政府产业基金支持商务发展的方式研究

陈安

【摘要】十八届三中全会以来，因国家治理理念的转变以及政策的推动，为促进市场在资源配置中的决定性作用及更好地发挥政府作用，各地纷纷设立政府产业基金，基金呈现井喷式的发展态势。本文就如何看待政府产业基金、政府产业基金如何运作、商务部门如何运用基金来实现政策意图等方面进行了探析。

【关键词】政府产业基金 专项转移支付 商务发展

【中图分类号】F812.45

政府产业基金是财政支持经济提质增效的重要创新，改变了以往财政资金行政分配、无偿补助的方式。对商务部门来说，确实是一个新生事物，只有正确地认识和理解政府产业基金的概念和运作模式，才能够发挥商务部门的职能作用，参与到产业基金支持商务发展的实践中去。

一、政府产业基金概述

（一）政策背景

在我国，中央财政最早设立的政府产业基金是“创新基金”①（1999年）或“創业投资引导基金”②（2006年），最先应用于扶持科技型中小企业的发展，主要是因为科技型中小企业初创时因其规模小、风险大而被银行贷款等传统融资模式所排斥，但是科技型企业一旦成熟将会产生比传统产业更高的市场潜力、更大的市场价值、更好的社会效应。因此，正如国办发〔2008〕116号文指出，创业投资引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足”。

十八届三中全会以来，政府产业基金由于能够兼顾“市场决定性作用”和“更好发挥政府作用”，能够实现财政资金以市场化方式支持经济转型升级、调动社会资金的积极作用等多重目标，而受到特别的关注。政府产业基金的支持范围从高科技产业扩展到传统产业和非创业领域。

国家层面，2014年以来，国务院连续下发了多个文件，即《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），要求各地探索专项转移支付分配新方式，对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项资金，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，鼓励与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。

2016年7月5日发布的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》，更进一步提出优化政府投资安排方式，要根据发展需要，“政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应”。

在政策的鼓励和引导下，全国绝大多数的省市都陆续出台相关政策并建立了政府产业基金，各市县政府也逐步跟进，我国的政府产业基金呈现井喷式增长。据清科集团研究统计，2015年中国政府的产业基金规模达到1.5万亿元，同比增长1.2万亿；基金的数量为297支，同比增长183%。

（二）政府产业基金的定义及特征

根据财政部最新发布的指导意见—《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），政府产业基金③是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

由此，我们可以分析，政府产业基金有以下几个特点：

一是政策性。政府产业基金设立的初衷就是为了矫正市场失灵和弥补市场短板。针对社会投资聚焦于短平快的产业、领域和环节，通过政府的手，改善和调整社会资本配置，将社会资本引导到支持发展周期长、经济潜力大、社会效益高的产业和领域上来，为经济可持续发展奠定坚实的基础。为了落实产业政策，各地可根据实际查找当地经济社会发展的重点领域和薄弱环节，优化资金的配置，决定投资方向、产业和地域。

二是市场性。政府产业基金依托专业管理团队采取市场化方式运作。同时，在具体项目选择、资金确定、监督管理等方面引入了市场机制，改变了以往以行政部门为主确定项目及资助力度的方式，能有效提升财政资金使用绩效。

三是杠杆性。政府产业基金主要采取股权投资的方式实现通过财政的资金引导和示范，吸引社会资本加入，形成资金的聚集效应和叠加效应，解决产业发展各阶段的融资需求。

四是非营利性。政府产业基金不以营利为目的，只是为了带动社会资本参与投资到政府目标产业及其企业。政府产业基金退出及利益分配的过程中遵循“让利于市场”的原则。

（三）政府产业基金的落脚点

政府产业基金和市场化产业基金一样，落脚点均在企业。市场化的产业基金经过多年发展，常见的有天使投资（Angel）、风险投资（VC）、私募股权投资（PE）等，各类基金的区分虽然没有严格的界限，但是一般来说不同类别的基金是和不同的企业发展阶段紧密结合的（见图1）。

天使投资（Angel）一般投资于企业的种子期，解决企业初创期“贫血”问题。这个阶段的企业往往只有一个创业的想法和初始团队，对项目的市场价值还在探索之中，具有高度的不确定性，由于没有先例或者历史业绩作为参考，因此天使投资主要在于投资项目团队，投资决策依赖于投资者的眼光和对创业者的认知。因为种子期风险虽大，但是资金需求量不是太大，所以天使投资的金额一般也较小，而且市场上很多天使投资本身就是个人投资者。风险投资（VC）一般投资于企业的初创期和成长期，帮助企业扩大再生产。这个阶段的企业往往有了一定经验和市场实践，取得了一定的业绩，产品和服务的市场潜力得到了一定的检验，发展战略初步成型。因为可以对企业的发展进行理性评估，所以风险投资往往是机构投资者，其作用在于支持企业实施自身的战略和市场的扩张，投资金额较大。私募股权投资（PE）一般投资于企业的成熟期。这个阶段的企业没有了生存问题，已经可以从市场中稳定地获取经济利润，具有稳定的现金流量，因此企业进行PE融资的目的都是为了规范上市、产业并购、延伸上下游产业链等更高层次的目标，或者依托投资者的资源开展战略合作。

政府产业基金依托于不同类型的专业的市场化产业基金，委托专业管理机构进行管理，因此，政府产业基金支持的阶段可以涵盖企业的各个生命周期。

二、浙江省政府产业基金的运作模式

浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于创新财政支持经济发展方式加快设立政府产业基金的意见》（浙政发〔2015〕11号），统一全省各级政府思想认识，要求各市县创新财政支持经济发展方式，加快设立各级政府产业基金。力争通过3年努力，全省各级政府设立的产业基金规模达到1 000亿元以上，通过与金融资本的结合，撬动社会资本投入10 000亿元左右。

（一）总体情况

截至2015年12月底，浙江省设立了总规模为200亿的省产业基金，其中省信息经济创业投资基金50亿，省转型升级产业基金100亿，省农业发展投资基金50亿。其中省转型升級产业基金重点投向信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，推进重点领域转型升级和开展对外投资合作，并适时做出调整。

（二）投资和管理方式

以资金量最大的省转型升级产业基金为例，分析我省政府产业基金的运作和投资模式（见图2）。

省转型升级产业基金目前的主要运作成效为：

一是理顺工作机制。搭建了基金管委会—投资决策委员会—基金法人机构（授权省金融控股公司代行出资人职责，出资组建浙江省产业基金有限公司）—基金运营机构四级组织管理构架。

浙江省商务厅也是基金管理委员会的成员之一。根据《浙江省转型升级产业基金管委会议事规则》的规定，省商务厅的职责是负责提供对外投资与经济合作、国内外贸易领域的投资信息和投资需求，参与相关投资决策和考核评价工作；加强对相关合作子基金、投资项目的行业指导。

二是杠杆作用初显。转型升级产业基金管理办法规定，“子基金及其管理机构受托管理的其他基金投资省内项目的资金总额不得低于省转型升级基金出资金额的3倍”，也就是说，一级放大不少于3倍。据省财政厅的统计，截至2015年省级政府产业基金与社会资本合作设立子基金（直投项目）29个，总规模达478.48亿元，其中：政府出资136.12亿元，社会资本出资342.36亿元，政府资金一级放大3.5倍。上述子基金已投实体企业（项目）154个，投入金额33.52亿元，带动社会有效投资56.52亿元，政府资金二级放大7倍。截止目前，省级政府产业基金及已投项目还获得银行跟贷及承诺跟贷2 708亿元。

三是体现市场性，参股不控股。对于与市县政府合作设立子基金，产业基金出资比例不超过子基金设立规模的40%。对于与社会资本合作设立的子基金：产业基金出资比例不超过30%（投资天使基金的比例可适当提高）。对于少量全省性重大项目实行直接投资，产业基金出资比例一般不高于20%，且不为第一大股东。

三、商务部门运用政府产业基金的方式

当前中央和省政府都大力推动政府产业基金发展，各级政府的政府产业基金的运作基本上都突出财政部门的主导作用。结合浙江的实践，财政部门的主导作用主要表现在以下几个方面：一是财政部门出台规范产业基金运作的指导意见。以中央层面为例，财政部下发了《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号），对规范政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作做出了部署。二是基金组建方案应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。三是产业基金领导小组和管委会办公室均设在财政部门。四是财政部门履行对财政资金注资的政府产业基金的出资人职责，并一般由财政厅下属的公司进行运作管理。

为此，商务部门应在省级产业基金运作模式的大框架下，加强与财政部门的沟通协调，开展顶层设计，提出产业基金设立的建议方案并推动实施，将社会资本导入到商务转型发展上来。

（一）投资的领域

根据财建〔2015〕1062号文的规定，“公共财政运用政府投资基金方式支持产业，限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节”，“主要支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长”。

为此，结合商务工作实际，笔者认为：

从“基础性”上看，就是要以产业基金夯实商务发展基础。一是通过产业基金夯实商贸流通的发展基础。正如《国务院办公厅关于深入实施“互联网+流通”行动计划的意见》（国办发〔2016〕24号）提出的要设立“互联网+流通”发展基金，引导社会资本、境外资本加大对流通领域互联网等信息技术应用的投入。通过基金推动智慧流通基础设施建设，加大对物流基地建设、冷链系统建设，构建线上线下融合发展的体验式智慧商圈，推进流通创新发展。二是通过产业基金夯实开放型经济的发展基础。以基金引导助推“四换三名”、大众创业、万众创新，积极培育市场主体，加强对中小微企业的产业引导及初创型企业的扶持，厚植发展基础。以产业基金引导企业充分利用发达国家服务外包、技术研发环节转移产业的机遇，大力发展面向国际市场的现代服务业。以产业基金引导外向型产业集群的发展。

从“带动性”上看，就是要以产业基金支持那些能够带动社会对商贸基础设施的有效投资，带动出口企业转型升级，培育出口竞争能力的产业和企业上来。比如《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》（国办发〔2015〕68号）提出，要支持设立融资租赁产业基金。通过基金鼓励融资租赁公司提供适合中小微企业特点的产品和服务。鼓励工程机械、铁路、电力、民用飞机、船舶、海洋工程装备及其他大型成套设备制造企业采用融资租赁方式开拓国际市场。支持通过融资租赁方式引进国外先进设备，扩大高端设备进口，提升实体经济的发展质量。

从“战略性”上看，就是要以产业基金支持商务领域的供给侧结构性改革、支持国家和省委发展战略上来。比如可以发挥省政府产业基金引导作用，推动设立浙江省参与‘一带一路建设投资基金，为重大项目和相关企业‘走出去提供金融支撑，服务 “一带一路”和过剩产能走出去的国家战略。另外，可以设立电子商务产业基金，通过基金引导在跨境电商、大数据和云计算、传统产业“互联网+”、电商物流、电商国际化等电商公共服务领域加强拓展，服务“电商换市”的总体战略。

（二）资金的来源

财政资金的来源：一是争取省转型升级产业基金的资金投入。商务厅的电子商务、对外投资等领域是省转型升级产业基金的重点支持方向之一。因此，可以积极争取产业基金的资金投入，引导社会资金，组成子基金，委托专业的基金运营公司管理，从而实现资金效益的放大。二是清理盘活存量资金。根据近年来财政改革的要求，中央和省级转移支付资金有结余的，可以作为产业基金的资金来源。三是专项资金的直接投入。假如传统的无偿补助、奖励、贷款贴息等支持方式效果不明显，而产业基金的优势比较突出的话，可以通过直接投入产业基金的方式，引导扶持领域的发展。

社会资本的来源：主要有天使投资基金、优势企业与专业投资机构合作设立的基金、投资聚焦细分行业的专业基金、海外并购基金、银行资本等。

（三）基金运作的难点

一是商务部门的认识有待进一步转变。设立政府投资基金是财政支持创业创新和转型升级的制度创新，参与各方需进一步深化认识。由于政府产业基金的主导部门并不在于商务部门，因此部分处室对政府投资基金的股权投资支持方式比较消极。

二是与优秀投资机构的合作难度进一步加大。近年来，在政策的推动下，中央部委和地方各级政府纷纷设立政府引导基金。政府产业基金与优秀投资机构谈判能力下降。

三是基金投资方向和政府政策意图的偏差。由于基金财政出资的非营利性，其初衷是引导社会资本投入到发展潜力大、具有一定外部性的企业和项目；但是社会资本往往追求短期投资回报，注重经济效益，假如基金投入到这类企业和项目，将会导致政府产业基金和市场化基金的支持边界不清。两者的偏差往往导致基金迟迟不能投入到目标企业和项目，形成资金的沉淀。

四、几点建议

一是加强与财政部门的沟通，进一步提高对产业基金的思想认识。在财政部门的主导下，商务部门也可以积极发挥自身的职能作用。首先，商务部门可以通过提供投资信息和投资需求、参与相关投资决策和对子基金的绩效考核等方式，充分运用产业基金来实现政策意图。其次，通过实现基金的有效运作取得发展绩效后，争取财政部门对产业基金的追加投入。

二是加强研究政府性产业基金和商务发展的连接點。商务部门要强化顶层设计，努力挖掘商贸流通和开放型经济发展中具有外部性、基础性、带动性、战略性等特点的行业和领域，开展设立政府产业基金的可行性论证，准确选择支持的产业、企业和相应的支持环节。

三是尽快出台产业基金具体支持项目的清单。加强政府性产业基金支持领域的项目储备。研究政府产业基金的让利方式、绩效考核和退出模式，吸引更多的社会资本参与到基金中来。

主要参考文献：

[1]辅导读本编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.辅导读本.[M]人民出版社，2013.

[2]浙江省财政厅总预算局.深化财税体制改革参考资料汇编.[M]2015.