论环境公益诉讼的主要困境与现实出路——以水污染司法治理模式构建为视角

程 林，奚敬之

(1.杭州师范大学 法学院， 杭州 311121； 2.中国政法大学 民商经济法学院， 北京 102249)

论环境公益诉讼的主要困境与现实出路
——以水污染司法治理模式构建为视角

程 林1，奚敬之2

(1.杭州师范大学 法学院， 杭州 311121； 2.中国政法大学 民商经济法学院， 北京 102249)

当前，水污染问题已经成为严重制约我国经济发展转型与人民生活质量提高的瓶颈。为有效防治水污染，近年来各地开展了广泛的实践，也取得了不小的成效。但随着治污实践的深入，传统行政治理模式单一、“治本”作用有限等问题也逐渐暴露出来，亟待通过司法治理模式进行有益补充。其中，新型的环境公益诉讼模式因与水污染治理具有高度的契合性而成为关注的重点。在未来水污染治理长效机制的建设过程中，相关立法、行政、司法机关应着力构建符合我国现实国情的环境公益诉讼制度并积极开展司法实践，以有效预防和制止水污染行为的发生，促进环境保护与社会公平。

水污染；司法治理模式；环境公益诉讼

环境污染是现代社会工业大发展的附带“产品”，其对经济的持续健康发展和社会公众的身体健康已经产生重大负面影响。在治理污染过程中，传统的单一行政治理模式与单个组织或个人的私益诉讼司法治理模式往往仅能产生短时的、治标不治本的效果。而公益诉讼作为一种新的司法救济手段，以保护公共利益为目的，着眼于对损害公益行为的抑制和预防，能够更为有效地弥补传统治理模式的不足，有力制止环境侵权行为，促进环境保护和社会公平[1]。面对当前我国环境问题日益突出、水污染防治愈加困难的现状，有必要逐步构建具有我国特色的环境公益诉讼制度，以期促进系统、完整、科学的水污染长效防治体系之最终形成。

一、水污染治理模式的应然选择与原因分析

(一)行政抑或司法手段：司法治理模式的意义

一般而言，对于包括水污染在内的环境污染，通常可以通过如下两种手段予以防治：一是行政机关采取带有强制性的行政命令、指示、规定等措施进行防治的行政手段；二是司法机关采取依法追究环境污染行为人的民事、刑事责任等方式进行防治的司法手段。在具体运用过程中，对于二者孰轻孰重、是只能单独适用还是可以兼而采之，目前国内尚无定论。

2008年，全国人大常委会对1996年颁行的《水污染防治法》*《水污染防治法》于2008年2月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第32次会议修订通过，自2008年6月1日起施行。进行了全面修订。新法除了继续从行政执法的角度对水污染的预防、治理、责任承担进行规定以外，还首次提及了通过司法途径解决水污染引起的损害赔偿问题，即因水污染受到损害的当事人可以向人民法院提起诉讼，要求排污方排除危害和赔偿损失。同时，该法还对此类诉讼的主体、证明责任分配以及代表人诉讼、支持起诉、法律援助等特殊问题予以了明确*我国《水污染防治法》第八十六条规定：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”第八十七条规定：“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”第八十八条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”。可以说，这一关键性的进步已经在国家层面产生了良好的示范效应。

但在地方，这一示范效应的作用还未得到及时、全面的发挥，有效性也不明显。例如，浙江省根据修订后的《水污染防治法》制定的《浙江省水污染防治条例》*《浙江省水污染防治条例》于2008年9月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第6次会议通过，并根据2013年12月19日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第7次会议《关于修改〈浙江省人才市场管理条例〉等八件地方性法规的决定》予以修正。就并未对水污染的司法治理模式予以应有的重视，仅在第六十四条做了兜底性规定，即“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，对通过司法途径解决水污染引起的民事损害赔偿问题，则只字未提。

其实，从国际通行的做法与环境保护的现实需求来看，行政手段与司法手段双管齐下往往能达到最优的防治效果。其原因主要在于，行政手段虽在短期内能快速收到一定成效，但需要消耗大量的行政资源且缺乏法律手段的强制性，故从长期来看仍难以治本。而司法手段的主要着眼点在于提高环境违法成本，能够从根本上解决守法成本高、违法成本低的问题，从而更为有效地遏制违法企业铤而走险。二者不但不相互矛盾，相反还能优势互补，共同形成“行政、民事、刑事”三法并举的防治体系。

(二)传统诉讼还是新型诉讼：环境公益诉讼的缘起

在环境污染司法治理模式的项下进一步分析，其内部还存在着刑事责任与民事责任的划分。前者主要是指通过司法程序，对故意违反环境保护法律、污染环境或破坏环境资源、造成或可能造成公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果，触犯刑法并应受刑事惩罚的环境污染责任人判处刑罚，以达到惩罚犯罪、保护相关主体合法权益的目的。其既剥夺环境污染责任人的财产又剥夺其人身自由，是最为严厉的环境污染防治手段。后者主要是指通过司法程序，判令环境污染责任人对环境污染受害人承担民事损害赔偿责任。该手段虽然是现代法治社会保护公民合法权益的应有之义*环境权作为一项宪法性权利，虽已得到世界上绝大多数国家的普遍认可，但由于其主体及内容的模糊性，导致其仍停留在宣誓性权利阶段。在司法实践中，各国法院往往会以法律未明文规定保护此种利益为由驳回起诉人的起诉。，但是环境污染的影响范围通常较广，涉及人员数量众多，且影响程度与后果在不同地域、不同人员中还可能存在较大的差异性，导致提起诉讼与追究责任都存在较大困难，所以其在立法与司法层面都受到了一定程度的抑制。可以说，环境污染的传统司法治理模式在当前主要表现为以刑事责任追究为主、民事责任追究为辅的形态。

然而，随着环境污染的不断加剧，社会公众对于通过司法途径保护自身合法权益的呼声愈加强烈。司法需求的与日俱增与传统诉讼模式无力满足现实需求的矛盾，逐渐催生出新的诉讼理论与实践。20世纪70年代，在很多国家开始兴起一种新的诉讼模式——公益诉讼，即：当自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为已经或即将侵害环境公益时，允许特定主体以维护环境公共利益为目的向法院提起诉讼，并在起诉主体、诉讼管辖、证明责任分配、诉讼费用负担等方面作出特殊规定[2]。

在我国，环境公益诉讼多年来一直处于立法缺失与理论界众说纷纭的状态。2007年，以贵阳市清镇环保法庭成立为标志，环境公益诉讼的司法实践又进入了“无法可依，沉默前行”的尴尬局面[3]。幸而，2008年全国人大常委会修订通过的《水污染防治法》开始在立法层面作出了相关有益尝试，提出环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼，且国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。虽然这并未直接规定针对水污染问题可以提起公益诉讼，但至少体现出立法者已开始思考如何通过更为有效的诉讼模式来追究水污染责任人的民事损害赔偿责任，并以此促进环境保护和社会公平[4]。此后，相关的理论探讨、立法论证也一直未曾停息。2012年全国人大常委会在修订《民事诉讼法》(以下简称新《民诉法》)时，新增了公益诉讼的相关内容，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2015年1月7日，最高人民法院又发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)，明确了社会组织可提起环境民事公益诉讼、环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖、同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”、 减轻原告诉讼费用负担等有利于环境污染民事赔偿责任追究的相关问题[5]。在此种逐渐“有法可依”的背景之下，充分利用现有法律制度的支持，积极开展水污染民事公益诉讼的司法实践，应成为未来有效治理水污染问题的重要途径和有力手段。

二、水污染治理之公益诉讼模式的主要困境

上述有关水污染治理模式的递进式分析已经表明，无论是从理论推演还是从现实需求层面来看，对水污染治理模式的选择都指向了司法治理模式中的新型诉讼模式——环境公益诉讼。然而，受传统诉讼理论的制约，多年来我国的环境公益诉讼一直未能获得应有的重视，相关立法规定与司法实践也还存在诸多问题，致使其与水污染治理尽快契合并发挥实效还面临着重重困难。

(一)诉讼提起主体范围较窄且条件限制较严

究竟哪些主体可以提起公益诉讼，一直是理论界与实务界的争议焦点之一。依照新《民诉法》《公益诉讼解释》与《环境保护法》的规定，目前仅法律规定的机关和有关组织可以对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起环境公益诉讼。其中，“机关”的范围未予明确；“有关组织”主要是指“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的”，“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，从事环境保护公益活动的”社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，且其在提起诉讼前5年内不能因从事业务活动违反法律、法规，受过行政、刑事处罚[6]。

从上述规定不难看出，对于环境公益诉讼的提起主体范围，立法者进行了严格的限制：与案件无直接利害关系的普通公民全部被排除在提起主体之外；即使相关组织可以提起诉讼，条件也十分苛刻，既对成立条件、从事活动性质与关联性等有正面要求，又对一定时期内是否受过特定处罚等有反面要求。有专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织仅有300家左右[7]；对于很多在国家司法实践中常常发挥主力作用的特定机关，如检察机关等，规定又非常模糊，极易造成有关机关采取“事不关己高高挂起”“多一事不如少一事”的态度推诿责任，进而导致环境公益诉讼因无法确定适格主体而被束之高阁。

(二)激励机制不完善导致相关组织提起诉讼的积极性不高

在现行法律明确规定的两类环境公益诉讼提起主体当中，相较于仅作笼统、原则性描述的“机关”来说，从事环境保护公益活动的社会组织无疑是中坚力量。但是目前，社会组织介入耗时耗力且花费巨大的环境公益诉讼案件，却并不能得到相应的经济补偿或利益，甚至还可能因通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益的行为而被人民法院根据情节轻重依法收缴非法所得、予以罚款或移送有关机关追究刑事责任，这必将极大打击其提起诉讼的积极性。

其实在很多国家，鉴于公益诉讼目的的公共性，以及提起公益诉讼要花费大量的时间、金钱与精力，故而公益诉讼的原告在胜诉后一般都可得到一定的奖励。这样做不仅有利于激发公民的正义感和责任感，还有利于营造惩恶扬善、扶正压邪的良好社会风气，从而促进社会的良性运转。对此，我国相关立法也应予以充分考虑，否则环境公益诉讼制度在司法实践中将很可能遭遇因无人愿意提起诉讼而无法适用的窘境。

(三)审理机构数量众多、形式多样但整体作用发挥不佳

在新《民诉法》正式确立环境公益诉讼制度以前，全国不少地区的人民法院已经采取“只做不说”的方式默默开展着相关司法实践。而2007年贵阳市清镇环保法庭的成立，更使得这种探索成为业内“众所周知的秘密”。此后的几年间，全国各地基层法院又先后成立了不少类似的环境资源庭、合议庭或巡回法庭。2013年新《民诉法》正式施行后，由于最高法院一方面正式成立了环境资源审判庭，另一方面还要求各省高级法院也成立环境庭并根据自身情况统筹指导辖区内中级法院合理设立环境庭，因此全国范围内环境公益诉讼的审理主体数量呈现出爆发式增长的态势。

然而，审理机构数量的迅猛增长及其所带来的形式多样化特征并未直接催生环境资源案件处理效果的最佳化。相反，很多地方法院的审理机构甚至还面临着“无米下炊”的尴尬局面。以江苏省为例，2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例，但通过司法途径解决的只有85件[8]。此外，环境公益诉讼案件还往往具有跨行政区域的特点，一个企业的污染行为可能在多个相连行政区域内造成损害后果。此种情况之下，能否及时有效地解决按行政区划设置审理机构的问题，也成为影响环境公益诉讼制度效用发挥的重要因素。

三、水污染治理之公益诉讼模式的现实出路

通过以上对我国环境公益诉讼制度现存主要问题的分析，笔者认为，在运用司法治理模式防治水污染问题的过程中，相关立法机关与司法机关至少还应从以下三个方面着力对环境公益诉讼制度的相关内容予以完善。

(一)尽快明确检察机关环境公益诉讼提起主体的资格

环境公益诉讼的目的直接指向唤起社会公众的环境保护意识与力量、共同维护环境公共利益，这一定位从《环境保护法》将关于公益诉讼之规定放在第五章“信息公开与公众参与”部分可见一斑。但目前相关法律与司法解释对环境公益诉讼提起主体的规定——模糊的“法律规定的机关”与严苛的“有关组织”——却难以满足这一要求。鉴于短期内社会公众尽可能广泛参与和法院面临滥诉风险不堪重负之矛盾无法从根本上进行调和，《公益诉讼解释》对“有关组织”的进一步解释效果也尚未显现，建议先尽快明确各级检察机关属于“法律规定的机关”因而具备环境公益诉讼的原告资格，并在最高人民检察院的统一组织下在各地主动开展试点。其原因主要在于，在监察体制改革的大背景下，检察机关的反贪污贿赂与反渎职侵权职能将被逐渐剥离，而公诉职能将得到进一步强化，即检察机关未来将着重定位于为了国家与公共利益提起诉讼的国家公诉机关，这其中不仅应包括刑事公诉，而且也应包含法律许可范围内的民事与行政公诉。而成为环境公益诉讼的原告恰是这方面的有益实践，且能同时解决相关机关普遍不愿介入环境公益诉讼甚至相互推诿责任的问题，可谓“一举两得”。

(二)着力激发适格主体提起环境公益诉讼的积极性

根据最高法院的统计，2015年以来全国环境公益诉讼案件主要集中在江苏、贵州、福建、山东等地。其他地方在环境公益诉讼案件提起数量、有关组织参与程度、检察机关试点比例等方面都明显低于上述省份[9]。可见，当前国内符合法定条件的主体利用公益诉讼制度防治包括水污染在内的环境污染的积极性总体上并不高。为改变这一不利局面，相关部门还应着力完善激励机制，缓解起诉主体不愿意、不敢、不能提起环境公益诉讼的问题。一方面，可以根据案件具体情况，缓收、免收原告的全部或部分诉讼费用，或者由政府、企业、个人等参与出资设立专项基金，为环境公益诉讼提供诉讼费用等资金支持。但同时，为了防止滥诉，也可以规定若案件审理完毕后，起诉被认定为报复和无理取闹，则要求原告补交诉讼费用或归还专项基金。另一方面，为了补偿原告在环境公益诉讼过程中消耗的大量时间、精力与金钱，使其不因维护公益而损害自身的合法权益，亦可以在确定起诉是合理合法且有意义的情况下，从对被告的经济制裁中提取一部分作为对原告的奖励。

(三)增设环境资源案件专业法官或对相关法官进行专业培训

从审判力量的层面来审视，当前全国审理环境资源类案件的机构与法官数量正呈可喜的上升趋势，很多地方法院相继设立了环境资源审判庭、巡回法庭等审判机构，并配备了审判人员负责审理环境资源类案件。然而，这些审判机构及其组成人员，多为临时搭建或抽调，本身并不具备环境资源方面的专业知识与经验。面对该类专业性极强的案件，临时拼凑的裁判者很可能遭遇环境污染损害成因难辨、损害结果难防等诸多专业技术性问题。此外，按照人民法院内部审判人员轮岗制的传统，环境资源审判庭的审判人员也很有可能在工作到一定年限(一般为三至五年)时，即被调至其他业务庭，而此时他们极有可能才刚刚成为此类案件的专家。当复杂的专业性科技难题超越裁判者辨别是非与适用法律的能力时，裁判者容易丧失处理相关纠纷的动力，所以全省法院应根据各自的案件受理情况，通过设置环境资源类案件专业法官以确保裁判队伍的稳定性，通过定期开展专业法官日常培训或者聘任专业人员为人民陪审员直接参与环保案件的审理等方式，尽快提升整个审判组织的专业性程度。

[1] 张牧遥,孙莉.环境行政公益诉讼的概念辨析[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2015(4):68-78.

[2] 吕忠梅,王立德.环境公益诉讼——中美之比较[M].北京:法律出版社,2009:2.

[3] 阮丽娟.环境公益诉讼的性质识别、原告寻找与审理机关专门化[J].北方法学,2013(6):75-84.

[4] 朱学磊.论我国环境行政公益诉讼制度的构建[J].烟台大学学报(哲学社会科学版),2015(4):47-56.

[5] 刘益.环境民事公益诉讼目的论——兼评最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(2):67-71.

[6] 别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论,2013(1):101-106.

[7] 新华网.300余家社会组织可提环保公益诉讼[EB/OL].(2014-04-25)[2016-12-30].http://news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm.

[8] 秦鹏，陈幸欢.环境公益诉讼中的法院角色、逆向选择与社会结构[J].西南民族大学学报,2015(5):96-101.

[9] 孙茜.我国环境公益诉讼制度的司法实践与反思[J].法律适用,2016(7):22-27.

(责任编辑 冯 军)

On the Main Dilemma and Realistic Solution of Environmental Public Interest Litigation: From the Perspective of the Construction of Judicial Control Mode of Water Pollution

CHENG Lin1, XI Jingzhi2

(1.Law school, Hangzhou Normal University, Hangzhou 311121, China;2.Civil and Economic Law Institute, China University of Political Science and Law, Beijing 102249, China)

At present, the problem of water pollution has become a bottleneck restricting the transformation of our economic development and the improvement of people’s living quality. In order to prevent and control water pollution effectively, all over the country have carried out extensive practice in recent years. However, with the pollution control practice, the problems of the traditional administrative management mode is single and the “curative effect” is limited, which are gradually exposed. So it is urgent to increase the judicial mode as a beneficial supplement. As a kind of the mode of judicial control, the environmental public interest litigation fits with the water pollution control to a large extent. For this reason, it has become the focus of attention. And in the process of building the long-term mechanism of water pollution control, the relevant legislative, executive and judicial organs should strengthen the construction and practice of the environmental public interest litigation system, which will effectively curb and prevent water pollution behavior and promote water resources protection and social equity.

water pollution; judicial control mode; environmental public interest litigation

2017-03-11 基金项目：浙江省社会科学规划课题“浙江省水污染治理之公益诉讼模式研究”(14SWH01YB)

程林(1980—)，女，辽宁开原人，讲师，博士，研究方向：诉讼法学。

程林，奚敬之.论环境公益诉讼的主要困境与现实出路——以水污染司法治理模式构建为视角[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(8):95-99.

format：CHENG Lin, XI Jingzhi.On the Main Dilemma and Realistic Solution of Environmental Public Interest Litigation: From the Perspective of the Construction of Judicial Control Mode of Water Pollution[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(8):95-99.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.08.013

D915.2

A

1674-8425(2017)08-0095-05