行政综合执法面临的困境与对策研究

温婉灵

行政综合执法面临的困境与对策研究

温婉灵

行政综合执法是深化行政体制改革的客观要求，是转变政府职能的重要举措，是促进国家治理体系与治理能力现代化的有效途径。分析了行政综合执法面临的困境，指出主要存在行政综合执法主体的法律地位不明晰、执法协作机制不健全、基层综合执法权力与责任不平衡、综合执法监管体系不完善等问题。提出要进一步推进行政综合执法改革，需要完善立法，促进行政综合执法法治化；加强协作，建立部门间的联动执法机制；提高人员素质，加强行政综合执法队伍建设；强化各级监督，构建科学的综合监管体系。

行政管理体制改革；行政综合执法；法治化；规范化

党的十八届三中全会提出，要深化行政执法体制改革。党的十八届四中全会又提出，要全面推进依法治国，要求按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法资源，重点在交通运输等领域推行行政综合执法。行政综合执法是深化行政体制改革、转变政府职能、促进“放管服”改革、推进依法行政和建设法治政府的有效举措。1996年，随着《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的实施，我国的行政综合执法开始逐步推进。本文分析新形势下行政综合执法面临的困境，并提出相应的对策。

一、行政综合执法的概念与内涵

行政综合执法是我国行政执法体制改革的创新，域外可借鉴的相关理论和实践经验较少。针对现阶段改革发展中披露出的一些问题，我们应深入探究其理论基础，尤其对行政综合执法与相关概念的探析。

何为行政综合执法？学界主要有以下几种观点：一是认为行政综合执法是各个不同行政主体以共同机关的名义进行的共同执法［1］；二是认为行政综合执法是在形式上由单一机关进行的多行政主体执法［2］；三是认为行政综合执法是由单一行政主体承担法律责任并进行的行政主体执法［3］。笔者认为，行政综合执法是为了解决行政执法过程中的多头执法、职能交叉、权责不明等问题，由原行政机关剥离出部分行政权整合形成一个独立的行政机关，由该机关行使行政处罚权及与此相关的行政检查权、行政强制权等权力，并由其独立承担行政责任的一种执法制度。

首先，行政综合执法是单一行政主体的执法。《行政处罚法》所规定的行政主体，是指享有独立、完整行政职权的机关或组织。也就是说该职权是否独立是判断行政主体资格的关键。有学者指出，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织［4］。该定义表明，行政主体需具有独立性，其行政权不得与其他机关分享。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确指出：“集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职责，并承担相应的法律责任。”由此可见，行政综合执法是享有独立行政权的行政机关，其并非是原行政权力机关的综合执法、共同执法，而是单一行政主体的独立执法。

其次，行政综合执法是单一行政主体的综合性执法。行政综合执法是行政机关跨部门、跨职权管辖的执法方式，具有一定的职能交叉属性。行政综合执法机关虽然是单一行政主体的执法，但其所享有的执法权限和执法能力具备综合属性，如我国在开展行政综合执法试点的过程中有城管综合执法试点、文化综合执法试点、水利综合执法试点等。以城管综合执法为例，北京市城市管理综合行政执法局的职责在城市规划管理、市容管理、环境保护等多方面均有所涵盖；而且，综合执法机关还在基层设立派出机构，使执法工作深入到了基层。可见，行政综合执法机关的执法范围和执法层次均具备综合性这一属性。行政综合执法是一种由单一行政主体实施的具有综合性特征的执法模式。

最后，行政综合执法由单一主体独立承担行政责任。行政综合执法不同于联合执法。所谓联合执法是由不同的执法主体各派出执法人员组成执法队伍，在行政执法过程中联合完成一定的行政执法任务即告解散的执法方式。联合执法并非独立的执法机关，而是各行政机关在执法主体层面的联合，在实施行政处罚的过程中以各个机关共同的名义作出，并由各个机关承担行政责任。行政综合执法与此不同，它是单一行政主体的执法，具有独立的行政主体地位，并承担独立的行政责任。

二、进行行政综合执法改革的必要性

（一）是促进行政执法体制改革的重要方式

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政执法体制改革是对法律实践过程中的职能混乱、有法不依、执法不严等问题予以解决的重要举措。而行政综合执法作为一项极具中国特色的创新性执法制度，对促进执法体制改革具有重要的理论和实践意义。行政综合执法解决的主要是实践中各部门的职能交叉问题，而各行政主体间的职责明晰和科学执法又是行政执法体制改革的重要目的。因此，新形势下行政综合执法是行政执法体制改革的重要方式。

（二）是推动行政执法方式规范化的有效途径

行政执法方式是指行政机关将法律规范与行政管理的结合方法。长期以来，我国在行政机关的设置上讲究细致、分权，行政机关越设越多，行政职能越分越细，因此行政执法在诸多方面存在不规范的现象。行政执法机关多，行政执法权分散，部门之间职权交叉重复，执法效率低下，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。针对上述执法问题，我国自1990年以来先后进行了5次大的行政管理体制改革，对推动执法方式的规范化发挥了一定作用。而相对集中处罚权的行使和行政综合执法均以此为背景，可以说有效的行政综合执法是解决职能交叉问题、推动行政执法方式规范化的有效途径。

（三）是规范公权促进私权保护的合理手段

《行政法》一向被认为是公法的范畴，是调整公权关系的法律规范。所谓公权就是由特定国家机关实施的公共管理权力。公权和私权具有矛盾统一性。其矛盾性表现为公权的强势在一定程度上是对私权的压制，而私权的兴盛则是限制公权的有效途径。其统一性，一方面表现为公权和私权都是社会关系的一部分，难言二者谁更重要；另一方面表现为公权的规范、合理行使是保护私权的有效途径。而行政综合执法则是公权法治化的具体体现，有效的行政综合执法能够解决执法过程中的职能交叉、权责不明等问题。因此，行政综合执法的公权规范化是促进私权保护的合理手段。

三、行政综合执法面临的发展困境

自1996年《行政处罚法》出台后，由此开展了相对集中行政处罚权的试点工作，并进行了逐步推广，但当时没有将“相对集中行政处罚权”与“行政综合执法”予以区分。2002年国务院《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》提出了“综合行政执法”问题，并对两者的逻辑联系和衔接问题予以了说明。无论提法是“行政综合执法”还是“行政处罚权的相对集中行使”，实际上都是执法权的集中行使［5］。可以说，随着行政综合执法试点的逐步推广，行政综合执法从城管领域逐步扩展到文化领域、交通领域。当前，行政综合执法工作取得了显著的成绩，但综合执法改革涉及各行政主体间的机构、人员改革，牵涉到部门的利益问题，因此改革中面临一些困境。

（一）行政综合执法主体的法律地位不明晰

除国务院出台的相关规范性文件外，目前行政综合执法的法律依据主要源于《行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政综合执法与相对集中行使处罚权两者之间存在一定的逻辑关系，可以说行政综合执法的推广是以“相对集中行使行政处罚权”为基础的，而后者的法律依据也是前者的法律依据。有学者指出，虽然有《行政处罚法》以及其他法律法规的授权，但目前还没有一部法律法规专门对城市管理行政综合执法的范围予以明确规定，基本上是“借法执法”，且行政综合执法除了行使《行政处罚法》授予的处罚权外，在实践中行使的行政检查权、强制权等均缺乏明确的法律依据［6］。除了《行政处罚法》中对行政综合执法的原则性规定外，现阶段缺乏权威的法律对行政综合执法的执法主体、执法方式、执法程序等问题予以明确，实践层面的行政综合执法已超越了现有法律对其的原则性规定。

（二）行政综合执法的协作机制还不健全

行政综合执法是一项制度性改革，需要各行政主体之间的协作配合。在当前的行政综合执法改革过程中，还存在执法主体间协作机制不健全的问题。例如，对违法建筑的查处，“查”和“处”的责任倾向不同。“查”的责任落实主要依靠规划部门，因为认定是否为违法建筑需要规划部门来具体落实；而“处”的责任更多倾向于城管部门，依据城市和乡村违法建筑的不同，又应区分城市管理部门和乡镇人民政府2个责任主体。但在违法建筑查处工作中，存在规划部门和城市管理部门职权不清、协作机制不健全的现象，即规划部门认为处罚事项已划出并由城市管理部门集中行使，本部门没有责任也没有力量参与违法建筑的查处工作，影响了执法的有效开展。具体而言，主要有联动协作机制不完善、信息共享制度欠缺、责任边界不明确等。

（三）基层行政综合执法权力和责任不平衡

随着简政放权和政府行政体制改革的逐步推进，诸多行政事项已逐步下放到基层，由基层行政单位来具体负责落实。但在实践中遇到了不少问题，集中表现为基层行政综合执法权责不平衡、执法队伍人员编制不统一。再以违法建筑查处工作为例，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》的规定，城市管理行政执法部门仅是城市规划区内违法建筑查处的责任主体，乡村违法建筑的查处责任主体则应为乡镇人民政府。一方面乡镇人民政府在具体实施违法建筑查处工作时，行政综合执法队伍主要由上级城市管理行政执法部门的派出人员或基层招录的协管员组成，因其不是独立的行政主体，在具体实施行政处罚权时欠缺承担责任后果的能力。另一方面，基层行政综合执法还存在范围广、难度大，执法人员缺乏，招录的部分协管员素质不高、执法能力不强，以及行政综合执法人员编制不统一等问题。

（四）行政综合执法监督体系不完善

行政综合执法机关行使的主要是行政处罚及行政检查等权力，任何权力的行使均需要用科学的监督和管理制度来约束。现阶段行政综合执法的监管体系不完善。从监督层面来看，行政综合执法的监督可分为公民监督和部门间的监督。部门间的监督即是行政综合执法机关与原主管机关间的互相监督，这是进行行政综合执法改革的客观要求。由于协作机制不完善，部门间的相互监督亦有所欠缺。行政综合执法的核心问题是部分行政权力的分离与整合，将部门原有的行政处罚权剥离后赋予行政综合执法机关，行政审批权仍由原主管机关行使。虽然行政综合执法机关的行政处罚权应当以原主管机关的审批为依据，但行政审批权是否合法行使并不在行政综合执法机关的监督范围内。从公民个人来看，这种行政权力的整合与配置实质上会对个人权利的行使造成一种不安全感。从管理层面来看，行政综合执法改革的机构设置、上级管理机关、执法程序与执法方式等均需要由法律来统一确定。

四、完善行政综合执法的对策

（一）完善立法，促进行政综合执法法治化

无论是“相对集中行使行政处罚权”还是“行政综合执法”，其法律依据均来源于《行政处罚法》第16条的规定，法律依据虽然有但比较薄弱，现有的法律依据解决不了行政综合执法改革过程中凸显的诸多问题。实践中，行政综合执法机关行使行政处罚权和行政检查权均缺乏法律依据，行政综合执法主体的独立地位也未在法律上予以明确。根据《中华人民共和国地方组织法》第64条的规定，地方政府是各级机构设置的主体，享有设置机构的权力，但具体的设置程序和设置标准没有明确，各级政府对行政综合执法的规范方式缺乏必要的组织法依据。为推动行政综合执法改革的法治化，在法律层面应从2个维度方面来考虑：一是完善组织法，对机构设置的具体原则、程序、标准予以明确；二是制定行政综合执法的基本法，明确行政综合执法的法律依据，对行政综合执法主体的法律地位，权力分配的标准、程序，部门之间的权限等作出法律界定，从而推进行政综合执法改革的法治化进程。

（二）加强协作，建立部门间的联动执法机制

加强协调配合，就是要协调好行政管理部门和行政综合执法机关之间的关系［7］。行政综合执法改革不仅需要确立行政综合执法机关的法律地位，还应解决因协作机制不健全所造成的职能交叉问题，即应加强行政综合执法机关和原行政管理机关之间的协作关系，建立部门间的联动执法机制。一是实行信息共享的网格化管理。在行政执法过程中，部门间的信息交流必不可少，原行政管理机关的执法信息对行政综合执法非常重要。加强部门间的信息共享是采取行政综合执法方式、推动综合执法科学化和法治化的基石。二是建立行政综合执法的协助机制。行政综合执法“综合”的主要是原行政管理机关的行政处罚权，但该行政处罚权在具体实施时需要其他部门的协助。

（三）提高人员素质，加强行政综合执法队伍建设

目前，解决基层行政综合执法权责不平衡问题，一方面需要在法律上明确基层在承担执法责任的同时具备综合执法的主体资格；另一方面需要解决执法队伍建设和人员编制问题。人员编制应坚持统一性原则，将行政综合执法人员纳入统一编制，避免队伍中充斥大量的“临时工”，从而提高行政综合执法的水平和效果。行政综合执法队伍建设可以从提高现有人员素质和提高招录新人的“门槛”来考虑，通过对现有执法人员的业务培训，对新进人员进行严格把关，建设一支政治思想素质高、业务能力强的行政综合执法队伍，从而加强行政综合执法的规范化建设。

（四）强化立体监督，构建科学的行政执法监管体系

构建科学的监管体系是行政综合执法规范化的客观要求。行政综合执法机关和原行政管理机关之间的协调机制不健全，容易激化部门间的矛盾和冲突，影响执法效果和监督成效。行政综合执法不规范，采取违法的执法手段将侵害公民的权利。因此，为了规范行政综合执法和保护公民的权利，既要完善监管体系，也要建立过错追究机制。就完善监督体系而言，主要包括政府主导的监督、公民的监督和新闻媒体的监督等，建立全方位、多层次的监督体系。就建立过错追究机制而言，就是要建立责任追究的长效机制，严格追究违法责任。

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D922-111

A

1673-1999（2017）10-0026-04

温婉灵（1994—），女，安徽大学法学院2015级硕士研究生，研究方向为行政法学。

2017-06-26

司法部资助课题“行政机关预防与解决纠纷机制整合研究”（2009SKSQ0008）；合肥市司法局资助课题“当前推进法治合肥建设中亟待解决的问题与对策”（2013SKH010057）。

（编辑：文汝）