PPP模式下调水工程项目运作方式选择研究

刘 博，沈菊琴，孙付华

(1. 南京林业大学土木工程学院，南京 210000；2. 河海大学商学院，南京 210000)

0 前 言

在中国经济进入新常态的背景下，支持和引导社会资本进入公共领域，成为中国政府的一项重要工作。在中国政府大力推行政府和社会资本合作的背景下，水利工程作为国家基础设施建设的重要内容，可以通过社会资本的引入，减轻财政负担、促进投资主体多元化，提升工程项目的实施效率，实现风险的合理分担[1,2]。针对此问题，中国政府制定了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，通过细化落实相关政策加强项目示范带动，着力解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动社会资本参与水利工程项目建设和管理的积极性。

作为水利工程中的重要组成部分，调水工程长期以来是以政府财政投资为主，并没有形成多元化、多层次、多渠道的投入机制[3,4]。这就使得在进入新常态后，调水工程的实施面临着来自财政投入方面的压力较大。作为具有经营性质的水利工程，调水工程可以通过引入社会资本的方式，以特许经营、参股控股等形式，解决调水工程的投融资问题。而由于PPP模式拥有多种具体的运作方式，如BOT、BOOT、TOT等，选择最为合适的运作方式，是管理者面临的重要问题之一。因此，有必要在分析PPP运作方式选择影响因素的基础上，结合调水工程项目的具体特点和要求，构建起PPP模式下调水工程项目运作方式选择的具体思路。

1 分析框架的提出

1.1 主要运作方式

对于PPP项目的运作方式，尽管不同的国家和国际组织，给出了不同的界定。例如，世界银行、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会等都提出了PPP分类体系。考虑到中国的国情，本研究在针对PPP运作方式界定时，基于中国政府部门所提出的PPP运作方式开展研究。

根据中国国家财政部以及发改委的规定，当前中国对于政府与社会资本合作的运作方式，总体而言包括委托经营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等方式。本研究基于中国国情，主要针对以上7种运作方式进行分析。

1.2 选择的影响因素

对于PPP项目而言，在具体开展PPP运作方式选择决策的过程中，应当根据有关的规定进行。根据中国财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中的规定，政府与社会资本合作的具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。这也即意味着PPP运作方式选择决策的影响因素，主要体现在收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等6个方面。

另外，考虑到不同的PPP项目，其对于社会的基础性作用和战略性作用具有一定的差异，这就使得在选择PPP项目的运作方式时，应当考虑运营过程所有权归属问题，也即运营过程所有权需求。

基于此，PPP运作方式选择决策的影响因素涉及7个方面，分别为收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置、运营过程所有权需求。

各因素对于PPP运作方式选择的影响情况具体分析如下：

(1)收费定价机制。根据中国财政部出台的《PPP项目合同指南(试行)》(财金[2014]156号)的规定，在PPP项目中，常见的付费机制包括三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。在确定PPP项目付费机制时，应当遵循以下原则：既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。由于不同的付费机制会对项目的运作方式、政府财政支出情况等产生影响，进而会影响到政府与社会资本合作的运作方式[5]。

(2)项目投资收益水平。项目的收益水平，一方面会对政府的决策产生影响，尤其是政府是否采用PPP模式的决策产生影响；另一方面，对于社会资本而言，项目收益水平影响其参与项目的积极性。因此，针对不同收益水平的项目，应当具体选择合适的运作方式，进而确保项目的可实施性。

(3)风险分配基本框架。由于在PPP项目实施过程中，不同类型的PPP项目所可能面临的风险因素具有一定的差异[6]。因此，在遵循风险合理分配原则的基础上，结合具体PPP项目在不同阶段的风险以及最佳的风险分配思路，选择出最佳的运作方式。

(4)融资需求。由于不同的PPP项目，对于融资有不同的要求，包括是否需要融资、融资速度、融资成本等。因此，应当在对具体的PPP项目融资需求分析的基础上，结合不同PPP运作方式的特点，合理选择最佳的运作方式。

(5)改扩建需求。从PPP项目建设属性的角度看，PPP项目拥有新建项目和已建项目两类。改扩建项目主要是针对已建项目而言，是否有改扩建的需求。对此，应当采取不同的PPP运作方式。

(6)期满处置。对于期满处置，主要的方式有两种，一种是移交政府部门；另一种方式是继续由原运营单位运营。这就涉及到项目的所有权最终能否移交给社会资本的问题。因此，应当结合具体的PPP项目的特点和要求，合理进行PPP运作方式的选择决策[7]。

(7)运营过程所有权需求。考虑到不同的PPP项目，其对于社会的基础性作用和战略性作用具有一定的差异，这就使得在选择PPP运作方式时，应当考虑运营过程所有权归属问题。对于重要的基础性项目，其采用PPP运作时，其所有权则应当始终由政府所有，只能够转让其经营权；而对于一般的基础设施项目，其在PPP运作时，所有权和经营权都可以进行转让。因此，应当结合具体的PPP项目的特点，合理进行PPP运作方式的选择决策。

1.3 分析框架

由于调水工程项目对于区域经济发展和区域社会稳定具有基础性和战略性作用，这就要求调水工程项目应当在政府主导下，合理进行项目运作方式的决策工作，确保调水工程项目的实施成效。基于以上分析，在开展调水工程项目PPP运作方式选择的过程中，可以通过对7个影响因素逐一分析的基础上，提出调水工程项目政府与社会资本合作运作方式的选择建议，可以将其称之为调水工程项目政府与社会资本合作运作方式选择决策的定性分析。

2 分析方法

2.1 收费定价机制因素的影响

根据中国财政部的规定，在PPP项目中，常见的付费机制包括三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。对于调水工程项目而言，由于其是属于准公益性项目，兼有经营性目标和公益性目标，因此，单纯的政府付费机制和使用者付费机制并不适合调水工程项目。因此，对于调水工程项目而言，其最佳的付费方式是可行性缺口补助，即在调水工程项目所提供的水资源的使用者付费的基础上，考虑到工程项目本身所兼有的公益性内容，并不能够完全由使用者承担，而是由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。与此同时，考虑到调水工程项目的公益性，因此其产品定价，并不能完全由市场决定，而是应当在政府的指导下，结合市场规律进行。

在7种PPP运作方式中，委托经营(O&M)、管理合同(MC)适合于采用政府付费机制和政府定价模式的PPP项目；建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)则适合于采用使用者付费和市场定价模式的PPP项目；对于采用可行性缺口补助模式和政府指导下的市场定价机制的PPP项目，由于其兼有以上两种模式的内容，因此原则上所有的7种PPP运作方式都适合采用。

由于调水工程项目所采用的可行性缺口补助的付费机制及政府指导下的市场定价机制，综合了政府与市场两个方面，因此从收费定价机制的视角出发，当前中国政府所提出的7种PPP运作方式，都可以应用到调水工程项目中。

2.2 项目投资收益水平因素的影响

中国非农业供水项目的净资产利润率在8.15%～9.15%左右。同时，由于调水工程项目本身还涉及公益性投资，因此从行业投资的角度来看，该收益率并不高。

在7种PPP运作方式中，O&M、MC、BOT、BOO、TOT、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等所有的7种PPP运作方式都适合于项目投资收益水平高的项目；而对于项目投资收益水平低的项目，除了建设-拥有-运营(BOO)方式以外，其他6种运作方式都适合。

由于调水工程项目的投资收益水平并不是很高，因此，从项目投资收益水平的视角出发，当前中国政府所提出的7种PPP运作方式中，除了建设-拥有-运营(BOO)方式以外，其他6种运作方式都适合应用到调水工程项目中。

2.3 项目风险分配基本框架因素的影响

在调水工程项目实施过程中，其所面临的风险贯穿于项目实施的全过程，项目准备、项目建设、项目运营等各个环节，都存在风险。从风险类别的角度来看，在调水工程项目实施过程中所面临的风险涉及政治风险、经济风险、社会环境风险、技术风险等多个方面。并且，考虑到调水工程项目对于社会经济发展、区域供水安全所具有的基础性作用和战略性作用，因此目前中国调水工程项目在风险分配方面，政府所承担的风险要多一些，社会资本所承担的风险相对少一些。

考虑到政府抗风险能力较强，因此，在7种PPP运作方式中，委托经营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等所有的7种PPP运作方式都适合于项目政府承担风险多的项目；而由于社会资本相对而言，其抗风险能力并不高，因此，对于社会资本承担风险多的项目，建设-拥有-运营(BOO)方式并不适合，除该模式以外的其他6种运作方式可以作为社会资本承担风险多的PPP项目的运作方式。

由于调水工程项目的风险中，政府承担的较多，因此，从项目风险分配基本框架的视角出发，当前中国政府所提出的7种PPP运作方式中，除了建设-拥有-运营(BOO)方式以外，其他6种运作方式都适合应用到调水工程项目中。

2.4 融资需求因素的影响

在7种政府与社会资本合作的运作方式中，委托经营(O&M)、管理合同(MC)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)4种PPP运作方式，适合于项目融资需求低的项目；而对于项目融资需求高项目，建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)3种运作方式较为适合。

由于调水工程项目的融资需求，根据项目属性的不同，会有一定的差异，因此，对于融资需求低的调水工程项目，例如已建项目，其PPP运作方式可以采用委托经营(O&M)、管理合同(MC)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)4种PPP运作方式；而对于融资需求高的调水工程项目，例如新建项目，其PPP运作方式可以采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)3种运作方式。

2.5 改扩建需求因素的影响

在7种PPP运作方式中，对于有改扩建需求的项目，改建-运营-移交(ROT)是适合的PPP运作方式；而对于没有改扩建需求的项目，除了改建-运营-移交(ROT)以外的其他6种PPP运作方式都适合。由于不同的调水工程项目的改扩建需求存在一定的差异，因此需要分别讨论。对于有改扩建需求的调水工程项目，改建-运营-移交(ROT)是适合的PPP运作方式；而对于没有改扩建需求的调水工程项目，除了改建-运营-移交(ROT)以外的其他6种PPP运作方式都可以考虑使用。

2.6 期满处置因素对PPP运作方式选择的影响

对于调水工程项目而言，由于其是准公益性项目，并且一般调水工程项目均为综合利用水利工程项目，具有多目标性，对于区域经济发展和区域社会稳定具有基础性和战略性作用，这就要求调水工程项目的所有权，最终应当由政府拥有。

在7种PPP运作方式中，对于期满可以由社会资本拥有的项目，建设-拥有-运营(BOO)是适合的PPP运作方式；而对于期满只能由政府拥有的项目，除了建设-拥有-运营(BOO)以外的其他6种PPP运作方式都适合。由于调水工程项目不应当由社会资本长期占有其所有权和经营权，尤其是项目的所有权，最终应当由政府拥有。因此，从期满处置因素的视角出发，对于调水工程项目而言，除了建设-拥有-运营(BOO)以外的其他6种PPP运作方式都适合。

2.7 运营过程所有权需求因素的影响

对于调水工程项目而言，由于其属于重要的基础性项目，对于区域经济发展和区域社会稳定具有基础性和战略性作用，这就要求调水工程项目的所有权应当始终由政府所有，在PPP运作过程中，只能够转让其经营权。在7种PPP运作方式中，对于运营过程中所有权可以由社会资本拥有的项目，建设-拥有-运营(BOO)和建设-拥有-运营-移交(BOOT)是适合的PPP运作方式；而对于运营过程中所有权只能由政府拥有的项目，除了建设-拥有-运营(BOO)和建设-拥有-运营-移交(BOOT)以外的其他5种PPP运作方式都适合。

由于调水工程项目属于重要的基础设施项目，在运营过程中期所有权应当由政府所有。因此，从运营过程所有权需求因素的视角出发，对于调水工程项目而言，除了建设-拥有-运营(BOO)和建设-拥有-运营-移交(BOOT)以外的其他5种PPP运作方式都适合。

3 分析结论

综合以上的分析，将有关的分析结论列于表1。

表1 调水工程项目PPP运作方式选择决策定性分析结果Tab.1 Qualitative analysis result of selection of PPPoperation mode of water diversion project

注：*为可行；×为不可行。

为直观反映调水工程项目PPP运作方式选择决策定性分析的结论，根据表1中所列出分析结果，绘制调水工程项目PPP运作方式选择决策框图，见图1所示。

图1 调水工程项目PPP运作方式选择决策框图Fig.1 Decision-making block diagram of PPP operation mode of water diversion project

从图1中可以直观地看到，对于调水工程项目而言，其PPP运作方式的选择决策定性分析的结论如下：对于新建调水工程项目，可以采用建设-运营-移交(BOT)的PPP运作方式；对于有改建需求的已建调水工程项目，可以采用改建-运营-移交(ROT)的运作方式；对于没有改建需求的已建调水工程项目，可以采用委托经营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、转让-运营-移交(TOT)的运作方式。

4 讨 论

根据对调水工程项目政府与社会资本合作运作方式选择决策的定性分析的结论，对于新建调水工程项目，其最佳的PPP运作方式是建设-运营-移交(BOT)模式。

BOT是社会资本参与公共基础设施的投融资、建设运营的一种方式。在BOT模式下，政府部门就某个基础设施项目与社会资本(项目公司)签订特许权协议，授予签约方的社会资本来承担该公共基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，社会资本向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目的投融资，建造、经营和维护成本并获取合理回报[8]；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方的企业将该公共基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

对于包括水利工程项目在内的公共基础设施项目，如果是新建项目，采用BOT运作方式，具有以下几个方面的优势：

(1)有利于缓解政府财政资金压力。正如前面分析所言，政府财政资金在公共基础设施建设方面面临的压力较大，通过BOT运作方式，利用社会资本投资，有利于减少政府公共借款和直接投资，缓解政府财政压力。

(2)有利于降低政府风险。通过BOT运作方式，政府将项目建设、运营过程中所存在的风险，包括利率风险、市场风险、技术风险等，转移给社会资本，降低政府的风险[9]。

(3)有利于提高项目的运作效率。社会资本参与水利工程项目，其为了能够降低风险，获得更多的收益，客观上会促使其加强项目运作的全过程管理，通过有效的投资控制，降低水利工程项目建设成本，缩短项目建设的周期。

(4)有利于提升项目的社会影响力。社会资本参与水利工程项目的投融资活动有利于使得急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，提前建成发挥作用，尽早满足社会公众的需求。同时，水利工程项目的实施，又有利于刺激经济的发展和就业率的提升，有利于先进技术的引进和资本市场的发展，促进相关法律制度的健全与完善[10]。

尽管BOT运作方式在解决政府财政资金不足方面发挥了重要作用，有利于政府职能的提前发挥，然而，实践表明，BOT运作方式并不是万能的，其本身也存在着一定的不足。

具体而言，在BOT运作方式下，具有的弊端如下：

(1)BOT运作方式历时时间较长，程序复杂。由于BOT运作方式下，涉及大量的协议、商业合同，这些协议和合同的谈判、签订、生效需要耗费大量的时间去进行论证，尤其是前期工作阶段需要花费的精力较大，前期论证费用较高；

(2)BOT运作方式下融资成本较高，投融资期较长。由于采用BOT融资模式的项目，一般总投资规模都较大，因此，其项目实施所需要的资金需要通过银行贷款、企业债券等方式进行融资，因而融资成本较高，这就使得社会资本对于投资回报率的要求也较高。同时，由于BOT运作方式下的项目投资规模较大，其建设和运营的周期必然较长，导致可能存在的风险无法完全预测，收益不确定。

(3)BOT运作方式的融资杠杠能力不足，社会资本承担的风险较大。采用BOT运作方式的项目，由于本身风险较大，且中国要求如果是内资BOT项目，项目公司的母公司必须提供全额担保，这在一定程度上限制了BOT项目的融资杠杠，导致社会资本承担的风险较大。

通过分析BOT运作方式的优点和缺点，可以看到，并不是所有的水利工程项目的实施，都可以考虑运用该模式进行融资。考虑到BOT运作方式的融资成本较高，且社会资本承担一定的风险，程序繁琐，因此，一般而言，BOT运作方式适用于具有一定盈利性的水利基础设施项目，且应当是新建项目。

调水工程项目作为准公益性项目，其兼有公益性和经营性，具有一定的盈利性，采用BOT运作方式是符合要求的。考虑到调水工程项目一般具有生态功能、防洪功能等社会效益，因此如果完全由社会资本投资，项目的现金流量可能不能够很好地支撑社会资本获取合理的投资回报，因此在运用BOT这一PPP运作方式时，政府部门应当通过注入资本金，或者财政补贴的方式，或者给予一定的政策优惠的方式，确保社会资本的权益，进而确保调水工程项目的顺利实施。

5 结 语

在对政府与社会资本合作主要运作方式分析的基础上，并基于我国的实际，提出了PPP运作方式选择的影响因素，包括收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置、运营过程所有权需求等7个方面。在此基础上，运用定性分析分析方法，实施了跨流域调水工程项目PPP运作方式的选择。最后经过讨论，认为对于新建跨流域调水工程项目而言，其最佳的PPP运作方式为建设-运营-移交(BOT)模式。

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