“生态红线”制度实施的法治化路径探析*

孙结才

(铜陵学院 法学院， 安徽 铜陵 244061)

“生态红线”制度实施的法治化路径探析*

孙结才

(铜陵学院 法学院， 安徽 铜陵 244061)

“生态红线”作为我国实现生态文明和绿色发展的一项重大举措，在“法治中国”背景下，其有效实施需要着力运用法治思维和法治方式加以推进。文章分析了我国“生态红线”制度实施所面临的政策和法制环境、存在的机遇和瓶颈，从立法、执法、司法、责任追究四个层面探讨了提升“生态红线”制度法治化程度的具体路径。

生态文明；生态红线；法治化

长期以来，由于我国在实现经济发展过程中对生态问题认识不足、重视不够，导致生态问题已成为我国全面建成小康社会的突出短板、制约我国新一轮经济发展的最大障碍，使生态差距成为我们与发达国家最大的发展差距。为此，习近平总书记提出了“生态就是资源”、“生态就是生产力”、“绿水青山就是金山银山”等一系列有关生态问题的新思想、新观念。欲使上述新思想、新观念得以贯彻落实，进行科学的制度设计是关键。国外发达国家生态建设实践证明，实行“生态红线”制度是解决生态问题的一项有力举措。基于此，中央就“生态红线”制度的实施颁布了多个文件，2015年1月1日开始实施的新《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)首次以环境保护基本法的形式就“生态红线”进行了法律上的确认。这表明“生态红线”一词已成为我国生态文明体制改革的顶层设计并试图进行制度安排，彰显了国家以法治方式推进生态文明的坚定决心和政策取向，是我国实现生态文明过程中的又一重大战略决策和制度创新。但上述部署和确认大都是原则性的，缺乏明确的规范效力，并未提出保障“生态红线”制度执行的具体路径。“生态红线”如何落地，仅靠宏观政策和生态环境基本法的“统领”作用，肯定无法自动实现，需要进行深入的法律论证，以法治化为其推进路径，构建“生态红线”制度实施的法治化路径的整体图景。

一、我国“生态红线”制度实施所面临的政策和法制环境分析

“生态红线”这一名词在我国出现较晚，其雏形最早发端于深圳市2005年实施的基本生态控制线管理制度。“生态红线”概念在我国首现于《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)，其规定“在重要生态功能区……等区域划定生态红线”。专门对“生态红线”进行具体阐释的高层文件首现于 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其将“生态红线”从生态空间保护领域拓展至生态资源和生态环境领域，“生态红线”就此成为了一个综合性概念。《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》(环发〔2015〕56号)的出台，标志着全国范围内“生态红线”划定工作的全面开展。2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》第29条第1款规定：“在重点生态功能区……等区域划定生态保护红线。”这是“生态红线”在我国法律上的首次确认。作为我国环境保护领域基本法对“生态红线”的这一确认，标志着“生态红线”在我国正式上升为国家法律层面的生态保护概念，“生态红线”制度的实施已经纳入到法治化推进的轨道。《国家“十三五”生态环境保护规划》(国发〔2016〕65号)明确提出：“到2020年底前，全面完成全国生态红线划定、勘界定标，基本建立生态红线制度；制定生态红线管控措施，制定落实生态红线负面清单的技术规范，强化‘多规合一’的生态环境支持。”这表明我国有关“生态红线”制度实施的具体蓝图已经绘定。中共中央办公厅、国务院办公厅在2017年2月发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中，重申了国发〔2016〕65号文就我国“生态红线”制度推进描绘的蓝图，并明确提到要实现一条红线管控重要生态空间，让生态保护红线在全国形成“一张图”。至此，我国关于“生态红线”制度实施的有关顶层设计已经完成。

上述政策和文件的出台，标志着我国“生态红线”制度实施的体制机制和法制进一步理顺，良好的宏观政策环境已基本形成。

二、我国“生态红线”制度实施所面临的机遇和瓶颈

在全面深化改革与全面依法治国深入推进，创新发展和绿色发展深入实施，生态文明建设体制机制逐步健全的背景下，“生态红线”制度实施所需的政策红利、法治红利和技术红利将得到进一步释放；与此同时，随着生态文明理念的进一步深入人心，百姓生态保护意识的日渐增强，保护生态的合力将在全社会逐步形成；这些都将为“生态红线”制度的全面实施提供良好的基础。

同时，我们也应看到，我国“生态红线”制度起步较晚，才刚刚步入法治轨道，其全面实施所面临的法制环境还很不成熟，在立法、执法、司法、责任追究等层面都存在着制约其全面实施的瓶颈问题，主要表现在：

1.立法层面。一是现行立法大都生态理念缺失、指导思想不科学，法律“生态化”和“绿化”不足。二是立法模式缺陷明显。在“类型化部门立法”的立法模式下，各部门在有关“生态红线”的政策和法规制定上大都各自为政或“同床异梦”，导致有关“生态红线”的政策和法规多元分散、部门色彩浓厚、内容缺乏衔接协调甚至存在相互矛盾，影响其权威性和实效性。三是立法机制滞后。生态问题上的党政联合立法、协助立法、公众参与立法的机制尚未形成。四是有关保障“生态红线”制度实施的法律体系不健全。在《宪法》中没有明确确立“生态文明、绿色发展”的理念，《环境保护法》有关“生态红线”的规定过于原则、操作性不强，“生态红线”有关的专门立法缺失。

2.执法层面。一是生态执法理念滞后、执法思路不清。二是“类型化部门立法”模式导致执法依据“政出多门”，造成多头管理、交叉管理和管理真空问题频现。三是有关生态管理的机构设置紊乱，生态行政职权分工不合理，以致生态执法权异化行使，部门生态执法合力难以形成，生态执法监督责任难以落实，统筹解决跨区域、跨流域生态问题的新要求也就很难适应。四是生态执法过程中的地方保护主义仍然存在，权力寻租问题严重，生态执法效果与执法预期相距甚远，生态执法上的选择性、随意性较大，机械执法、越权执法、懈怠执法现象频现。

3.司法层面。一是生态纠纷解决上的司法理念滞后，生态文明、绿色发展导向不足，司法解决纠纷的生态功能缺失，实践中司法审判没能肩负起发现、确认、平衡和保障生态利益的功能；二是生态纠纷解决过程中公众参与机制和环境公益诉讼运行机制不畅，导致公众参与度较低，公益诉讼的机能没能得到有效彰显，司法公信力不足；三是生态纠纷处理的专有机制和诉讼替代机制尚未建成，没能实现生态纠纷处理上的专业化和多元化。

4.责任追究层面。一是传统的政府责任的追究“重经济、轻环境”、生态环境责任的追究“重企业、轻政府”的错误观念有待进一步扭转；二是“党政同责”、“一岗双责”、“终身追责”等生态问题上的新型追责制度的实施，还有待配套政策和可操作的实施细则的及时跟进，以便进一步明确具体的追责主体、追责情形和追责程序等直接关涉到上述责任能否落到实处的问题。

三、我国“生态红线”制度实施的法治路径设计

针对我国“生态红线”制度实施过程中存在的问题，欲使中央高层就“生态红线”制度所做的顶层设计和新《环境保护法》就“生态红线”制度所做的原则规定得以落实，关键在于要为该制度的实施设计出一条科学的实施路径。在“法治中国”背景下，笔者认为在具体路径设计时，要站在法治的高度，以法治思维、法治方式和新的发展理念引领路径设计，推动“生态红线”深入人心；以一体化的视角开展其法治化路径设计，保障“生态红线”不可僭越，使“生态红线”真正落地，护航“美丽中国”。

(一)“生态红线”制度实施路径设计应奉行的理念

理念是行为的先导。要做好“生态红线”制度实施的路径设计，首先就应明确该路径设计应奉行的理念。划定并实施“生态红线”作为实现党的十八大提出的“实现生态文明、建设美丽中国”目标的重要举措，其路径设计理念的根本指向就应是“推进生态文明、建设美丽中国”。在路径设计时要尊重生态规律，充分体现生态文明要求的目标体系和生态价值。而要实现生态文明，就需要有新的发展理念来引领。正是在这一背景下，党的十八届五中全会提出了“绿色发展”的新理念，这为生态文明建设指明了主攻方向和精准着力点。因此，在“生态红线”制度实施的路径设计上还应坚持以绿色发展理念为指导。同时，生态文明又是制度文明，要做好制度的“顶层设计”，法治化无疑是最佳的选择和最重要的保障。因为以法律的形式提供相对稳定的制度规范，有利于各主体明确自身权利义务的边界，使其行为有明确的遵循标准。因此，设计“生态红线”制度实施的路径，应站在法治的高度，坚持以法治思维、法治方式推进路径设计，以便让“生态红线"不至于成为一条悬着的线。

综上，在“生态红线”制度实施的路径设计上，应以生态文明为导向，坚持绿色发展与法治推进并举的理念。

(二)“生态红线”制度实施的具体法治化路径构建

关于“生态红线”制度实施的具体路径设计，要在上述理念的引领下，以法治思维和一体化的标准，从立法、执法、司法、责任追究四个层面，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，来设计有利于“生态红线”制度实施的全过程控制、一体化管理的法律制度体系。

1.通过完善立法，来实现源头严防。“生态红线”制度要得到有效实施，首先要依赖于科学、完备的立法做保障。针对现行立法，重点应开展以下工作：第一，要重塑立法理念。坚持以生态文明和绿色发展的理念来引领实施“生态红线”制度的相关立法，通过推进法律“生态化”，将体现生态文明和绿色发展要求的法律思想、法律观念、法律价值取向融入法律，以实现对已有法律的“绿化”，为“生态红线”制度的有效实施留下适度超前的法制发展空间。第二，要更新立法指导思想。坚持以生态系统一体化管理的思想来指导实施“生态红线”制度的相关立法，力争在保障有关“生态红线”制度实施的立法上实现“多规合一”、“多规融合”。第三，要创新立法机制。一方面要积极探索在保障“生态红线”制度实施方面的党政互助立法、党政联合立法以及党内法规与国家法律的衔接与协调；另一方面，要实行开门立法，让“生态红线”制度的相关法律“接地气”，充分体现百姓的期待和诉求。第四，要健全保障“生态红线”制度实施的法律体系。具体来说：一是要修改宪法，将生态文明、绿色发展理念明确写进宪法，使其上升到宪政的高度；二是要修改完善《环境保护法》，进一步细化该法中有关“生态红线”的规定，使其更具操作性；三是要制定有关“生态红线”的专门法律，就“生态红线”如何划定、如何保护、越线如何追责等进行全面系统的规定，让各项工作均有法可依。

2.通过优化执法，来实现过程严管。“生态红线”制度要得到有效实施，还有赖于通过严格执法来实现过程严管。针对现行执法中存在的不足，党和政府高度重视，先后出台了《加快推进生态文明建设的意见》《关于加强环境执法监督的通知》《生态文明体制改革总体方案》等文件，并明确提出要“严守资源环境生态红线”、“建立健全环保综合执法体系和跨区域环保执法联动机制”、“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”等。应该说党和政府就优化生态执法体系所做的这些顶层设计，为推进“生态红线”制度的实施从宏观层面提供了思路和保障，但要使其真正落地，还需要我们从微观层面，开展深入研究，找到推进之策。笔者认为当前重点应开展以下工作：一是要更新执法理念和执法思路，实现由“生态管理”向“生态治理”、“单一式执法”向“整合式执法”转变。二是要积极整合“生态红线”制度实施过程中的执法监督资源和生态执法监督职能，提高执法监督的时效性。在“生态红线”制度实施中的执法监督上，坚持生态资源开发利用与生态保护监管相分离，探索对生态资源实行大部门统管机制，逐步实现“生态红线”制度实施中的执法监督资源的整合和执法监督职能的优化、统一。三是要积极探索构建保障“生态红线”制度实施的一体化的生态执法监督网络和生态执法监管体系。在执法监督网络上，笔者赞同孙佑海教授提出的“遵照国家监察、地方监管、部门负责的总体要求，实行政府分层分类行使生态执法监督权的生态监管执法网络”构建思路；要合理配置省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度实施过程中省、市、县的环境监管权力；要前移执法监督关口，强化事前和事中监督。在生态执法监管体系构建上，要形成党委领导、人大监督、政府负责、环保监管、部门联动、公众参与的协同推进局面。四是要整体推进生态执法协作机制、联动机制、自律机制和社会监督机制改革，尤其要注重构建和优化区域流域生态执法协作机制、上下联动和部门互动的生态合作执法机制以及公众广泛参与的社会监督机制。

3.通过改进司法，实现利益严保。“生态红线”制度要得到有效实施，还需要通过严肃司法，来实现对各方主体的利益的保护。针对现行司法状况，笔者认为应重点做好以下工作：一是要更新司法理念。坚持司法上以生态文明和绿色发展理念为导向，积极拓展生态审判功能，努力使司法审判肩负起发现、确认、平衡和保障生态利益的功能。二是构建解决“生态红线”纠纷的专门诉讼机制，实现“生态红线”纠纷处理的专业化。具体包括：制定专门适用于生态纠纷解决的程序法；建立专门的生态资源法庭，在案件审理上适用特别程序；构建专门的生态纠纷解决上的证据规则。三是建立有关“生态红线”纠纷的替代性解决机制，实现“生态红线”纠纷处理的多元化。具体包括：优化“生态红线”纠纷解决上的仲裁和与诉讼对接机制；完善“生态红线”纠纷解决过程中的人民调解机制，进一步强化司法确认的效力。四是畅通“生态红线”纠纷解决过程中的公众参与机制，细化“生态红线”纠纷公益诉讼的具体运行规则，提升“生态红线”纠纷解决过程中的司法公信力。

4.通过强化责任，实现后果严惩。“生态红线”制度要得到一体遵循，还需要通过强化责任，严惩违法行为来加以实现。在有关生态问题的责任追究方面，新一届中央领导集体非常重视，先后在有关文件、法律和政策中多次提到，“用严格的法律制度保护生态环境”、“完善责任追究制度，建立领导干部任期生态文明建设责任制”、“建立生态环境损害责任终身追究制”、“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”等。特别是2015年8月9日起施行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)，是一部有关生态环境损害责任追究的专门法规，首次规定了在生态资源环境保护中党政同责，是生态领域问责制的重大突破，彰显了权责一致原则，实现了追责对象的全覆盖，为强化“生态红线”制度实施上的责任追究提供了有力保障。欲使《办法》规定内容真正得以全面落实，笔者认为，还应重点开展如下工作：一是要更新理念，牢固树立“生态优先、平等追责、共同担责”的理念；二是要尽快出台追究生态环境损害责任的实施细则，进一步明确责任性质、追责标准、追责程序、支撑体系，处理好行为追责和后果追责之间的关系，实现在生态责任追究上的公开、公平、公正；三是要注重《办法》与《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《环境保护督察方案》、环境保护督政问责以及领导干部自然资源资产离任审计等制度的衔接与协调，让制度创新的叠加效应得到彰显。

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[2]李庆瑞.充分运用法治思维 推进环境管理转型[J].环境保护,2013(22):11-12.

[3]孙佑海.推动立法“绿化”保障公民环境权益[J].中华环境,2014(2):5-6.

[4]宋旭.着力构建完备的环境执法监督体系——专访环境保护部原核总工程师陆新元[J].中国环境管理,2016(1):18-19.

[5]孙佑海.依法保障生态文明建设[J].法学杂志,2014(5)7-9.

[6]吕忠梅.生态文明建设的法治思考[J].法学杂志,2014(5)18-20.

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[8]食品安全抓住源头治理 环境生态建设是第一道防线[EB/OL].http://www.cnfood.cn/,2015-09-14.

(实习编辑：郑 舒)

OnthePathofRuledbyLawinImplementingthe“EcologicalRedLine"System

SUN Jiecai

(Law School, Tongling University, Tongling, Anhui, 244061)

“Ecological red line" as a major measure to achieve ecological civilization and green development in China,under the background of “law-ruled China",its effective implementation needs to be promoted by using the rules of law.This paper analyzes the policy and legal environment, opportunities and bottlenecks faced by the implementation of the ecological red line system in china,and probes into the concrete way to improve the legalization degree of “ecological red line" system from the four aspects of legislation,law enforcement,judicature and accountability.

ecological civilization;ecological red line;ruled by law

D922.68

A

1004-342(2017)05-07-05

2017-02-15

2017年度安徽高校省级人文社会科学研究重点项目“安徽省‘生态红线’制度实施的保障机制研究”(项目编号：SK2017A0533)；2016年铜陵学院校级科研项目“‘生态红线’制度实施的一体化法治化路径研究”(项目编号：2016tlxy04)。

孙结才(1974-)，男，铜陵学院法学院讲师，硕士。