黑龙江省庆安县水权确权工作探索与研究

李铁男， 董 鹤，徐柳娟

(黑龙江省水利科学研究院， 哈尔滨 150008)

我国《水法》规定“水资源属于国家所有”，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。水权是建立在水资源公有的基础上的一种使用获益权[1]。我国水权确权工作具有明显的区域性，针对黑龙江省实际情况，庆安县水权确权工作现存的问题主要有：①农业水价形成机制不合理。②水管单位体制改革运作难度大。③农民用水者协会举步维艰。针对庆安县现状问题，本文展开研究分别对庆安县各业用水进行确权。

1 基本情况

庆安县位于黑龙江省中部。政区东西最大距离122.25 km，境内总面积5 469 km2，庆安县地形呈南北长，东西短、恰似一只振翅欲飞的彩蝶。庆安县属于寒温带半干旱半湿润的大陆性季风气候，具有明显的季节气候特征。春季干燥少雨多大风，冷暖多变；夏季高温多雨，秋季降温快，易早霜，冬季寒冷。庆安县以农业生产为主，工副业生产为辅，工业以药、酒、米、木、建材为主，畜牧业以养牛、猪、羊、鹿等为主。全县共有7处有坝引水自流灌区，灌溉面积大，水库工程容量小、数量多。为适应我国农村水利建设的新形势，庆安县组建了基层水利服务机构和农民用水合作组织，在水资源管理和水利工程运行中发挥了积极作用。

2 确权工作目的与意义

水资源具有重要的生态功能和资源功能。本文水权确权工作的主要目的是确定庆安县县域水资源的空间范围，分清水资源所有权、使用权及确权水量，明晰水权的归属关系和权利义务。水资源对区域经济社会发展和生态环境保护具有不可替代的作用。目前，庆安县水资源开发利用方式总体上仍然偏于粗放，用水效率不高，用水浪费严重；市场配置资源的机制还不完善，政府市场两手发力的水治理体制机制还不够健全，与治理体系现代化的要求还有较大差距。水权不清、权责不明、监管薄弱是造成上述问题的重要原因之一。开展水权确权，是健全自然资源资产产权制度的必然要求，对转变发展方式、倒逼产业结构调整、建立健全水市场、节约集约利用资源、保护水生态空间具有重要促进作用，对完善现代水治理体系具有重要意义。

3 确定可分配水总量

本文结合庆安县水权试点具体情况，分析县域内浅层地下水、当地地表水、域外调水等各种水源情况[2]，以庆安县“三条红线”用水总量控制目标为限定条件。通过收集整理县域内社会经济、水文水资源、供水与用水现状等详细资料，建立水权确权工作数据库，确定县域内可分配水总量，包括地表水和浅层地下水。地下水取水量核定到机井口，地表水取水量核定到扬水点。县域内可分配水量不得高于庆安县“三条红线”用水总量控制目标。通过资料收集和数据分析，庆安县可用水总量为54 151 万m3，其中地表水可用水总量为34 660.2 万m3，地下水可用水总量为19 490.8 万m3。

4 各业水权确权

庆安县水权确权工作坚持由简至繁、先易后难、分类指导、分步实施的原则，从实际出发，对各行业用水中可确权的部分优先进行确权，目前无法实现确权的部分打捆进行水权的核算和分配。本文针对庆安县生活用水、生态用水、非农生产用水、预留水量和农业用水进行初始水权分配，并对生活、非农生产和农业用水开展水权确权工作。

4.1 生活用水确权

生活水权确权充分考虑现状年庆安县城镇居民人口和农村居民人口[3]，县域内人口变化以及社会经济和城镇化发展情况，结合庆安县城镇供水厂和农村供水工程的供水现状，依据《黑龙江省地方标准用水定额》对庆安县城镇居民生活水权和农村居民生活水权进行确权。生活用水水权应优先分配并且完全保证。

4.1.1 城镇居民生活水权确权方案

根据庆安县城镇居民生活用水初始水权分配情况，综合考虑城镇居民生活水权的确权条件、确权单位和可确权水量，对庆安县供水厂进行水权确权。计算公式如式(1)：

(1)

式中：W生活c为庆安县城镇居民生活确权水量；Pi为第i个供水厂的城镇居民用水人口；Q城镇为庆安县城镇居民生活用水定额。庆安县城镇居民生活用水初始水权分配情况详见表1。

表1 庆安县城镇居民生活用水初始水权分配情况表

根据庆安县城镇居民生活用水初始水权分配情况，庆安县可确权的城镇生活供水厂1个，用水人口6.373 8 万人，确权水量314.07 万m3，供水水源为地下水。城镇居民生活水权确权到城镇供水厂。

4.1.2 农村居民生活水权确权方案

庆安县农村供水工程共涉及全市13个乡镇，本文确定的可确权农村居民用水人口29.063 4 万人，待确权农村居民用水人口1.562 8 万人。根据庆安县农村居民生活用水初始水权分配情况，综合考虑农村居民生活水权的确权条件、确权对象和可确权水量，对庆安县农村供水工程进行水权确权。计算公式如式(2)：

(2)

式中：W生活n为庆安县农村居民生活确权水量；Pi为第i个农村供水工程的供水人口；Q农村为庆安县农村居民生活用水定额。庆安县农村居民生活用水初始水权分配情况详见表2。

表2 庆安县农村居民生活用水初始水权分配情况表

根据庆安县农村居民生活用水初始水权分配情况，庆安县农村人口30.626 2 万人，农村居民生活水权确权水量670.71 万m3，供水水源为地下水。可确权的农村供水工程101处，供水人口29.063 4 万人，确权水量636.49 万m3；待确权的农村生活用水人口1.562 8 万人，确权水量34.23 万m3。农村居民生活用水确权到农村供水工程。

4.2 生态用水分配方案

生态环境用水是维护生态平衡、支持人类自身及其经济社会发展必不可少的要素。生态用水包括城镇河湖生态用水、市政绿化用水、环境卫生用水等。庆安县生态用水主要为城区绿化用水。河湖生态用水主要依靠天然降水补给。根据生态用水的性质和重要程度，本文只对生态用水进行分配，但不参与水权确权。生态水权确权计算公式如式(3)：

(3)

式中：W生态为庆安县生态水权分配水量；Si为第i个生态用水管理单位管理的绿化面积；Qs为庆安县园林绿化用水定额；t为庆安县现状年城区绿化用水时间。庆安县生态用水初始水权分配情况详见表3。

表3 庆安县生态用水初始水权分配情况表

根据庆安县生态用水初始水权分配情况，庆安县生态用水分配水量22.46 万m3，其中庆安县城区绿化面积6 万m2，分配水量21.6 万m3；环境卫生清洁面积10 万m2，分配水量0.86 万m3。

4.3 非农生产水权确权方案

庆安县共有非农生产企业单位9个，均具有取水许可证。庆安县非农生产用水初始水权分配情况详见表4。

表4 庆安县非农生产用水初始水权分配情况表

根据庆安县非农生产用水初始水权分配情况，本文非农生产确权水量122.86 万m3，供水水源为地下水。庆安县具有取水许可证的企业单位有9个，非农生产水权确权到企业单位。

4.4 预留水量

为保证水权有效期内基本生活和生态环境需水的增长，需预留水量来满足未来区域发展战略用水需求和保障应急调度[4]。结合庆安县水资源现状和各业用水情况，确定预留水量。预留水量不参与确权，本文预留水量采用“三条红线”确定的庆安县用水总量控制目标的5%计算，计算公式如式(4)：

W预留=5%W红线=5% (W地表+W地下)

(4)

式中：W红线为庆安县2015年度“三条红线”用水总量控制目标。预留水量分配情况详见表5。

表5 庆安县预留水量分配表 万m3

4.5 农业水权确权方案

本文农业水权确权到万亩以上灌区管理单位，有条件的灌区进一步将农业水权确权到农民用水者协会，除0.067 万hm2以上灌区之外的水田灌溉面积打包进行农业水权分配，但不进行确权。对完成农业水权确权的0.067 万hm2以上灌区管理单位核发取水许可证，农民用水者协会核发水权证[5]。

4.5.1 农业可分配水量

影响农业水权确权的因素众多，按照水法规定的水资源优化配置原则，在扣除生活用水、生态用水、非农生产用水和预留水量后，将剩余的可分配水量作为庆安县农业可分配水量。计算公式如式(5)：

W农业=W红线-W生活-W生态-W非农生产-W预留

(5)

式中：W红线为庆安县2015年度“三条红线”用水总量控制目标；W生活为生活水权确权水量；W生态为生态水权确权水量；W非农生产为非农生产水权确权水量；W预留为预留水量。

根据庆安县农业可分配水量核算情况，根据庆安县农业可分配水量核算情况，农业可分配水量为50 313.34 万m3，其中：地表水可分配水量为32 927.19 万m3，地下水可分配水量为17 386.15 万m3。

4.5.2 农业水权确权方案

本文选择庆安县耕地面积统计数据作为确权面积的基础条件[6]，仅对县域水田灌溉面积进行确权。农业水权确权计算公式如式(7)：

(6)

式中：W表为农业可分配地表水量；W下为农业可分配地下水量；S表为地表水灌溉水田面积；S下为地下水灌溉水田面积；Si为第i个以地表水为灌溉水源灌区水田面积；Sk为第k个以地下水为灌溉水源灌区水田面积。庆安县农业用水水权初步确权方案(按灌区类别统计)见表6。

表6 庆安县农业用水初始水权分配情况表

根据庆安县农业用水初始水权分配情况，按照县域内农业可分配水量核定情况，庆安县667 hm2以上灌区确权水量为13 025 万m3，供水水源为地表水，每公顷平均耕地可用水量为146 531.3 m3/hm2；五小工程灌区确权水量为37 288.35 万m3，其中地表水确权水量为19 902.19 万m3，地表水每公顷耕地可用水量为146 531.3 m3/hm2，地下水确权水量为17 386.15 万m3，地下水每公顷耕地可用水量为38 846.25 m3/hm2。本方案农业水权确权到667 hm2以上灌区。

4.5.3 灌区水权确权方案

本次水权确权对象为柳河灌区柳河农场支渠用水者协会和新胜支渠用水者协会，其中柳河农场支渠用水者协会管理灌溉面积353.33 hm2，新胜支渠用水者协会管理灌溉面积980 hm2，共计1 333.33 hm2。根据“庆安县农业用水初始水权分配情况表”，庆安县667 hm2以上灌区供水水源为地表水，每公顷耕地可用水量为9 768.75 m3/hm2。经核算，试点灌区确权水量为1 302.5 万m3，其中柳河农场支渠用水者协会确权水量为345.16 万m3；新胜支渠用水者协会确权水量为957.34 万m3。 庆安县试点灌区农业用水初始水权分配情况详见表7。

表7 庆安县试点灌区农业用水初始水权分配情况表

庆安县试点灌区完成水权确权工作后，按照试点灌区初始水权分配方案，实行定额管理，建立和完善农业水权制度。灌区水管单位根据方案，结合龙凤山水库蓄水情况，对农民用水户协会进行水权确权分配。确权到农民用水户协会的灌溉用水量由协会管理，协会根据内部用水户的灌溉面积再进行统一分配。

5 确权登记发证

(1)登记发证的主体。本文研究将生活水权确权到城镇供水厂和设计供水规模在20 m3/d以上的农村供水工程，非农生产水权确权到企业单位，农业水权确权到667 hm2以上灌区，对以上确权主体均按照有关规定和法定程序核发取水许可证。有条件的灌区可以将水权确权到农民用水者协会，对已确权的农民用水者协会核发水权证，并对协会进行统一编号登记。生态用水和预留水量只进行水量分配，不参与水权确权。

(2)登记发证的范围。水权登记发证是针对水资源的使用权进行的权属明确、登记、发放权属证书等活动。确权登记颁证范围包括庆安县县域内各行业，可分配水总量为庆安县“三条红线”用水总量控制目标。水权确权登记发证要覆盖县域范围内所有已确权的用水单位，包括城镇供水厂、设计供水规模在20 m3/d以上的农村供水工程、万亩以上灌区管理单位及已进行水权确权的农民用水者协会等，不得遗漏。

(3)登记发证的期限。取水许可证和水权证是水权人年度取用水量的有效凭证，有效期限为5年，每年由上级水行政主管部门审核一次。有效期届满后，县级水行政主管部门根据县域用水控制目标和有效期内用水实际情况，对水权重新进行调整分配。

(4)登记发证的规范。水权确权登记流程为先公示后发证。取水许可证和水权证确定的是初始水权、年度用水总量，需经县级人民政府批准方可执行。取水许可证和水权证分配的水量在执行过程中如遇干旱年份可进行应急调整。取水许可证和水权证作为水权人用水的唯一凭证，不得转让、转借和涂改。取水许可证和水权证加盖县级人民政府公章后，由县级水行政主管部门负责颁发。

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[3] 胡海军，宫爱玺，尚瑞朝．地下水超采区水权分配方法及实例应用分析[J]. 地下水，2015,37(4):57-58．

[4] 尚瑞朝，宫爱玺，刘天旭，等. 关于对《河北省水权确权登记办法》的理解及应用[J].科技创新，2015,(6):17-18.

[5] 杨得瑞，李 晶，王晓娟，等. 水权确权的实践需求及主要类型分析[J].中国水利，2015,(5):5-8.

[6] 戚笃胜,齐广平.甘肃省疏勒河干流区农业灌溉用水确权方案研究[J]. 中国水利，2016,(7):13-14.