亮点2 着力“三变”改革创新脱贫新路

定边县马铃薯喷灌作业

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困群众增收。2017年中央一号文件明确指出，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革。通过各地“三变”改革试点实践，为农村发展注入了强大的活力，符合中央深化农村改革的顶层设计，抓住了农村改革发展稳定的“牛鼻子”，走出了一条脱贫致富奔小康的新路子。

2017年以来，陕西以农村“三变”改革为抓手，全面盘活、整合、用好了农村各类要素资源，并创新机制推进脱贫攻坚，有效破解了农村发展难题，为彻底打赢脱贫攻坚战注入了强大动力。

资源变资产、资金变股金、农民变股东，蜚声全国的“三变”改革发端于六盘水市，现已推广到贵州全省，取得了实实在在的成效。

“三变”改革的核心要义

“三变”改革的核心是通过股份制改革盘活农村自然资源、存量资产和人力资本，以股权为纽带把各种资源要素整合到产业平台上来，最大限度提高资源配置效率，实实在在保障农民权益增强群众获得感。

具体做法是：一是推进资源变资产，让沉睡的资源“活”起来。在清查核实、确权登记、评估认定的基础上，将集体土地、林地、水域等资源要素和闲置的房屋、设备等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式入股家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等经营主体，取得股份权利，或作为抵质押物进行融资贷款，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应，极大地提高了资源利用率。二是推进资金变股金，让分散的资金“聚”起来。在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级各部门投入到农村的发展类资金（除补贴类、救济类、应急类外），原则上转变为村集体和农民持有的资金，在一定范围内进行整合，量化到村集体和农户，通过契约合同入股的方式，投入到企业、合作社或其他经济组织，形成村集体和农户持有的股金，村集体和农民按股份比例分享收益。三是推进农民变股东，让农民与现代化生产“连”起来。引导和组织农民自愿以土地（林地）承包经营权、集体资产股权、住房财产权（包括宅基地使用权，但不包括地上无房屋的宅基地使用权），以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体并按股分红，真正实现了分散的农民与现代化大生产的深度对接和利益联结，极大地增加了农民收入特别是财产性收入。

韩城市相里堡花卉合作社

通过贵州等地“三变”改革的成效来看，一是实行了农村全要素投入方式，大幅提高了全要素生产率。通过“三变”改革将闲置和低效利用的农村资源、资金有效利用起来，优化资源配置。可以做到无物不股、无奇不股、无人不股、无事不股，凡是能产生价值的资源、各类稀缺资源、各类能采用股份合作的事情，均实行确权量化、入股分红，实现户户参股、人人持股。二是运用财政资金的杠杆作用撬动了社会资本，有效缓解资金使用效率低下问题。近年来，各级财政投入到农村的各项资金基本上是一次性投入、一次性使用，且点多面广，资金投入分散，作用发挥不明显。通过“三变”改革将各类财政资金量化变为股金，激活和放大了财政资金使用效率，并实现长期增值、收益。三是运用了股份合作制，激发了农村内生发展动力。“三变”将市场机制和资本运作模式引入农村，以股权为纽带将农村、政府和社会的各种资源要素整合，将集体、村民和企业利益紧密链接。入股农户由过去旁观者变为参与者、受益者，成为“股份农民”，与经营主体“联产联业”、“联股联心”，极大调动了农民生产的积极性，激发农村发展活力。四是促进了农民增收和集体经济发展。“三变”改革拓宽了农民增收渠道，促进了农业增效、农民增收和农村集体经济发展。

吴堡县寇家塬镇的贫困户正在采摘种植的菊花

通过农村“三变”改革，我们可以清醒地看到，在农村特别是农村贫困地区实行“三变”改革，可以通过盘活闲置资源、集聚分散资金、发展股份合作，创新性地破解农民端着金饭碗受穷、涉农扶贫资金运用长期低效、农业小生产与大市场错位等历史性难题，对全面深化农村改革具有深刻的理论价值和重大的现实意义。一是“三变”改革是一条精准扶贫脱贫的新模式。通过对各类资源、资产、资金进行股权量化，建立起了贫困户与经营主体利益联结、贫困户分享产业发展红利机制的有效实现形式，使贫困人口得到持续稳定的股权收益。特别为无劳动力、无智力贫困人口建立了资产性收益脱贫的长效机制，啃下了当前脱贫攻坚战的最硬的骨头，攻下了脱贫攻坚战中最坚固的堡垒，成为打赢脱贫攻坚战的关键之举。二是“三变”改革是实现共同富裕的新途径。“三变”突出了生产资料的共有性、生产主体的共建性、生产收益的共享性，构建先富带动后富的制度体系，让每一个人都能公平地参与改革、积极地投身发展、平等地享受发展成果，成为走向共同富裕的重要路径。三是“三变”改革是破解“三农”问题的根本之策。“三变”改革，激活了城乡存量资产、自然资源、人力资本，走出了一条农村改革发展的新路子,促进了农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值，并使农民由旁观者变成主人翁，保障并实现了其经济权益和政治权益。

林下养殖

“三变”改革的陕西实践

陕西有19996个行政村，2016年仅8317个村有经营收益，占41.6%，年经营收益10万元以上的村仅占8.7%；有村集体经济组织4367个，仅占村总数的21.8%。全省村集体经济组织所有者权益147.5亿元，村均仅73.8万元，与全国平均水平287万元相差甚远。为此，陕西以促进农民致富增收为目的，以集体产权制度改革为前提，以“三变”改革为抓手，积极创新集体经济运营机制，深入推进全省农村集体经济改革进程，形成了以集体产权制度改革为基础的农村集体经济发展的陕西路径。

“三变”改革的前提是各类资源产权的明晰化。通过一年多的实践，陕西农村“三变”改革取得了实质性成效，并制定了“三变”改革路线图。到2016年底，陕西已向605.91万农户颁发了经营权证书，发证比例占到总农户数的94.64%，基本实现了“确实地、赋真权、颁铁证”；有接近三分之一的县（区）已经建成县级土地流转服务中心，2017年底比例达到50%，到“十三五”末要实现涉农县区全覆盖。

第一，以“百千万”行动为抓手，统揽改革全局，加速集体经济发展步伐。制定了《陕西省“三变”改革工作导引》，以56个重点贫困县为重点，实施“百村示范、千村试点、万村推进”，有序推进“三变”改革，加快发展集体经济。2017年重点实施百村示范工程，以佛坪等脱贫摘帽县、深度贫困县为重点，选择100个贫困村，调整安排资金3700万元，配备专门指导人员，引导支持贫困村发展集体经济，为全省“三变”改革树立示范样板；2018年将在全省选择1000个试点村，统筹利用财政、扶贫、农业、发改等涉农资金，支持集体经济组织探索多种形式发展模式，形成脱贫攻坚有效支撑；2019年在总结试点经验的基础上，压茬梯次推进，力争完成10000个以上的村 “三变”改革，到2020年基本实现应改可改行政村全覆盖。

第二，以“六大任务”为突破，夯实改革基础，激发集体经济活力。围绕“确权、赋权、活权”，抓好“六大任务”，着力解决农民权益不明、集体活力不足、资产监管不力等问题。一是全面开展清产核资，摸清集体资产家底，明晰改革资产范畴。二是依法确认集体资产归属，推进农村集体土地、建设用地、宅基地、农民房屋、小型水利工程等“多权同确”。三是合理界定集体成员资格，赋予农民集体成员资格，廓清集体资产受益对象。四是合理设置集体资产股份或份额，量化到人、固定到户，落实农民集体财产权益，同时，突出“贫困户优先”原则，引导贫困村依托财政扶贫资金设置“贫困户优先股”。五是规范建立集体经济组织，赋予集体经济组织市场经营主体地位，引导承接项目资金。六是建立健全村集体资产与财务管理制度，加快建设集体资产监管平台，推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化。

危房改造摸底调查

辣椒喜获丰收

现代农业发展模式

酿酒葡萄种植基地

第三，以“三项机制”为保障，严格风险把控，确保农民权益落到实处。严格执行民主决策、利益联结和问题处置“三项机制”，筑起制度约束的围墙，确保农民成为改革的参与者和受益者。榆阳赵家峁村、靖边马季沟村等充分尊重农民意愿，严格执行民主程序，有效实现了以农民为主体推动改革，农民共享改革发展成果；佛坪创新村级集体经济体制构建脱贫攻坚长效机制，理顺集体与成员、集体与合作企业、集体与贫困户的利益关系，充分激发不同主体参与发展的积极性；华州区充分调动纪检、财政、公安等部门力量，提前介入，依法推进，有效保障了集体资产不流失，农民权益不受侵害。

第四，以“四种模式”为引领，拓展发展思路，助力脱贫攻坚大局。各地积极实践，不断探索，形成集体经济发展的“四种模式”，为集体资产开发利用提供了示范，引导贫困村解放思想、因地制宜、一村一策发展集体经济，确保农民特别是贫困户有实实在在的获得感。一是以农户为基础、以集体为载体，以新型经营主体为引领的“现代农业发展模式”。如合阳沟北村、洋县草坝村、蒲城闫家村等；二是依托生态资源、传统文化和特色产业，实行一二三产融合发展的 “三产融合发展模式”。如榆阳赵家峁村、蓝田董岭村、勉县天荡社区等；三是依托光热、水电、矿产等资源优势参与资产收益分红“资源开发模式”。如韩城市阳山庄；四是利用集体建设用地新建或盘活经营性资产的“物业经营模式”。如西安市和平村、耀州区北街村、宝塔区高峁湾村等。

经过深入探索，陕西在适宜的土壤和条件下，“三变”各个生效已在多处涌现。例如，泾阳县实施农地入股产业化龙头企业，依托张裕葡萄酒公司大力发展酿酒葡萄的种植、加工、服务，农户入股后由单纯的种地收入变为“租金+务工收入+三产收入+分红收入”的多元化收入格局。蓝田县董岭村170多户村民与村委会签订土地经营权转让合同，村集体成立公司统一经营全村2100亩土地，吸引了社会资本大量投入进行新农村开发建设，实现了农地规模经营和山区农民稳定增收。榆阳赵家峁村将土地、人口、劳动贡献、资金、旧房产等全部转化为股权，并把这些股份量化到人，建立起了“归属清晰、权责明确、保护严格、要素流动”的产权关系，去年村集体资产超千万，常住居民可支配收入比3年前翻了一番，达1.12万元。这些探索实践由远及近，由浅入深，由点到面，陕西省实施“三变”改革已成为农村地区及贫困群众发展的大势。