对台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》的评述

李寅瑞，黄信瑜

对台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》的评述

李寅瑞，黄信瑜

台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》本着“促进文化创意产业之发展”的精神，以行政主管机构为主导，借助行政奖助、财政投入、人才培育、版权保护、租税优惠等多种手段，大力促进文化创意产业发展。该法的立法理念和具体内容均具特色，对我国大陆的相关产业立法具有借鉴意义，有助于相关产业的发展。

台湾地区；所谓的《文化创意产业发展法》；文化创意产业

2010年1月7日，我国台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》历经多年的酝酿和争议，终于经台湾地区立法机构“三读”通过，并于2010年8月30日正式实施，为发展文化创意产业（以下简称“文创产业”）提供了法律保障。所谓的《文化创意产业发展法》共有4章30条，除第4章的附则外，将发展文创产业所需的各类法律供给列举和概括在前3章中，分别为总则、协助及奖补助机制和租税优惠。为了落实所谓的《文化创意产业发展法》，台湾地区立法机构和行政主管机构又制定了相应的配套法规。本文对台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》进行评述，并分析其对我国大陆文创产业相关立法的借鉴意义。

一、台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》的立法背景与演进发展

（一）所谓的《文化创意产业发展法》的立法背景

在所谓的《文化创意产业发展法》出台以前，台湾地区尚没有关于文创产业的专门法律，主要依靠台湾地区行政主管机构发布的行政政策来促进文创产业的发展，如“社区总体营造政策”等，缺少促进文创产业发展的高位阶法律。在文创产业发展之初，由于没有法定的主管部门，有关产业发展的行政资源分散在多个部门，出现了“踢皮球”的推诿现象。另外，由于缺乏合法的拨款机制，也导致当局对文创产业发展的投入不足。在文创产业发展所需要的法治环境方面，因为没有专门的法律进行规范，文创产业发展初期处于自发状态，很不利于文创产业的健康发展。有鉴于此，部分业内人士在2002年提出了制定所谓的《文化创意产业法》的提案，由此拉开了立法序幕。

2003年，台湾地区行政主管机构下属的经济管理部门成立了“文化创意产业推动小组”，该小组承担的一项重要工作就是“整备文化创意产业发展机制”。随后，经济管理部门联合其他相关部门共同起草了所谓的《文化创意产业发展法（草案）》，希望通过该法的制定，解决文创产业在发展中遇到的问题，如文创产业推动单位事权分散、法规机制尚待完备、艺文资源产业化、文创园区产业群聚效应强化、国际市场开拓、产业基础研究不足等［1］。然而，由于所谓的《文化创意产业发展法（草案）》涉及的事项众多，尤其是行政部门之间权力的划分不清楚和优惠补助的安排不合理等原因，导致该法草案在行政主管机构内迟迟不能统一意见。直到2007年9月5日，才在行政主管机构内部决议通过，并于同年9月11日正式函送台湾地区立法机构审议。

进入立法机构审议后，所谓的《文化创意产业发展法（草案）》引起了巨大的争议，有几位“立法委员”甚至提出了自己的立法建议草案，如翁金珠等人的所谓的《文化产业发展法（草案）》、余天等人的所谓的《文化创意产业发展条例（草案）》以及余政道、周守训和洪秀柱的3个所谓的《文化创意产业发展法（草案）》版本等。通过博弈，台湾地区立法机构达成了共识：“希望先求有，至于不足的部分，以后还可以修法，但千万不能让文创法难产、让各界希望再度落空。”经过“三读”决议，最终通过了所谓的《文化创意产业发展法》。从提案到法案，再到“三读”成法，所谓的《文化创意产业发展法》出台困难重重、毁誉参半，有学者甚至质疑该法能否有助于文创产业发展［2］。

（二）所谓的《文化创意产业发展法》的演进发展

台湾地区立法机构下属的教育及文化管理部门在充分倾听各界意见后，经过激烈争论，在6个草案的基础上形成了较为统一的意见，最终确定为所谓的《文化创意产业发展法》，体现了促进文创产业发展的立法精神。由于文创产业属于新兴经济业态，包含多种产业类型，其发展需求各不相同，为了促进社会经济的总体发展，针对各种类型产业相关度的不同特点和产业发展现状所具有的特征，该法将文创产业划分为15个大类。

1．文创产业分类

文创产业兼具创意要素和文化要素，核心在于能够形成知识产权并具有可应用型特征。由于之前缺少一部专门的法律，台湾地区的文创产业被淹没在传统产业之中，错失了不少发展良机。所谓的《文化创意产业发展法》实施后，在促进产业发展的立法精神指导下，文创产业与传统产业开始分立。在界定文创产业外延的同时，该法还对其内涵进行了列举，对文创产业进行了详细的分类，但实践中对某些产业的分类出现了分歧，如电信业、旅游业是否属于文创产业就存在争议。

对于上述产业分类的争议，所谓的《文化创意产业发展法》第3条第2项规定了兜底条款：其他经行政主管机构指定之产业，即不在该条列举的15类范围内的其他产业，在获得行政主管机构的指定后，也可以纳入文化创意产业的范围。同时，该条第2项还规定：前项各款产业内容及范围，由行政主管机构会商目的事业主管部门定之。可见，即便是该条所列举的15类产业也具有很大的弹性空间，具体产业内容和范围有待行政主管机构的定夺。上述法条表明，行政主管机构对于文创产业的产业类型和范围具有认定权，即在传统产业和新兴产业是否归属文创产业时可以作出权威性认定。这也符合所谓的《文化创意产业发展法》的立法宗旨：发展新兴产业。

2．相关配套法规

2010年8月30日，台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》正式施行。因为该法刚刚通过，相关配套法规还没有及时出台，引发了各界的抱怨与质疑，致使该法的实施面临困境。因此，同年8月至10月，台湾地区文化建设管理部门相继发布了“文化创意产业内容及范围”（后分别于2014年和2015年进行了修正）、“协助奖励或补助文化创意事业办法”（2014年3月进行了修正）以及所谓的“《文化创意产业发展法》施行细则”（2014年8月进行了修正）等，至此各界的质疑声才暂时得以平息。其中，所谓的“《文化创意产业发展法》施行细则”共有12条，主要细化了与行政管理部门有关的事项，如人才培育、公共设施建设、相关概念界明和租税优惠具体操作等。

为了配合所谓的 《文化创意产业发展法》的实施，文化建设管理部门还出台了“文化创意产业辅导计划”，具体包括“辅导艺文产业创新育成补助”“文创产业创业圆梦计划”“文创优惠贷款及利息补贴”“协助地方政府推动文创产业发展”“营利事业捐赠文化创意事业租税优惠”“加强投资文化创意产业实施方案”“辅导核心创作及独立工作者进驻文化创意聚落”“促进民间提供适当空间供文化创意事业使用补助”“文创事业租用公有非公用不动产申请”“文创产业国际拓展参展及补助”“文创事业国际参展及国际竞赛获奖作品商业化应用补助”“文化创意产业补助计划（研发生产与品牌营销、市场拓展、跨界创新）”等。这些配套政策及举措，对所谓的《文化创意产业发展法》的实施起到了重要的推动作用。

二、所谓的《文化创意产业发展法》的立法特色

（一）确定行政主管机构是推动文创产业发展的主导者

根据自由经济理论，市场经济就是自由经济，政府只是市场的“守夜人”，产业的发展遵循自由竞争的原则。但是，文创产业的发展关系到社会经济水平和国际竞争力的提升，为了促进文创产业的发展，提升社会文明程度，美化社会环境，增强国际竞争力，所谓的《文化创意产业发展法》的立法精神采取了行政主导原则，即行政主管机构主导文创产业的发展，并可依法对产业范围作出调整，不受法律的强制约束。

同时，所谓的《文化创意产业发展法》还授权行政主管机构在特殊领域可以突破某些法律规定，实行有利原则。一是行政主管机构为提供公共文化创意资产，可以保留部分收益用于支出，如该法第21条规定可以将出租公有文化创意资产的收益进行部分保留。又如所谓的《国有财产法》第7条规定“国有财产”的收益和处分必须依据预算程序进行，不得擅自处理，而所谓的《文化创意产业发展法》则对此进行了例外规定。二是行政主管机构为了扶持文创产业发展，可以出租部分公有非公用不动产，如所谓的《文化创意产业发展法》第22条规定行政主管机构将公有非公用不动产进行出租，不受所谓的《国有财产法》第42条的限制。

（二）文创产业概念法定及产业范围广泛

所谓的《文化创意产业发展法》第3条规定：文创产业是指源自创意或文化积累，通过智慧财产之形成及运用，具有创造财富与就业机会之潜力，并促进全民美学素养和国民生活环境得到提升的产业。具体而言，“文化创意产业”一词系台湾地区首创，该定义结合了英国和联合国教科文组织定义的长处。英国的官方名称为“创意产业”，指那些源自于个人创意、技能和天赋，通过知识产权的开发和运用，可以发挥创造财富和就业机会的潜力的产业。联合国教科文组织则以“文化产业”为名称，指那些包含创作、生产、销售“内容”的产业。从本质上讲它们是不可触摸的并与文化有关，一般通过著作权来保护，并且以商品或服务的形态出现［3］。英国的“创意产业”范围较窄，许多与文化有关的产业没有包含进去，而联合国的定义则又过宽，文化产业中包含了许多传统产业的内容。因此，台湾地区的“文化创意产业”定义恰到好处，既包含了新兴产业，又结合了传统文化。

如前文所述，台湾地区的文创产业共分为15个大类，不仅包括了音乐、影视、出版、数字网络等偏娱乐型的产业，还包括了创意生活、广告、建筑设计等偏工业型的产业。为了突出文创产业的新兴性和包容性，所谓的《文化创意产业发展法》还作出了兜底规定，其他产业在经行政主管机构认定后，也可以纳入文创产业范围。可以说，该法所确定的产业范围十分广泛，为促进产业发展开拓了空间。

（三）规定行政主管机构要加大人才培养力度

文创产业的独特性在于：其成果能够获得知识产权的保护并具有可应用型特征，因而相比其他产业，文创产业对于人才的要求更加高端，也更加急迫，所需要的人才类型既包括一线工人，也包括中高端管理和创意人才。传统教育中并没有专门培养文创产业人才的安排，因此需要进行补充。

所谓的《文化创意产业发展法》将培养文创产业人才规定为行政主管机构的职责，要求其大力开发文化创意的人力资源，整合各种教学与研究资源，鼓励文创产业进行“产、官、学”合作研究及人才培训等。另外，该法第12条还规定行政主管机构应当对培训专业人才及招揽国际人才的文创事业给予适当的协助、奖励或补助，以此来鼓励文创企事业单位提高人才队伍素质。为了提升民众的美学素养和培养人才，该法第13条还规定行政主管机构应在学校设置美学及文化创意欣赏课程、开展教学研究活动等，充分发挥其对青少年潜移默化的教育作用。在企业方面，该法第27条规定企业的人才培训支出可以减税或免税。

（四）建立行政主管机构协助及奖补助机制

文创产业的新兴性特征要求法律授权行政主管机构采取有力的措施来刺激产业的发展。所谓的《文化创意产业发展法》第12条授权行政主管机构可以在20种事项范围内实施协助、奖励或补助，包括法人化及相关税籍登记、产品或服务之创作或研究发展等。除此以外，该法还授权行政主管机构对于协助、奖励或补助的对象、条件、适用范围、申请程序、审查基准、撤销、废止补助及其他相关事项作出了具体规定，给予行政主管机构相当大的决策权，以便其顺应产业发展的变化，及时进行有效应对。

（五）采取税收优惠措施引导企业发展

根据传统经济理论，税收对经济发展具有政策导向作用，政府可以通过税收来调控经济的发展，即可以结合产业政策，制定有针对性的税收政策，尤其是税收优惠政策，体现政府对该领域的支持，从而对产业的发展方向起到引导作用。

为此，所谓的《文化创意产业发展法》规定了3个方面的税收优惠，分别为捐赠抵税、研发抵税和进口税收优惠。例如，第26条规定的捐赠抵税包括：企业购买国内文化创意产业原创之产品或服务，并经由学校、机关、团体捐赠学生或弱势团体；偏远地区举办之文化创意活动；捐赠文化创意产业成立育成中心等。第27条规定公司投资于文化创意研究与发展及人才培训支出的费用，可以减免税。第28条规定文化创意产业进口的机器、设备，经中央主管机关证明属实，并由经济管理部门认定国内尚未制造者，可以免征进口税。实行这3个方面的税收优惠，旨在鼓励文创企业培养人才、投入研发和升级设备。

三、台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》的借鉴意义

（一）制定专门的所谓《文化创意产业发展法》

所谓的《文化创意产业发展法》对文创产业以法律方式予以界定，使得文创产业有了合法的身份，即将文创产业与传统产业区别开来，并规定了具体的产业大类，分别归属不同的“中央机关”管理，有助于提高文创产业发展的效率。

当前，我国大陆处于转型发展的特殊历史时期，传统经济面临着发展困境，人口红利降低，技术瓶颈对传统产业发展带来的负面影响与日渐增。知识经济是新世纪经济发展的大方向，文创产业则是知识经济发展的新型产业［4］。我国政府已经提出了建设创新型国家的目标，对文创产业也给予了一定的重视。2009年7月，国务院发布了我国第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》。2010年至2015年，每年的中央文件都对文化产业的发展提出了新的要求，甚至提出将文化产业作为国民经济的支柱性产业进行战略布局。

事实上，文创产业能否顺利发展，不仅关系社会经济的转型升级，而且关系到国家的未来发展。放眼全球，不仅我国台湾地区制定了所谓的《文化创意产业发展法》，而且，其他文创产业较为发达的国家也制定了相关法规，从而推动了文创产业的发展。例如，2004年6月4日，日本的《关于促进内容的创造、保护及活用的法律》公布实施。韩国的文化产业促进法更是多达5部，其立法目的在于通过确立扶持及培育文化产业发展所需事项，构筑文化产业发展的基础，提高文化产业实力，促进文化产业发展［5］。因此，我国大陆也有必要制定专门的文创产业促进法，做好顶层设计，用法律来保障文创产业的健康发展。

（二）明确立法目的，确定政府的主导职责

从目前看来，通过制定法律来促进文创产业的发展已经成为许多国家和地区的共同选择。法律是治国之重器，制定法律应当慎之又慎。有学者认为，能够贯穿整个立法过程的是立法目的，立法目的既是立法的起点又是立法的归宿［6］。因此，有无明确的立法目的关系到我国大陆制定《文创产业促进法》的成败。正如边沁所言，立法科学的宗旨在于使人能够依靠理性和法律之手建造福乐大厦［7］6。发展文创产业的目的应包括以下几个方面：（1）促进文创产业的发展和社会经济的进步；（2）引导民众从事创新和创意工作，进而推动创新型国家建设；（3）注重知识产权的保护，树立产权保护的公共意识；（4）提升国民的素质修养和美化生活环境。

政府是一个国家的主导力量，国家的社会文明程度和经济发展水平事关社会的稳定，更关系到整个国家的发展走向。许多社会矛盾尤其是经济矛盾和精神文明问题如果应对不当，不仅会对个体产生消极影响，更会带来其他负面能量，对社会产生潜在的隐患。许多国家和地区在处理此类问题时往往坚持积极进取的态度，并采用主动干预的方式。这种积极态度不仅彰显在国家或地区的宏观政策制定之中，更体现在国家立法部门对文创产业的立法促进之中。大量文创产业的经营者希望通过创意来发展经济，但是，由于文创产业与传统产业具有不同的特征，尤其是创意的成果需要知识产权法的确认和保护，产业的整体发展需要政府的积极支持，当文创产业不能得到法律保障时，不仅损害了从业人员的利益，更背离了立法的目的——促进共同体的幸福［7］59。因此，未来我国的立法也应当明确政府在文创产业发展中的主导地位。

（三）从立法层面强调加强文创产业人才培育

文创产业的政府主导性还体现在对人才培育的保障方面。台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》十分强调对人才的培育，并将其置于极其重要的地位。

反观我国大陆对文创产业的人才培育，主要存在4个基本不相适应：一是学校教育与市场需求基本不相适应；二是理论教学与专业实践基本不相适应；三是师资队伍与人才培养基本不相适应；四是科学研究与人才教育基本不相适应［8］。这就既不能满足文创产业发展对人才的需求，更不能适应国际间的人才竞争。因此，要在立法层面上强调加强人才培育，将培育能够进行创新和创造的高级人才作为文创产业人才培养的首要任务，从而保障文创产业发展拥有充足的人才。

（四）实行税收优惠助力文创产业发展

文创产业起步较晚，发展初期还很弱小，面临着很多风险。因此，在发展文创产业时，要用多元化机制来促进文创产业发展，在注重运用知识产权来保护文创产业发展的同时，还应注重采用其他手段，如税收调节。因为税收具有其他手段所不具有的优点。“科学合理的税制设计无疑会对战略性新兴产业的发展起到积极的促进作用。税收制度对新兴产业调控作用的发挥依赖于税收制度对该产业各环节成本和收益具有的影响。新兴产业的发展依次包含了技术研发、成果转化、产品生产以及产品销售等若干环节。只有根据这些环节的不同特点，并结合各税种的自身特征，剖析税收制度变动对以上各环节的影响，才能有针对性地设计制度，鼓励新兴产业发展。”［9］具体而言，税收优惠应当包括以下几个方面：一是文创企业为了帮助偏远地区发展或者捐赠教育，以及为文创公益所支出的购买国内文创产品的成本，应当给予税收优惠；二是文创企业从事的文化创意研究和发展以及人才培训支出的费用，应当给予税收优惠；三是文创企业为了改进生产技术、更新设备而从国外进口的机器、设备等，应当免征进口税等。

四、结语

促进文创产业发展，加强文创产业人才培育，建设丰富多彩的社会主义文化，是我国文创产业立法的目的所在。台湾地区所谓的《文化创意产业发展法》为此提供了一个鲜活的范本。目前，我国大陆已经着手进行文化产业的立法工作，借鉴台湾地区的立法经验，将会对我国大陆的文化产业立法起到事半功倍的作用。

[1]林诗凯.故宫数字典藏之智能财产保障与管理[D].台中：逢甲大学，2014.

[2]汉宝德.文创法有助文创业？[EB/OL].[2017-03-26].http：//www.npf.org.tw/post/1/5714.

[3]张玉国，朱筱林.文化、贸易和全球化（上）[J].中国出版，2003（2）．

[4]黄信瑜，李寅瑞.完善我国文化创意产业政策激励的对策[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2017（2）.

[5]谭乃文，来小鹏.我国文化创意产业立法刍议：兼论我国台湾地区“文化创意产业发展法”[J].中国版权，2011（2）.

[6]黎建飞.论立法目的[J].中国社会科学院研究生院学报，1992（1）.

[7]边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘，译.北京：商务印书馆，2015.

[8]姚伟钧.高校文化产业人才培养现状与创新的思考[J].福建论坛（人文社会科学版），2011（2）.

[9]蒋震，梁军.促进战略性新兴产业发展的税收政策[J].税务研究，2010（8）.

D920.4

A

1673-1999（2017）10-0019-04

李寅瑞（1987—），男，安徽财经大学法学院2015级硕士研究生，研究方向为法理学、立法学；黄信瑜（1971—），男，博士，安徽财经大学法学院副教授，研究方向为法理学、立法学。

2017-06-26

2015年教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”（15JZD006）；2016年安徽省教育厅高校人文社会科学研究重点项目“文化创意产业发展的政策与法律保障：台湾地区的经验及其启示”（SK2016A0011）；2015年安徽财经大学研究生科研创新基金项目“康德私法哲学中的占有”（ACYC2015247）阶段性成果。

（编辑：文汝）