供给侧改革背景下我国土地财政发展路径研究

陆志伟

供给侧改革背景下我国土地财政发展路径研究

陆志伟

土地财政在我国城镇化进程中扮演着重要角色，在推动经济发展的同时，也伴随着一些问题。在供给侧改革背景下，通过对我国土地财政的负效应分析发现，推进我国土地市场的供给侧改革、中央让利于地方、增加地方主要领导官员的考核内容、完善土地征收机制、“开源节流”是实现我国土地财政可持续发展的重要途径。

土地财政；供给侧改革；经济发展

一、土地财政的内涵、现状及研究综述

（一）土地财政的内涵

土地财政是我国1994年实行分税制改革的产物。分税制使得地方政府事权增加但财权减少，出现事多钱少的局面。现有土地制度下，为了获得更多资金发展经济和建设公共基础设施，地方政府不得不出卖土地［1］。土地财政不仅指通过出卖土地获得的收入，还包括出让土地所获得的税金收入和通过抵押土地而获得资金。地方政府的土地财政收入，一方面用来提升本地GDP，另一方面用来弥补地方建设资金不足。

（二）土地财政的现状

分税制最早产生于香港，1994年我国开始实施分税制。这种税制在我国特有的地方土地管理制度以及官员考核办法的影响下，意外地产生了土地财政这一新事物。特别是，在2007年土地出让收入管理改革之后，土地出让收入实行收支两条线，将土地出让收入纳入地方政府财政收入，更进一步刺激了我国土地财政的发展，土地财政在各省、市、自治区发展迅速［2］。近年我国经济发展进入新常态，供给侧改革是我国政府应对经济新常态进行的顶层设计，“三去一降一补”中的去库存直接指向的就是房地产市场。在这样的背景下，我国的土地财政发展增速得到进一步控制。据财政部资料显示，1999—2015年我国土地出让总收入达到27.29万亿元，平均每年收入1.60万亿元。2014年的土地出让收入是1999年的100倍。全国各省市“地王”频现。

（三）土地财政研究综述

土地财政是我国经济发展过程中在分税制制度下产生的一种财政收入形式，属于预算外的财政收入，在我国又被称为第二财政。随着城市化的进一步发展，土地财政在我国发展极为迅猛，在一些缺少支柱产业支撑的地区，土地财政收入已超过第一财政收入。学者们从不同角度对土地财政进行了分析，主要集中在土地财政的起源、效应分析、理论支撑、可持续发展等方面。

当前我国土地财政研究主要有2个发展趋势：一是随着我国统计管理逐步完善和数据分析能力越来越强大，土地财政的研究从理论分析向实证分析发展；二是研究内容从定义、形成原因、正负效应等发展到土地财政的可持续发展。

二、土地财政的负效应分析

土地作为一种不可再生资源，具有稀缺性。随着我国城市化不断推进，土地财政逐渐暴露出一些弊端［3］。

（一）间接造成农民失地又失业

土地是农村经济发展的稳定器。改革开放以来，特别是在1994年实施分税制改革以后，土地财政在我国城市化过程中的作用越来越明显。没有支柱产业作为经济支撑的地方政府只有通过买卖地来获取经济发展所需的资金［4］。从农村转变为城市的过程中，农民将土地卖给政府，失去土地。政府将大量农用土地进行开发运用，使得农民失地又失业。

（二）房价过高形成实际上的不公平

随着城市化的发展，土地供给数量越来越少，加上我国18亿亩耕地红线的约束，将导致土地价格越来越高。地价是构成房地产的主要成本之一，地价的高低直接决定房地产价格。高昂的利润使得更多人进入房地产行业，造成房地产市场过热，形成房地产泡沫。高昂的房价也使得相当一部分人买不起住房，造成实际上的不公平。

（三）地方政府过度追求GDP引发社会问题

在一些没有支柱产业作为经济发展支撑的地区，通过土地财政来获取发展资金是其经常使用的手段之一。社会上流行这样一句话：“建房子是GDP，拆房子也是GDP”，这句话从侧面反映了很多地方政府为了追求政绩，拿土地财政来做文章。在利用土地财政的过程中，地方官员一味追求政绩，不顾法律约束，常发生贪污受贿事件。强征、强拆等事件也时有发生，引发了一系列社会问题，给社会带来了负面影响。

（四）容易形成资源浪费和污染生态环境

在现行的政绩考核制度下，地方官员为了追求政绩，大量买卖土地和搞房地产建设。每一届主要领导都要弄一套属于自己的经济发展模式，土地开发是这些地方领导的“拿手好戏”。因此，当上一届政府留下来的商品房还没卖完，下一届政府又开始建设，造成了巨大的房地产库存。大量的房地产库存造成了资源浪费。在建设过程中，也造成很多环境污染事件［5］。

（五）造成地方政府财政风险

地方政府过度依赖土地财政，将土地财政作为本地区财政收入的主要来源之一，易引发政府财政风险。一方面，我国目前的土地产权是70年，上一任政府将土地卖出以后，下一届政府就不可能在从中获得任何价值，使其资金来源受到严重限制，从而引发政府财政风险；另一方面，土地财政具有不连续性，一旦土地财政出现意外，不能再为地方政府提供资金来源，将会导致地方政府资金周转出现危机，爆发财政危机。

（六）给地方政府带来金融风险

地方政府通过土地财政获得的收入不仅指土地出让金收入，同时还包括与土地财政相关的税费和用土地作为抵押而获得的资金。由于分税制将财权收回中央，造成地方政府财权缺失，只有通过土地财政增加财政收入。目前，很多地方政府用低价征收老百姓的土地，再以土地作为抵押进行贷款。在这个过程中，地方政府不仅扮演着买卖土地者的商业角色，也扮演一名债务人角色。地方政府将土地财政资金用于基础设施建设或者投资，当地方政府无法偿还贷款时就容易产生地方政府的金融风险［6］。

三、供给侧改革背景下我国土地财政可持续发展的路径选择

我国正处在城市化发展的高速时期，对待土地财政我们应该趋利避害。

（一）推进我国土地市场的供给侧改革

推进土地市场的供给侧改革，严格监管和调节土地上下游市场，调控我国土地市场的发展方向。土地市场的供给侧改革最终目的是使我国土地市场的供需基本平衡，同时实现经济和生态环境、第一财政和第二财政、政府和农民3对关系的协调发展。

（二）中央让利于地方，缓解地方财政之忧

财权集中到中央使得地方财源受限是土地财政产生的直接原因。要想解决地方财政所带来的负效应，不仅要从地方进行改革，中央也应该做出表率。深化我国财税体制改革要能增加地方政府的财税权。地方政府财政资金紧缺的现状得到解决，将在一定程度上减轻以“卖地为生”的动机。中央应放宽地方的税收政策，将一些税收也下放到地方政府。

（三）增加地方主要领导官员的考核内容

一直以来地方政府主要领导升迁考核的主要内容就是地方GDP。因此，每一届新任地方政府领导一上任就开始追求GDP的增速，这在一定程度上加速了土地财政的发展。在土地财政过热的今天，应该调整地方领导的考核内容，改变以往的唯GDP论。逐步偏重对GDP质量的考核，比如地区经济发展指数、人民幸福指数、基尼系数等。

（四）完善土地征收机制，保障“失地”农民的利益

将农民的土地以低价买进，再以高价卖给房地产开发商是地方政府经营土地财政的一般运行方式。近年来，很多地方征收土地过程中经常出现暴力执法、强拆、抗拆等现象，反映出存在一系列社会问题。完善我国土地征收制度，保障“失地”农民利益显得尤为重要。土地征收机制应向弱势群体倾斜，增加土地征收的赔偿内容和项目，甚至按一定比例提升土地的赔偿比例，或者利用其他方式对失地农民进行长期性的扶助，以保障农民在失地后不会为以后的生活而担忧。

（五）以“开源节流”缓解地方政府财政担忧

推进土地财政的可持续发展，不仅需要中央的支持，对于地方政府来说，更要找到缓解本级财政压力的路子。可以从“开源”“节流”2个方面入手。在“开源”方面，地方政府应该将收入多元化。首先应该发展本地区经济，找准本地区比较优势产业，以支柱产业带动整个地区经济的发展。同时，大力支持非公有制企业的发展，增加地方税收。在“节流”方面，政府的财政支出一定要用到实处，加大地方财政资金的监督管理力度，减免不必要的花费；对于重大公共服务工程，鼓励民间资本参与建设，缓解地方政府的财政支出压力。

[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究：土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬，2012（2）.

[2]管莹.土地财政成因、区域效应与系统治理对策研究[D].南昌：江西财经大学，2013.

[3]赵国玲，胡贤辉，杨钢桥.“土地财政”的效应分析[J].生态经济，2008（7）.

[4]张楠.“土地财政”效应及其风险分析[J].中外企业家，2016（23）.

[5]刘立峰.地方政府的土地财政及其可持续性研究[J].宏观经济研究，2014（1）.

[6]胡永和.中国城镇新贫困问题研究[M].北京：中国经济出版社，2011.

（编辑：唐龙）

F293.2

A

1673-1999（2017）11-0042-02

陆志伟（1991—），男，西藏民族大学财经学院2016级硕士研究生，研究方向为民族地区经济发展问题研究。

2017-09-16

2016年国家社会科学基金课题“资金配置与西藏文化产业发展的路径及对策研究”（16CGL073）。