刑，让违法、违规者付出沉重代价也有利于遏制在分配及退出环节中不良行为的发生。

（二）提高保障房的有效供应量

充足的资金和土地供给是保证保障房足量建设的必要条件，但充足的资金和土地供给从根本上需要改善政府管理体系和加强外部监管来实现。

1.改善政府治理体系

首先，从政府的绩效考核上应该改变过去一味追求经济增长的考核方式，加大对改善民生指标的考核。而保障房作为改善民生的一个重要工具，应在民生指标中占较大权重，提高地方政府建设保障房的积极性。其次，完善财税分权制。对地方税收渠道或额度较少的地方，应从中央税种中放权一些给地方，或者从中央税中补贴一些地方税。这样做可以一箭双雕，一是可以加大地方政府的财政收入，为地方政府加大保障房建设提供了资金基础；二是减少地方政府对土地财政的依赖，为地方政府加大土地供给提供了条件。

2.加强对保障房建设的监督

在保障房的建设中应该允许外部机构对政府在保障房的资金和土地使用情况上进行监督。首先保证保障房建设资金能按国家规定足额提取；其次保证保障房资不被挪用至其他项目；再次保证保障房资金有效使用；最后保证保障房建设土地不仅能按国家要求足量提供，而且土地供应的有一定的质量。

（三）研究中低收入者的住房需求

为了避免现在各地普遍出现的保障房大量被闲置，浪费投资现象的再发生，研究中低收入者的住房需求是关键。对保障房而言，合理的选址和定价及合乎建设规范的工程质量是保障房申请者最为关心的。因此，保障房建设也应主要从这三方面来考量。

1.合适的地段

保障房在选址过程中应充分考虑中低收入者收入低，在交通工具的选择上除了相对便宜的公共交通之外，并无太多选择这一特点，将保障房选在公共交通相对方便的地段。同时，也应考虑保障房的申请者中老，弱，病，残相对较多这一问题，应将保障房建设在配套相对完善的地段或者尽管目前配套不完善，但政府有完善配套措施的地段。

2.合理的设计和定价

保障房在建设过程中不仅需要考虑房子的实用性，还需适度考虑居住者的舒适性。目前全国各地的保障房基本都是都是通过摇号产生，在建设过程中，可以事先对各层每套面积进行规定，设计时每套直接设计成大通间，待申请者摇号之后根据各家的需求情况，再对套内进行分割简装，提高房子的实用性。

保障房的定价应该充分考虑申请者的收入状况，对收回成本较高的保障房政府应适度加大财政补贴，使保障房的申请者能住的起，住的上。而不是一面大量建设，一边大量闲置，造成投资和土地的浪费。

总之，保障房的发展在我国还有很长的路要走，需要边走边摸索经验，但也不能闭门造车，也要积极借鉴发展比较成熟的我国香港地区及新加波等其他地区的经验，减少走弯路，尽快走上良性发展的道路。

［1］贾生华，戚文举.国外“房价收入比”研究：起源、测量与应用［J］.重庆大学学报：哲学社会科学版，2010（2）.

［2］杨晃，杨朝军.基于房价收入比的中国城市住宅不动产泡沫测度研究［J］.软科学，2015，（4）.

［3］“十二五”期间我国保障性住房建设进展与思考［EB/ OL］.http：//www.dss.gov.cn/News_wenzhang.asp? ArticleID=367342

［4］黎民，陈峙臻.保障房供给中的“负保障”现象及其消除——兼议我国“十二五”期间的保障房供给［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2012（1）.

［5］王根贤.财政分权激励与土地财政、保障性住房的内在逻辑及其调整［J］.中央财经大学学报，2013（5）.

［6］张书美.社会保障性住房法律制度研究［D］.上海师范大学，2014.

［7］张琪.发达国家保障房分配的做法与启示［J］.经济纵横，2015（3）.

F287

A

朱晓霞（1974-），女，硕士，讲师，研究方向为投资经济。